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摘要危机属于一种突发事件,随时随地都有可能发生。但危机有其规律性,是可以预防和避免的。政府在危机管理中应采取快速反应积极应对的策略,通过加强危机预警、建立有效的危机处理系统等一系列措施,改进政府公共危机处理的策略,可以变危机为机遇。
关键词突发事件 危机预警 危机管理
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-149-02
任何社会都可能遭受各种各样的灾难,从而面临各种公共危机的强烈冲击。从美国的“9·11”事件到印尼的巴厘岛爆炸案,从美国的炭疽传播到中国的“非典”疫情的爆发,再到近期的三鹿奶粉事件,和目前还尚未有效解决的“甲流”疫情,一系列的公共危机事件的突然出现,在不同的范围内都引发了巨大影响。政府面对的公共危机不仅可能造成人在生命,财产方面的巨大损失,对经济和社会的基础建设也会造成巨大破坏,还有可能引起环境的恶化,阻碍社会的可持续发展,甚至导致社会和政局的不稳定。
因此,对于一个政府而言,自身处理公共危机管理的能力关乎到整个国家和民族的发展,具有十分重要的作用。所谓政府危机管理指的是,政府管理国家通过减少危机的发生,降低危机的损失,从而提高政府应对危机的效率,建立系统的危机管理机制。近年来,全球性危机的爆发更给我们带来了巨大的损失,危机的爆发或许不可避免,然而有效控制危机的发展,妥善解决危机,就可以使危机的危害减少到最低。在危机的处理和恢复阶段,作为管理者的政府,其公共危机管理的能力直接关乎危机影响的大与小,因此有效的提高政府公共危机管理的能力是解决危机的关键,也是我们转“危”为“机”的关键。
一、我国政府公共危机管理的现状
近年来我国政府也经历了很多公共危机事件,在处理危机事件的过程中不可避免地遇到了各种困难,但是基本上都妥善解决了问题,逐步提高了自身水平,积累了不少经验。但是总体来说,我国政府在处理危机事件的过程中还是存在不少弊端与缺陷,总结起来有以下几点:
(一)公共危机情况出现的复杂性和政府管理的有限性
“全能政府”的无力感。公共危机的预防,应对处置和恢复重建等诸多的阶段都需要强有力的物质后盾的支持。除此之外,公共危机出现的破坏性大,规模大,涉及的范围很广,危机管理所消耗的人力,物力,财力资源都是相当之多的。公共危机发生之后的应对虽然是很短暂的一个过程,但是事后的恢复重建则要经历很长的一段时间,有的可能会经历十年甚至是二十年的时间。在恢复的过程中,我们不仅仅面对的是社会基础设施的重建,社会秩序的恢复,更多的是灾后心理的疏通和人员的安置。固然政府在人力,物力,财力上具有明显的优势,但是危机过后的情况之复杂,时间之持久,社会所需的服务的多样化,具体化,都暴露出“全能政府”的有限性。
(二)官僚体制的效率低下,应对公共危机的能力亟待解决
官僚制的规则之上,层级节制以及职能分工都是政府在危机管理中所具有的优势与资源。但是这也是导致政府危机管理中无效率和责任缺失的主要因素。根据层级节制的原则,官僚制内部的组织结构是一个金字塔形的结构,各个层级按照权责体系形成统一的指挥线条。但是随着管理层级的增加,命令线条的拉长,就会出现组织内部的信息不流动和滞缓的现象。信息的滞缓就会影响到决策的质量,在危机应对的过程中,会影响应对的速度与处置能力。特别是当危机情况复杂的时候,此时需要中央各个职能部门合作与协调的时候,政府的“条状”分割却阻碍了管理效率,成为壁垒。面对危机,政府内部纵向层级与横向部门之间的关系的顺畅与否成为政府应对危机的关键。
(三)法律制度规范方面不够健全
法律的保障是我国政府危机管理的根基,虽然我国已经有一套用于突发事件处置的法律文件,但是目前尚无统一、规范和专门针对突发事件处置的专业法律。因此,我们在大力加强对已有相关法律的宣传、执行和督察力度的同时,要不断完善公共危机管理的法律法规,对各种突发事件实行依法管理。只有把公共危机管理法制化,在面对突发事件采取措施时才能有法可依,才具有权威性。
