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摘要：民国确立了资本主义民主制度，其代表性的特征就是内阁制和议会制。但是，在实际的政治生活中，议会制度却并没起到限制大总统的作用，甚至一度沦为政客的工具，让孙中山对议会的设想落空。那么民初的议会制度的失败，是由哪些原因所造成的，它自身又存在哪些缺陷，导致了它的失败。
关键词：民国初期，议会制度，失败原因
一、民初议会制度的起落
（一）民初议会制度的起落
民初议会政治经历了三起三落。第一次是在1912年袁世凯接受《临时约法》，并以之为基础，仿照西方建立了三权分立的总统、内阁、议会政体。到了1913年，以镇压二次革命、解散国民党、取消国民党议员的资格为标志，到袁世凯称帝，彻底否定民主制度。第二次起落是在“洪宪”帝制被取消，袁世凯也因此病逝后，黎元洪继任中华民国大总统，段祺瑞任内阁总理，《临时约法》也得以恢复。但是，好景不长，由于国民党掌握了国会，北洋军阀中的皖系又控制了内阁，两者之间存在着利益之争。以对德宣战为导火索，国会与内阁之间爆发了一次激烈的对抗。这次对抗导致了内阁总理段祺瑞被免职，国会被解散，最后以张勋的复辟帝制而结束。第三次以段祺瑞的“马场起兵”成功“再造共和”为起，议会也再次被召集，履行其职责，以保持形势上的民主。但是，曹锟贿选总统这一丑闻的爆发，让议会的信誉不再被人相信。在“北京政变”后，段祺瑞再次出来重组政府，由于议会已经不能为人所信服，所以在1925年，段祺瑞政府发布了命令，废除了《临时约法》和由曹锟所签署的《宪法》，解散议会。
（二）议会制度在政治生活中所扮演的角色
议会制度经历了三起三落，但其在政治生活中所起的作用确是不能忽视的。虽然，在民初议会实际上是一个形势上民主的象征，但是不管是袁世凯的“洪宪帝制”，还是曹锟的贿选，他们都是先通过迫使议会通过对他们有利的决定，才继续进行了下一步行动。可见，议会在他们心中还是有一定分量的。在决定内阁人选时，如果未经议会通过，内阁也不能顺利组阁。
二、民初议会的特点
（一）民意基础薄弱
民初，各地军阀山头林立，尽管议员多是民选，但由于多数议员实际是由各省的将军或参议会指定，属于是指派的性质，不能代表多数的民意。所以就此来说，当时的议会民意基础十分的薄弱，它没有西方宪政制度中那种民主的成分。而造成这一现实的原因，一是当时军阀仍是控制政局的一大幕后推手，他们更希望自己的代言人进入议会，并为自己的利益投赞成票。二是当时的国人对西方的政治体制还不是特别的了解。这就表明，尽管议会已经成立，但是，中国离西方的那种民主宪政制度还是有一段不小的距离。
（二）议员的来源
清末立宪派是要在中国建立君主立宪的资产阶级政治制度，与革命党人追求的民主共和的资产阶级政治制度在本质上并无区别，都是想把封建的中国变为资本主义的中国。在临时参议院166名参议员中，前清咨议局议员、资政院议员约有20多人。前清咨议局议员、资政院议员仍被推举为临时参议院参议员的政治现象，表明了进入民国后的中央和地方，当年的立宪派仍拥有一定的实力和不小的影响，也让我们看到辛亥革命与清末宪政的承继关系。
（三）就议会的地位来说
依据《临时约法》，总统、国务员行使行政权，临时参议院行使立法权，法院行使司法审判权。在相互制约的手段方面,临时参议院对于有谋叛行为之临时大总统、有失职或违法之行为之国务员,拥有弹劾权；法院对于受弹劾的临时大总统拥有审判权。国务员受弹劾后,应由总统免其职。但无论是内阁还是总统，均无权解散参议院。依据《临时约法》,国会自行召集，自行开会，自行闭会；议会不受解散处分。这样，立法机构与行政机构就处于不对等的地位。但在实际中，在民国前期的政权机构中,作为立法机关的国会,在体制上处于不受存废制约的地位。而行政机构处于较为不利的地位。一方面，总统、内阁成员受到议会和法院的监督，后者拥有对前者实施弹劾的合法手段。而对于国会，无论是总统，还是法院，均不拥有任何法定手段藉以抗衡国会的强势。每当国家陷入政治危机,内阁总理可能被免职，内阁可能被解散，但国会却超然于其外。这一状况,虽然在法律上使国会处于有利地位，但由于行政与立法二机关之间的分歧难以通过合法渠道加以弥合，更不能通过对等的解散内阁或解散国会的方式，必然使得二者之间的矛盾积重难返,最终导致寻求矛盾的外部解决,通过法律外的因素化解危机。
