论文部分内容阅读
摘 要 如何建立行政公益诉讼制度是法学界的一个热点话题，建立该制度面临的首要问题是原告的资格如何确定。公民能否成为行政公益诉讼的原告，是各方争议关键点。本文试图从理论基础、现实价值两方面论证公民成为原告的合法性和必要性，同时论述公民作为原告的不足之处，并构想既能大程度规避其不足，又能使公民实现其权利的制度安排。
关键词 原告资格 公民 行政公益诉讼
作者简介：张翼超，陕西师范大学政治经济学院，行政管理专业。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-121-02
公民提起行政公益诉讼的案例屡见不鲜。实践中，公民个人提起行政公益诉讼请求，往往被法院以公民与侵害行为无直接利害关系或原告主体不适格为由而被驳回。如：“金某状告杭州市规划局案”、“南京违章搭建紫金山观景台案”等。法院均以“未侵犯原告合法权益”为由驳回诉讼请求。对此，笔者认为应该赋予公民原告资格，但应设置一定法律限制。下文在通过探讨赋予公民原告资格的合法性与合理性和公民作为原告的障碍因素的基础上，设想构建相关制度来保障公民诉权，同时很大程度上规避其带来的不利影响。
一、赋予公民原告资格的理论基础
首先，人民主权的角度看，公民全体是国家权力的享有者，也是公共利益的所有者。当公共利益受侵害时，每个公民个体都有保护其利益的权利。人性共生理论也认为公共利益是人类共生的基础，成员有权维护公共利益。
其次，国外的学理和法律实践也为我们提供思路。西方法学界关于行政公益诉讼原告理论，如“公共信托理论”、“利害关系说”、“私人检察官理论”都承认了公民具有提起行政公益诉讼的资格。 日本的“民众诉讼”认为提起公益诉讼的可是纳税人或其他公众；法国的“越权之诉”，要求公民提起诉讼的条件是认为行政机关侵害了其利益，但该利益不以个人利益为限。
再次，《宪法》第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”2000年《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。”因此，赋予公民原告资格同现行的法律制度是契合的，是符合《宪法》和《行政诉讼法》精神的。
最后，随着社会进步，公共利益和私人利益的交織越来越大，公民的社会生活和个人利益的实现更多的会依靠公共利益存在。在当代社会背景下显然有保护的权利。
二、赋予公民原告资格的现实价值
随着改革开发进一步深化，社会的利益格局日益复杂，政府的职能也进一步扩大。随着而来的是政府不作为、胡作为的现象增加，对公共利益侵害的行为出现得愈加频繁。建立中国行政公益诉讼制度，扩大行政公益诉讼的原告主体范围是目前非常必要的任务。
东汉王充在《论衡》中提到“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”公民作为原告能够在较短的时间和较宽的领域内发现侵害公共利益的行为，赋予公民原告资格可以及时、全面地维护公共利益。广泛性和及时性的公民监督也给行政主体很大的潜在压力，能够很好的防止行政主体违法行使行政权，侵害公共利益。 赋予公民行政公益诉讼原告资格，可以加强公民保护公共利益，监督政府的意识；能够提高公民参与社会事务、维护合法利益的能力；增进公民的社会责任感，提高法律素养和政治素养。
三、赋予公民原告资格的阻碍因素
公民要成为行政公益诉讼的原告，还存在多方面的阻碍因素，这正是很多学者认为要排除公民成为行政公益诉讼原告的原因。当然，更是我国建立公益行政制度所要面对和思考、解决的问题。
首先，《行政诉讼法》要求公民提起行政诉讼必须同被诉的行政行为有直接的利害关系，既采用“直接利害关系说”，当行政主体侵害与公民无直接利害关系的公共利益时，公民无诉权。2000年颁布的 《关于执行< 中华人民共和国行政诉讼法> 若干问题的解释》第 12 条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的， 可以依法提起行政诉讼。”该司法解释拓展了原告资格的范围。但该解释对于公共利益受到具体行政行为侵害时如何通过行政诉讼予以保护以及谁可作为原告的问题，仍没有明确的回答。公民可否成为原告缺乏明确的法律依据。