二、提高政府危机管理能力的途径
(一)加强与非政府的合作,完善协调机制,共同应付危机
非政府组织在危机管理的过程中具有很大的优势,各国在应对危机的过程中都充分重视非政府组织的作用,我国在非典时间中就受到了非政府组织的各项帮助,联合国、世界卫生组织、国际红十字協会都向中国伸出了援助之手。首先,非政府组织具有服务导向性,其机构所存在的目的不是以盈利为目的,是为社会提供服务,拥有专业的技术人才,具有技术上的绝对优势。其次,非政府组织的结构灵活,不像政府的层级官僚制度,非政府组织并没有固定的组织结构,采取措施的灵活度比较高,效率很高,在危机发生之后能够很快的作出反应,并且集结其成员进行救援和维护。再次,非政府组织富有革新的精神,在危机管理中的对象比较复杂,单单依靠政府的程序化管理是远远不够的,很多情况下非政府的革新能力至关重要。
(二)提高应对公共危机的能力,优化政府的管理模式和层级结构
面对公共危机所呈现的突出的特征,和政府层级制度的缺陷性,必须重塑政府公共危机的管理模式。我们提倡管理型的公共危机管理模式,它强调的是对于公共危机的过程管理和系统管理,将非常重视应对转变为常规化的管理。管理型的公共危机管理模式不仅强调公共危机的应对与处置过程,还强调危机的预防,恢复和重建过程;不仅强调决策机构在危机应对中的关键作用,还重视咨询系统,信息系统和执行系统的关键作用,重视部门之间的合作。
(三)加强危机管理立法
完善的法律法规是政府危机管理机制的制度保障。从国际经验来看,为了有效的规范危机时期政府应如何行驶紧急权力,大多数国家都从法律角度给予了明确的规定。在危机管理方面,我国出台了对付社会动乱的《戒严法》,对付重大自然灾害和事故的《传染病防治法》,《防震减灾法》,《防洪法》,《消防法》,《突发公共卫生事件应急条例》等。这些法律具有较强的独立性,部门管理的色彩较重。但是为了强化政府的危机管理的能力,有必要从宪法上授权政府具有危机管理的权力,并限定其相应的职责;同时,制定《紧急状态法》或《危机管理法》,将各种危机的管理都纳入到统一的法律框架之中。
(四)强化对公众的危机教育
社会成熟直接管理到政府危机管理的效果。对一个国家而言,社会成熟度是一种宝贵的精神财富,是战胜危机不可或缺的重要资源。在危机面前,社会成熟度表现为:不害怕危机,努力寻找好的办法应对危机,能够团结一致克服危机。
加强对公众的危机教育,能够提高社会的成熟度,有利于提升政府的管理效果。在和平稳定的环境下,公众的危机意识往往比较薄弱,因此,政府要通过多种方式使公众增强危机意识,使大众了解各种危机发生的过程,掌握自我保护的方法,增强危机应对的能力,增强危机管理的技巧。
三、政府公共危机处理的策略
政府公共危机处理的策略是指具体进行政府公共危机处理所采取的对策和方式及相应原则规范。采取政府公共危机管理策略,对于尽快平息政府公共危机,逐步恢复政府形象、地位具有十分重要的意义。它主要包括:
(一)快速反应
危机一般都是突发性的事件,而且很快都会传播出来,引起社会和媒体的广泛的关注。在危机发生的过程中,政府面临着巨大的压力,但是尽管这样政府必须迅速研究对策,作出反应,使公众了解危机的情况和政府所采取的措施,争取公众的信任和支持,减少危机的损失。
(二)真诚坦率
通常情况下,任何危机的爆发都会使公众产生恐慌,有时候媒体的不实报道也会产生负面的影响。因此,政府应该取得公众和媒体的信任,必须采取真诚,坦率的态度。因为越隐瞒真相就会造成更大的猜疑。
(三)规范传播