三、民初议会制度失败的原因
首先，议会没有与之相应的军事、经济力量，致使它的权威得不到保证。第一届国会中，代表是多是来自中下层士绅、知识分子、职业革命家。而北洋军人、保守派官僚、地方士绅、资产阶级等一些举足轻重的利益集团，在国会中几乎都没有自己的利益代表。由于国会自身并没有军事、经济实力，只能依附于各实力派，其政治影响力是有限的与脆弱的，并不具有实质意义上的权威力与公信力。
而军阀割据的动荡时局中，与之前不同的是，各实力派纷纷介入国会政治，在国会中都有充分代表各自利益的政团，国会一度成为各种政治力量角逐的政治场所。其中以直系与国会各党派互动最为密切。虽然直系已是当时最大的政治势力，但是相对于反直力量并未取得绝对优势，而且直系内部也公开分裂为津保派与洛系。所以国会中亲直政团也是分裂的，并不拥有多数党派的优势。亲直国会也就失去了广泛的利益代表性，随着直系在第二次直奉战争的失败，国会自然不再为各派所接受。
其次，国会所处的环境不利于国会的发展。财政危机与内战阴影始终是笼罩在直系北京政府上的乌云，尤其是财政危机竟然涉及到国会日常办公经费的发放。1923年12月参议院曾就“金佛郎案”通电全国，但由于“电报局无现款不予拍发，嗣经秘书长以私人名义借得一千数百元始将电报发出”[1](P95)。同时，虽然直系虽然控制中央政权，但就全国范围来说，东北的奉系、南方的国民党，都有足够的力量来调账直系的正统地位。事实上直系北京政府也一直在积极备战，因此对宪政实施自然就放在了不是那么重要的地位上。北京政府曾在1924年元旦，正式颁布下届众议员改选令，规定各省众议院议员初选定于4月14日举行，复选于5月14日举行，蒙古、西藏、青海定5月20日举行，但是事实上并未举行新的国会选举。
最后，第二次直奉战争的冲击。虽然1923年10月制宪完成后，国会由于派系之争陷于停顿，但如果没有第二次直奉战争，以及随后的北京政变导致中央政权的崩溃，这种现象毕竟只是暂时的。直系北京政府从其自身合法性考虑，一直是不放弃民国法统的。不仅在曹锟执政期间国会一直存在，并且发挥了一定的立法职能。一直到1926年，复出的吴佩孚仍然坚持恢复1923年民国宪法的护宪主张。因此，在北京政变与第二次直奉战争共同影响下宪政最后还是中断了。
四、民初议会制度的启示
首先，当时决定中国政治制度变迁的最重要力量并不是国民党与民国国会，而是袁世凯为首的北洋政治集团。对于袁世凯来说，以较少的代价，攫取更多的政治利益是其主要的目的。袁世凯在1912年接受共和制度，主要原因就是基于这种判断。如这一判断以再被否定，袁自然就会改变其最初的态度。民初的两年，实际上就是袁世凯对新的政治体制态度转变的一个过程。
无论是《临时约法》，还是《天坛宪法草案》，在处理行政与立法的关系时，均设计出一种“立法至上”的政治制度。这种制度的特征是，国会权力极大，完全不受行政、司法权力制约。特别是国会拥有解散内阁的权力，而政府却没有相应的应对方案。这种制度设计显然违背了三权分立且互相制衡的原则。一旦政府与国会之间产生不合时，政府没有任何合法的手段来解散散国会，依法重新举行国会选举，以此来化解政治冲突。最后只能是像袁世凯那样，使用武力方式强行解散国会。
在这种体制之下，完全没有承认当时左右中国势力格局的北洋集团的政治利益。在民国初年的政治格局中，北洋派无疑是力量最强大的政治集团，袁世凯政权得到军队、官僚、立宪派与商人阶层的支持。在这种现实情况下，让袁世凯放弃实权，甘当虚位元首的想法绝对是不切实际的。袁本人也明确表示：“世凯既负国民之委托，则天下兴亡，安能漠视？”[2]（P56） 袁既然不愿意做一个空头司令，自然就不会去推动民初宪政的改革。