其次，按照行政法的传统理论，行政力是国家权力的组成权部分，国家权力本意是实现社会福利、保护公共利益。当行政权力出现侵害公共利益的行为时，应该由国家权力内部进行监督和调解，由内部的分权机制来解决行政权力侵害公共利益问题，公民应该充分信任在国家保护公共利益方面有足够能力。 笔者认为，这种说法不无道理，但是当国家权力内部制约处于懈怠或出现权力间相互包庇时，公民有权利收回其部分委托，直接承担维护公共利益的责任。
再次，很多学者认为公民很多时候会出于明哲保身的想法，产生怠于诉讼的结果； 公民因法律意识薄弱，法律知识匮乏等问题，放弃自己的起诉权利； 公民个人在法律资源、物力财力等方面存在不足，在诉讼中败诉率会很高。 公民自身的不足，可能会导致中国起步不久的行政诉讼制度，以及即将建立的行政公益诉讼制度出现畸形发展，导致社会对行政公益诉讼的信心下降，也影响到行政诉讼和司法机关的公信力。
最后，很多学者担心，一旦开放公民提起行政公益诉讼的权利，很有可能会出现“滥诉”现象 ，公民会在既无事实存在、也无法律依据的情况下提起诉讼。这样不仅浪费了大量的司法资源，对司法机构的威信造成破坏，还阻碍了行政主体的行政效率。结果非但没有起到保护公共利益的作用，反而耗费大量的公共资源。
四、关于公民成为行政公益诉讼原告的制度设想
公民具有维护社会公共利益的权利是毋庸置疑的，新建立的行政公益诉讼应当赋予公民提起诉讼的权利，但法律要对公民行使此权利进行规范，在一定程度上对该权利设置限制，以规避其带来的负面影响，并随着社会发展和公民素养提升而逐步开放其权利。 （一）建立“有限委托”制度
所谓“有限委托制度”指公民可以作为公共利益被侵害者的代表人成为行政公益诉讼的原告。公民接受一定数量公民的委托才能成为诉讼代表人，提起行政公益诉讼。有限委托制度采用“直接书面委托”和“申报退出”制度相结合的方法。所谓的“申报退出”是美国“集团诉讼”中的规定，既不要求有权当事人明确授权委托，只要当事人没有申请放弃授权或者退出诉讼，代表人就可以代表其提起诉讼。 承认所有当事人的权利，代表人只要求获得其中一部分人的书面委托，而其他当事人若没有申请放弃授权或者退出诉讼，则默认授权，若申请放弃授权或者退出诉讼则不受该法律关系约束。
该制度中，代表人所要獲得的委托书的数量的多少，应该根据案件的影响范围加以确定，其原则是在代表人的能力范围之内，获得有较广泛代表性的委托权。该制度能够很大程度上避免公民出现“滥诉”现象，同时起诉的公民也更有法律经验和更具广泛的代表性。
（二）设置 “公益律师”制度
该制度以承认公民具有提起行政公益诉讼的权利，但公民行使该权利时必须将其委托给“公益律师”，作为诉讼代理人。另外，“公益律师”可以以其身份直接提起行政公益诉讼。司法行政部门应该通过一定的选拔程序和相关制度，确定一批社会责任感强，专业知识好的律师能够成为行政公益诉讼的代理人，并直接赋予其原告资格。利用“公益律师”专业优势和诉讼技巧来提高行政公益诉讼制度质量，更好的保护社会的公共利益。
（三）设置“有限的法定诉权”和前置复议规定
设置有限的法定诉权，公民有权为维护公共利益， 就无关自己权利及法律上利益的事项， 对于行政机关之违法行为， 提起行政诉讼，但以法律特别规定为限。除非法律有明确规定 ， 一般情况下并非任何人都有权提起行政公益诉讼。 法律对行政公益诉讼的受案范围和公民取得原告资格的条件进行严格的界定。
设置前置复议，既要公民提起行政公益诉讼之前，必须先向复议机关提出行政复议申请。行政复议制度应该赋予公民申请对公共利益侵害的行政行为进行行政复议的权利。公民对复议结果不满意的，可以向法院提起行政公益诉讼。
（四）建立公民和检察机关、公益组织的关联机制