危机发生后,各种传闻、猜测都会发生,媒体也会予以广泛关注。此时若不能及时的和公众沟通,误解和谣言就会处处充斥。在危机管理中采取“无可奉告”的态度,只能引起公愤。因此要学会掌握舆论,规范传播,有效的处理危机。在处理“非典”的危机过程中,党和国家的领导人不时的在国内外的新闻发布会上表明态度,公布事件的最新的进展,职能部门和有关部门坦诚面对记者,提出建议,并且回答来自社会各方面的疑问,通过公开的方式向传媒表明态度,以免媒体不规范的报道,和负面影响。
(四)以人为本
危机在各方面都会给人带来生命财产上的损失。因此在危机的处理中首要考虑的是人道主义的原则,坚持以人为本,把抢救和安置居民防灾首要的位置。如我国在“非典”时期,财政部向患者发放医疗费用救助和保健津贴等,这些都充分表示了政府在处理危机中宁可遭受经济损失,也要将人民的生命安全和健康防灾第一位。
总之,在一个国家的社会生活中危机是不可避免的,但是危机却是可以有效控制和处理的。一个国家的危机管理的能力体现了政府的能力和政府的管理水平,尤其是政府決策机构和领导人的能力。政府公共危机管理虽然是政府在特殊时期下的管理能力,但是如果能够有效的提高这方面的能力,在于为难之时显身手,往往能够化“危机”为“良机”,最大限度的消除危机的负面影响,提高政府的公信力,塑造良好的政府形象。
参考要求:
[1]龙则正雄.企业危机管理.北京大学出版社.2005年版.
[2]戴维·奥斯本,特得·盖布勒.改革政府——企业精神如何改造公营部门.上海译文出版社.1996年版.
[3]徐家良.微机动员与中国社会团体的发展.中国行政管理.2004(8).
[4]毛寿龙.SARS危机与治道变革.中国人民大学出版社.2004.
[5]中国行政管理学会课题组.建设完整规范的政府应急管理框架.中国行政管理.2004(4).
[6]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式.北京:中国人民大学出版社.2003年版.
[7]杨冠琼.政府治理体系创新.北京:经济出版社.2000年版.
[8]阮成发.加入WTO后再论政府改革.北京:经济日报出版社.2003年版.
[9]王宝成,杨代福.新公共管理视角下的我国行政改革之路.行政论坛.2003(8).
[10]杨宏山.经济全球化与政府治理改革.云南行政学院学报.2003(7).
[11]舒先林.公共选择理论对规范政府官员行为的启示.行政论坛.2003(4).
[12]陆忠伟.全面与永远和危机管理.当代世界.2003年版.
[13]迈克尔·里杰斯特.危机公关.上海:复旦大学出版社.1995年版.
[14]丁元竹.政府职能转变是和谐社会的本质要求.北京:中国人民大学出版社.2004年版.
关键词突发事件 危机预警 危机管理
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-149-02
任何社会都可能遭受各种各样的灾难,从而面临各种公共危机的强烈冲击。从美国的“9·11”事件到印尼的巴厘岛爆炸案,从美国的炭疽传播到中国的“非典”疫情的爆发,再到近期的三鹿奶粉事件,和目前还尚未有效解决的“甲流”疫情,一系列的公共危机事件的突然出现,在不同的范围内都引发了巨大影响。政府面对的公共危机不仅可能造成人在生命,财产方面的巨大损失,对经济和社会的基础建设也会造成巨大破坏,还有可能引起环境的恶化,阻碍社会的可持续发展,甚至导致社会和政局的不稳定。
因此,对于一个政府而言,自身处理公共危机管理的能力关乎到整个国家和民族的发展,具有十分重要的作用。所谓政府危机管理指的是,政府管理国家通过减少危机的发生,降低危机的损失,从而提高政府应对危机的效率,建立系统的危机管理机制。近年来,全球性危机的爆发更给我们带来了巨大的损失,危机的爆发或许不可避免,然而有效控制危机的发展,妥善解决危机,就可以使危机的危害减少到最低。在危机的处理和恢复阶段,作为管理者的政府,其公共危机管理的能力直接关乎危机影响的大与小,因此有效的提高政府公共危机管理的能力是解决危机的关键,也是我们转“危”为“机”的关键。
一、我国政府公共危机管理的现状