其次，政治情感发生了变化。清末，许多立宪派人士认为：“宪政主义已经成为医治中国各种顽症的唯一的灵丹妙药。”[3](P260-261) “只要有了一个立宪国会，一切都是可以办到的。宪法一经制定，国会一经成立，失败误国的岁月将立刻一扫而光，财政竭蹶可以补救，国债可以偿还，军备可以扩充，国力将进而充沛。人民权利将被恢复。而多年来中国民族所蒙受的民族羞耻将被扫除。国家的威信将广被全世界”[4](P261)。这股风潮对民初的政坛有着相当的影响，导致民国初年人们对宪政建设持持盲目乐观的态度。顾颉刚就曾回忆说：“辛亥革命后，意气更高张，以为天下无难事，最美善的境界只要有人去提倡，就立刻会得实现。”[5][P17]
政治思想的转变，让人们很难容忍国会政治在实际运作中产生的弊病。早在民国临时参议院时期，《申报》就针对参议员议事违规现象，不止地指出：“此参议院不如解散，岂足以代表民意？”[6]《大公报》更是不遗余力地批评参议院。仅在1912年7月份，它就连续发表了十三篇评论，将参议员各种不良行为暴露无已。正式国会成立以后，人们对议会政治的批评不绝于耳，同时也寄托了对民主政治试验的失望，认为各党“所争均无关政见，不过闹党而已。”[7]此后“随着1916年后派别冲突的每一次循环，政治家立宪花招中的谎言明显增加，民众对民国政权的支持相应下降。最终结果是使自由共和国的观念信誉扫地”[8](P288)。
参考文献：
[1] 参议院公报科.《参议院公报第三期第十四册》[M].1924
[2] 朱宗震、杨光辉.《民初政争与二次革命》(上册)[M].上海人民出版社,1983
[3][4] 萧功秦.《危机中的变革-清末现代化进程中的激进与保守》[M] .三联书店,1999
[5] 顾颉刚.《自序》,《古史辩》(第一册)[M].北京书局,1930
[6] 《参议院会议录》,《申报》[J].1912年7月24日
[7] 《申报》[J].1913年4月21日
[8] 费正清.《剑桥中华民国史上卷》[M].杨品泉等译，中国社会科学出版社1994.
关键词：民国初期，议会制度，失败原因
一、民初议会制度的起落
（一）民初议会制度的起落
民初议会政治经历了三起三落。第一次是在1912年袁世凯接受《临时约法》，并以之为基础，仿照西方建立了三权分立的总统、内阁、议会政体。到了1913年，以镇压二次革命、解散国民党、取消国民党议员的资格为标志，到袁世凯称帝，彻底否定民主制度。第二次起落是在“洪宪”帝制被取消，袁世凯也因此病逝后，黎元洪继任中华民国大总统，段祺瑞任内阁总理，《临时约法》也得以恢复。但是，好景不长，由于国民党掌握了国会，北洋军阀中的皖系又控制了内阁，两者之间存在着利益之争。以对德宣战为导火索，国会与内阁之间爆发了一次激烈的对抗。这次对抗导致了内阁总理段祺瑞被免职，国会被解散，最后以张勋的复辟帝制而结束。第三次以段祺瑞的“马场起兵”成功“再造共和”为起，议会也再次被召集，履行其职责，以保持形势上的民主。但是，曹锟贿选总统这一丑闻的爆发，让议会的信誉不再被人相信。在“北京政变”后，段祺瑞再次出来重组政府，由于议会已经不能为人所信服，所以在1925年，段祺瑞政府发布了命令，废除了《临时约法》和由曹锟所签署的《宪法》，解散议会。
（二）议会制度在政治生活中所扮演的角色
议会制度经历了三起三落，但其在政治生活中所起的作用确是不能忽视的。虽然，在民初议会实际上是一个形势上民主的象征，但是不管是袁世凯的“洪宪帝制”，还是曹锟的贿选，他们都是先通过迫使议会通过对他们有利的决定，才继续进行了下一步行动。可见，议会在他们心中还是有一定分量的。在决定内阁人选时，如果未经议会通过，内阁也不能顺利组阁。
二、民初议会的特点
（一）民意基础薄弱