《民事诉讼法》规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”在民事公益诉讼当中，法律规定的机关和有关组织被赋予了原告资格。在建立行政公益诉讼中，我们可以借鉴其的经验。通过法律来确定哪些国家机关可以作为原告，确定符合一定条件的社会团体组织可以向检察院或司法行政机关申请获得成为原告资格的权利。
公民可以通过向有资质的社会团体组织提议，由有资质的组织来进行审核和调查后，认为有必要起诉的，由该组织提起诉讼；认为没必要起诉的，必须给予公民回复书，在回复书中说明审核与调查的结果、不起诉原因。公民对回复不满意的，可以向检察院或其他法定机关提起复核，法定机关对公民的申请及相关组织的回复进行复核，认为有必要起诉的由法定机关提起行政公益诉讼，认为不必要起诉的须向公民书面回复。
（五）奖励胜诉公民和控制恶意滥诉
国家应该奖励在行政公益诉讼中胜诉的公民，恶意滥用诉权的公民应该承担一定的法律责任。 《税收征收管理法》规定对于检举和揭发违法行为的公民给予奖励。此制度可为行政公益诉讼所吸收，公民胜诉既维护了公共利益，又是公民社会责任感的体现，给以奖励可鼓励公民积极维护公益，提高公民社会责任感和利用法律维公共权益的意识。
对于公民的滥诉行为，有关学者认为要建立保证金机制， 对起诉公民收取一定保证金。若查明是在既无事实存在、也无法律依据的情况下提起诉讼的，法院没收保证金。
注释：
高燕.行政公益诉讼中公民原告资格探究.湖北社会科学.2013（5）.
张晓玲.行政公益诉讼原告资格探讨.法学评论.2005（6）.
王兰玉.行政公益诉的重构.政治与法律.2005（4）.
李玉婷.我国行政公益诉讼原告资格制度研究.兰州大学.2013年.
王冰霜.行政公益诉讼原告资格研究.湖南大学.2007年.
姜明安主编.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2005年版.第507页.
马怀德.公益行政诉讼的原告资格及提起条件论析——以两起案件为视角.中州学刊.2006（3）.
颜运秋，周晓明，丁晓波.我国反垄断私人诉讼的障碍及克服。政治与进律.2011（1）.
郭庆菊.行政公益诉讼中公民的原告资格探讨.经济研究导刊.2009（25）.
赫连西宪，邢晶.工伤行政诉讼“三低一高”的原因及对策.人民法院报.2012年12月10日.
关键词 原告资格 公民 行政公益诉讼
作者简介：张翼超，陕西师范大学政治经济学院，行政管理专业。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-121-02
公民提起行政公益诉讼的案例屡见不鲜。实践中，公民个人提起行政公益诉讼请求，往往被法院以公民与侵害行为无直接利害关系或原告主体不适格为由而被驳回。如：“金某状告杭州市规划局案”、“南京违章搭建紫金山观景台案”等。法院均以“未侵犯原告合法权益”为由驳回诉讼请求。对此，笔者认为应该赋予公民原告资格，但应设置一定法律限制。下文在通过探讨赋予公民原告资格的合法性与合理性和公民作为原告的障碍因素的基础上，设想构建相关制度来保障公民诉权，同时很大程度上规避其带来的不利影响。
一、赋予公民原告资格的理论基础
首先，人民主权的角度看，公民全体是国家权力的享有者，也是公共利益的所有者。当公共利益受侵害时，每个公民个体都有保护其利益的权利。人性共生理论也认为公共利益是人类共生的基础，成员有权维护公共利益。
其次，国外的学理和法律实践也为我们提供思路。西方法学界关于行政公益诉讼原告理论，如“公共信托理论”、“利害关系说”、“私人检察官理论”都承认了公民具有提起行政公益诉讼的资格。 日本的“民众诉讼”认为提起公益诉讼的可是纳税人或其他公众；法国的“越权之诉”，要求公民提起诉讼的条件是认为行政机关侵害了其利益，但该利益不以个人利益为限。
再次，《宪法》第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”2000年《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。”因此，赋予公民原告资格同现行的法律制度是契合的，是符合《宪法》和《行政诉讼法》精神的。