民初，各地军阀山头林立，尽管议员多是民选，但由于多数议员实际是由各省的将军或参议会指定，属于是指派的性质，不能代表多数的民意。所以就此来说，当时的议会民意基础十分的薄弱，它没有西方宪政制度中那种民主的成分。而造成这一现实的原因，一是当时军阀仍是控制政局的一大幕后推手，他们更希望自己的代言人进入议会，并为自己的利益投赞成票。二是当时的国人对西方的政治体制还不是特别的了解。这就表明，尽管议会已经成立，但是，中国离西方的那种民主宪政制度还是有一段不小的距离。
（二）议员的来源
清末立宪派是要在中国建立君主立宪的资产阶级政治制度，与革命党人追求的民主共和的资产阶级政治制度在本质上并无区别，都是想把封建的中国变为资本主义的中国。在临时参议院166名参议员中，前清咨议局议员、资政院议员约有20多人。前清咨议局议员、资政院议员仍被推举为临时参议院参议员的政治现象，表明了进入民国后的中央和地方，当年的立宪派仍拥有一定的实力和不小的影响，也让我们看到辛亥革命与清末宪政的承继关系。
（三）就议会的地位来说
依据《临时约法》，总统、国务员行使行政权，临时参议院行使立法权，法院行使司法审判权。在相互制约的手段方面,临时参议院对于有谋叛行为之临时大总统、有失职或违法之行为之国务员,拥有弹劾权；法院对于受弹劾的临时大总统拥有审判权。国务员受弹劾后,应由总统免其职。但无论是内阁还是总统，均无权解散参议院。依据《临时约法》,国会自行召集，自行开会，自行闭会；议会不受解散处分。这样，立法机构与行政机构就处于不对等的地位。但在实际中，在民国前期的政权机构中,作为立法机关的国会,在体制上处于不受存废制约的地位。而行政机构处于较为不利的地位。一方面，总统、内阁成员受到议会和法院的监督，后者拥有对前者实施弹劾的合法手段。而对于国会，无论是总统，还是法院，均不拥有任何法定手段藉以抗衡国会的强势。每当国家陷入政治危机,内阁总理可能被免职，内阁可能被解散，但国会却超然于其外。这一状况,虽然在法律上使国会处于有利地位，但由于行政与立法二机关之间的分歧难以通过合法渠道加以弥合，更不能通过对等的解散内阁或解散国会的方式，必然使得二者之间的矛盾积重难返,最终导致寻求矛盾的外部解决,通过法律外的因素化解危机。
三、民初议会制度失败的原因
首先，议会没有与之相应的军事、经济力量，致使它的权威得不到保证。第一届国会中，代表是多是来自中下层士绅、知识分子、职业革命家。而北洋军人、保守派官僚、地方士绅、资产阶级等一些举足轻重的利益集团，在国会中几乎都没有自己的利益代表。由于国会自身并没有军事、经济实力，只能依附于各实力派，其政治影响力是有限的与脆弱的，并不具有实质意义上的权威力与公信力。
而军阀割据的动荡时局中，与之前不同的是，各实力派纷纷介入国会政治，在国会中都有充分代表各自利益的政团，国会一度成为各种政治力量角逐的政治场所。其中以直系与国会各党派互动最为密切。虽然直系已是当时最大的政治势力，但是相对于反直力量并未取得绝对优势，而且直系内部也公开分裂为津保派与洛系。所以国会中亲直政团也是分裂的，并不拥有多数党派的优势。亲直国会也就失去了广泛的利益代表性，随着直系在第二次直奉战争的失败，国会自然不再为各派所接受。
其次，国会所处的环境不利于国会的发展。财政危机与内战阴影始终是笼罩在直系北京政府上的乌云，尤其是财政危机竟然涉及到国会日常办公经费的发放。1923年12月参议院曾就“金佛郎案”通电全国，但由于“电报局无现款不予拍发，嗣经秘书长以私人名义借得一千数百元始将电报发出”[1](P95)。同时，虽然直系虽然控制中央政权，但就全国范围来说，东北的奉系、南方的国民党，都有足够的力量来调账直系的正统地位。事实上直系北京政府也一直在积极备战，因此对宪政实施自然就放在了不是那么重要的地位上。北京政府曾在1924年元旦，正式颁布下届众议员改选令，规定各省众议院议员初选定于4月14日举行，复选于5月14日举行，蒙古、西藏、青海定5月20日举行，但是事实上并未举行新的国会选举。