最后，随着社会进步，公共利益和私人利益的交織越来越大，公民的社会生活和个人利益的实现更多的会依靠公共利益存在。在当代社会背景下显然有保护的权利。
二、赋予公民原告资格的现实价值
随着改革开发进一步深化，社会的利益格局日益复杂，政府的职能也进一步扩大。随着而来的是政府不作为、胡作为的现象增加，对公共利益侵害的行为出现得愈加频繁。建立中国行政公益诉讼制度，扩大行政公益诉讼的原告主体范围是目前非常必要的任务。
东汉王充在《论衡》中提到“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”公民作为原告能够在较短的时间和较宽的领域内发现侵害公共利益的行为，赋予公民原告资格可以及时、全面地维护公共利益。广泛性和及时性的公民监督也给行政主体很大的潜在压力，能够很好的防止行政主体违法行使行政权，侵害公共利益。 赋予公民行政公益诉讼原告资格，可以加强公民保护公共利益，监督政府的意识；能够提高公民参与社会事务、维护合法利益的能力；增进公民的社会责任感，提高法律素养和政治素养。
三、赋予公民原告资格的阻碍因素
公民要成为行政公益诉讼的原告，还存在多方面的阻碍因素，这正是很多学者认为要排除公民成为行政公益诉讼原告的原因。当然，更是我国建立公益行政制度所要面对和思考、解决的问题。
首先，《行政诉讼法》要求公民提起行政诉讼必须同被诉的行政行为有直接的利害关系，既采用“直接利害关系说”，当行政主体侵害与公民无直接利害关系的公共利益时，公民无诉权。2000年颁布的 《关于执行< 中华人民共和国行政诉讼法> 若干问题的解释》第 12 条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的， 可以依法提起行政诉讼。”该司法解释拓展了原告资格的范围。但该解释对于公共利益受到具体行政行为侵害时如何通过行政诉讼予以保护以及谁可作为原告的问题，仍没有明确的回答。公民可否成为原告缺乏明确的法律依据。
其次，按照行政法的传统理论，行政力是国家权力的组成权部分，国家权力本意是实现社会福利、保护公共利益。当行政权力出现侵害公共利益的行为时，应该由国家权力内部进行监督和调解，由内部的分权机制来解决行政权力侵害公共利益问题，公民应该充分信任在国家保护公共利益方面有足够能力。 笔者认为，这种说法不无道理，但是当国家权力内部制约处于懈怠或出现权力间相互包庇时，公民有权利收回其部分委托，直接承担维护公共利益的责任。
再次，很多学者认为公民很多时候会出于明哲保身的想法，产生怠于诉讼的结果； 公民因法律意识薄弱，法律知识匮乏等问题，放弃自己的起诉权利； 公民个人在法律资源、物力财力等方面存在不足，在诉讼中败诉率会很高。 公民自身的不足，可能会导致中国起步不久的行政诉讼制度，以及即将建立的行政公益诉讼制度出现畸形发展，导致社会对行政公益诉讼的信心下降，也影响到行政诉讼和司法机关的公信力。
最后，很多学者担心，一旦开放公民提起行政公益诉讼的权利，很有可能会出现“滥诉”现象 ，公民会在既无事实存在、也无法律依据的情况下提起诉讼。这样不仅浪费了大量的司法资源，对司法机构的威信造成破坏，还阻碍了行政主体的行政效率。结果非但没有起到保护公共利益的作用，反而耗费大量的公共资源。
四、关于公民成为行政公益诉讼原告的制度设想
公民具有维护社会公共利益的权利是毋庸置疑的，新建立的行政公益诉讼应当赋予公民提起诉讼的权利，但法律要对公民行使此权利进行规范，在一定程度上对该权利设置限制，以规避其带来的负面影响，并随着社会发展和公民素养提升而逐步开放其权利。 （一）建立“有限委托”制度
所谓“有限委托制度”指公民可以作为公共利益被侵害者的代表人成为行政公益诉讼的原告。公民接受一定数量公民的委托才能成为诉讼代表人，提起行政公益诉讼。有限委托制度采用“直接书面委托”和“申报退出”制度相结合的方法。所谓的“申报退出”是美国“集团诉讼”中的规定，既不要求有权当事人明确授权委托，只要当事人没有申请放弃授权或者退出诉讼，代表人就可以代表其提起诉讼。 承认所有当事人的权利，代表人只要求获得其中一部分人的书面委托，而其他当事人若没有申请放弃授权或者退出诉讼，则默认授权，若申请放弃授权或者退出诉讼则不受该法律关系约束。
该制度中，代表人所要獲得的委托书的数量的多少，应该根据案件的影响范围加以确定，其原则是在代表人的能力范围之内，获得有较广泛代表性的委托权。该制度能够很大程度上避免公民出现“滥诉”现象，同时起诉的公民也更有法律经验和更具广泛的代表性。
（二）设置 “公益律师”制度
该制度以承认公民具有提起行政公益诉讼的权利，但公民行使该权利时必须将其委托给“公益律师”，作为诉讼代理人。另外，“公益律师”可以以其身份直接提起行政公益诉讼。司法行政部门应该通过一定的选拔程序和相关制度，确定一批社会责任感强，专业知识好的律师能够成为行政公益诉讼的代理人，并直接赋予其原告资格。利用“公益律师”专业优势和诉讼技巧来提高行政公益诉讼制度质量，更好的保护社会的公共利益。
（三）设置“有限的法定诉权”和前置复议规定
设置有限的法定诉权，公民有权为维护公共利益， 就无关自己权利及法律上利益的事项， 对于行政机关之违法行为， 提起行政诉讼，但以法律特别规定为限。除非法律有明确规定 ， 一般情况下并非任何人都有权提起行政公益诉讼。 法律对行政公益诉讼的受案范围和公民取得原告资格的条件进行严格的界定。
设置前置复议，既要公民提起行政公益诉讼之前，必须先向复议机关提出行政复议申请。行政复议制度应该赋予公民申请对公共利益侵害的行政行为进行行政复议的权利。公民对复议结果不满意的，可以向法院提起行政公益诉讼。
（四）建立公民和检察机关、公益组织的关联机制
《民事诉讼法》规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”在民事公益诉讼当中，法律规定的机关和有关组织被赋予了原告资格。在建立行政公益诉讼中，我们可以借鉴其的经验。通过法律来确定哪些国家机关可以作为原告，确定符合一定条件的社会团体组织可以向检察院或司法行政机关申请获得成为原告资格的权利。
公民可以通过向有资质的社会团体组织提议，由有资质的组织来进行审核和调查后，认为有必要起诉的，由该组织提起诉讼；认为没必要起诉的，必须给予公民回复书，在回复书中说明审核与调查的结果、不起诉原因。公民对回复不满意的，可以向检察院或其他法定机关提起复核，法定机关对公民的申请及相关组织的回复进行复核，认为有必要起诉的由法定机关提起行政公益诉讼，认为不必要起诉的须向公民书面回复。
（五）奖励胜诉公民和控制恶意滥诉
国家应该奖励在行政公益诉讼中胜诉的公民，恶意滥用诉权的公民应该承担一定的法律责任。 《税收征收管理法》规定对于检举和揭发违法行为的公民给予奖励。此制度可为行政公益诉讼所吸收，公民胜诉既维护了公共利益，又是公民社会责任感的体现，给以奖励可鼓励公民积极维护公益，提高公民社会责任感和利用法律维公共权益的意识。
对于公民的滥诉行为，有关学者认为要建立保证金机制， 对起诉公民收取一定保证金。若查明是在既无事实存在、也无法律依据的情况下提起诉讼的，法院没收保证金。
注释：
高燕.行政公益诉讼中公民原告资格探究.湖北社会科学.2013（5）.
张晓玲.行政公益诉讼原告资格探讨.法学评论.2005（6）.
王兰玉.行政公益诉的重构.政治与法律.2005（4）.
李玉婷.我国行政公益诉讼原告资格制度研究.兰州大学.2013年.
王冰霜.行政公益诉讼原告资格研究.湖南大学.2007年.
姜明安主编.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2005年版.第507页.
马怀德.公益行政诉讼的原告资格及提起条件论析——以两起案件为视角.中州学刊.2006（3）.
颜运秋，周晓明，丁晓波.我国反垄断私人诉讼的障碍及克服。政治与进律.2011（1）.
郭庆菊.行政公益诉讼中公民的原告资格探讨.经济研究导刊.2009（25）.
赫连西宪，邢晶.工伤行政诉讼“三低一高”的原因及对策.人民法院报.2012年12月10日.