最后，第二次直奉战争的冲击。虽然1923年10月制宪完成后，国会由于派系之争陷于停顿，但如果没有第二次直奉战争，以及随后的北京政变导致中央政权的崩溃，这种现象毕竟只是暂时的。直系北京政府从其自身合法性考虑，一直是不放弃民国法统的。不仅在曹锟执政期间国会一直存在，并且发挥了一定的立法职能。一直到1926年，复出的吴佩孚仍然坚持恢复1923年民国宪法的护宪主张。因此，在北京政变与第二次直奉战争共同影响下宪政最后还是中断了。
四、民初议会制度的启示
首先，当时决定中国政治制度变迁的最重要力量并不是国民党与民国国会，而是袁世凯为首的北洋政治集团。对于袁世凯来说，以较少的代价，攫取更多的政治利益是其主要的目的。袁世凯在1912年接受共和制度，主要原因就是基于这种判断。如这一判断以再被否定，袁自然就会改变其最初的态度。民初的两年，实际上就是袁世凯对新的政治体制态度转变的一个过程。
无论是《临时约法》，还是《天坛宪法草案》，在处理行政与立法的关系时，均设计出一种“立法至上”的政治制度。这种制度的特征是，国会权力极大，完全不受行政、司法权力制约。特别是国会拥有解散内阁的权力，而政府却没有相应的应对方案。这种制度设计显然违背了三权分立且互相制衡的原则。一旦政府与国会之间产生不合时，政府没有任何合法的手段来解散散国会，依法重新举行国会选举，以此来化解政治冲突。最后只能是像袁世凯那样，使用武力方式强行解散国会。
在这种体制之下，完全没有承认当时左右中国势力格局的北洋集团的政治利益。在民国初年的政治格局中，北洋派无疑是力量最强大的政治集团，袁世凯政权得到军队、官僚、立宪派与商人阶层的支持。在这种现实情况下，让袁世凯放弃实权，甘当虚位元首的想法绝对是不切实际的。袁本人也明确表示：“世凯既负国民之委托，则天下兴亡，安能漠视？”[2]（P56） 袁既然不愿意做一个空头司令，自然就不会去推动民初宪政的改革。
其次，政治情感发生了变化。清末，许多立宪派人士认为：“宪政主义已经成为医治中国各种顽症的唯一的灵丹妙药。”[3](P260-261) “只要有了一个立宪国会，一切都是可以办到的。宪法一经制定，国会一经成立，失败误国的岁月将立刻一扫而光，财政竭蹶可以补救，国债可以偿还，军备可以扩充，国力将进而充沛。人民权利将被恢复。而多年来中国民族所蒙受的民族羞耻将被扫除。国家的威信将广被全世界”[4](P261)。这股风潮对民初的政坛有着相当的影响，导致民国初年人们对宪政建设持持盲目乐观的态度。顾颉刚就曾回忆说：“辛亥革命后，意气更高张，以为天下无难事，最美善的境界只要有人去提倡，就立刻会得实现。”[5][P17]
政治思想的转变，让人们很难容忍国会政治在实际运作中产生的弊病。早在民国临时参议院时期，《申报》就针对参议员议事违规现象，不止地指出：“此参议院不如解散，岂足以代表民意？”[6]《大公报》更是不遗余力地批评参议院。仅在1912年7月份，它就连续发表了十三篇评论，将参议员各种不良行为暴露无已。正式国会成立以后，人们对议会政治的批评不绝于耳，同时也寄托了对民主政治试验的失望，认为各党“所争均无关政见，不过闹党而已。”[7]此后“随着1916年后派别冲突的每一次循环，政治家立宪花招中的谎言明显增加，民众对民国政权的支持相应下降。最终结果是使自由共和国的观念信誉扫地”[8](P288)。
参考文献：
[1] 参议院公报科.《参议院公报第三期第十四册》[M].1924
[2] 朱宗震、杨光辉.《民初政争与二次革命》(上册)[M].上海人民出版社,1983
[3][4] 萧功秦.《危机中的变革-清末现代化进程中的激进与保守》[M] .三联书店,1999
[5] 顾颉刚.《自序》,《古史辩》(第一册)[M].北京书局,1930
[6] 《参议院会议录》,《申报》[J].1912年7月24日
[7] 《申报》[J].1913年4月21日
[8] 费正清.《剑桥中华民国史上卷》[M].杨品泉等译，中国社会科学出版社1994.