近年来我国政府也经历了很多公共危机事件,在处理危机事件的过程中不可避免地遇到了各种困难,但是基本上都妥善解决了问题,逐步提高了自身水平,积累了不少经验。但是总体来说,我国政府在处理危机事件的过程中还是存在不少弊端与缺陷,总结起来有以下几点:
(一)公共危机情况出现的复杂性和政府管理的有限性
“全能政府”的无力感。公共危机的预防,应对处置和恢复重建等诸多的阶段都需要强有力的物质后盾的支持。除此之外,公共危机出现的破坏性大,规模大,涉及的范围很广,危机管理所消耗的人力,物力,财力资源都是相当之多的。公共危机发生之后的应对虽然是很短暂的一个过程,但是事后的恢复重建则要经历很长的一段时间,有的可能会经历十年甚至是二十年的时间。在恢复的过程中,我们不仅仅面对的是社会基础设施的重建,社会秩序的恢复,更多的是灾后心理的疏通和人员的安置。固然政府在人力,物力,财力上具有明显的优势,但是危机过后的情况之复杂,时间之持久,社会所需的服务的多样化,具体化,都暴露出“全能政府”的有限性。
(二)官僚体制的效率低下,应对公共危机的能力亟待解决
官僚制的规则之上,层级节制以及职能分工都是政府在危机管理中所具有的优势与资源。但是这也是导致政府危机管理中无效率和责任缺失的主要因素。根据层级节制的原则,官僚制内部的组织结构是一个金字塔形的结构,各个层级按照权责体系形成统一的指挥线条。但是随着管理层级的增加,命令线条的拉长,就会出现组织内部的信息不流动和滞缓的现象。信息的滞缓就会影响到决策的质量,在危机应对的过程中,会影响应对的速度与处置能力。特别是当危机情况复杂的时候,此时需要中央各个职能部门合作与协调的时候,政府的“条状”分割却阻碍了管理效率,成为壁垒。面对危机,政府内部纵向层级与横向部门之间的关系的顺畅与否成为政府应对危机的关键。
(三)法律制度规范方面不够健全
法律的保障是我国政府危机管理的根基,虽然我国已经有一套用于突发事件处置的法律文件,但是目前尚无统一、规范和专门针对突发事件处置的专业法律。因此,我们在大力加强对已有相关法律的宣传、执行和督察力度的同时,要不断完善公共危机管理的法律法规,对各种突发事件实行依法管理。只有把公共危机管理法制化,在面对突发事件采取措施时才能有法可依,才具有权威性。
二、提高政府危机管理能力的途径
(一)加强与非政府的合作,完善协调机制,共同应付危机
非政府组织在危机管理的过程中具有很大的优势,各国在应对危机的过程中都充分重视非政府组织的作用,我国在非典时间中就受到了非政府组织的各项帮助,联合国、世界卫生组织、国际红十字協会都向中国伸出了援助之手。首先,非政府组织具有服务导向性,其机构所存在的目的不是以盈利为目的,是为社会提供服务,拥有专业的技术人才,具有技术上的绝对优势。其次,非政府组织的结构灵活,不像政府的层级官僚制度,非政府组织并没有固定的组织结构,采取措施的灵活度比较高,效率很高,在危机发生之后能够很快的作出反应,并且集结其成员进行救援和维护。再次,非政府组织富有革新的精神,在危机管理中的对象比较复杂,单单依靠政府的程序化管理是远远不够的,很多情况下非政府的革新能力至关重要。
(二)提高应对公共危机的能力,优化政府的管理模式和层级结构
面对公共危机所呈现的突出的特征,和政府层级制度的缺陷性,必须重塑政府公共危机的管理模式。我们提倡管理型的公共危机管理模式,它强调的是对于公共危机的过程管理和系统管理,将非常重视应对转变为常规化的管理。管理型的公共危机管理模式不仅强调公共危机的应对与处置过程,还强调危机的预防,恢复和重建过程;不仅强调决策机构在危机应对中的关键作用,还重视咨询系统,信息系统和执行系统的关键作用,重视部门之间的合作。
(三)加强危机管理立法
完善的法律法规是政府危机管理机制的制度保障。从国际经验来看,为了有效的规范危机时期政府应如何行驶紧急权力,大多数国家都从法律角度给予了明确的规定。在危机管理方面,我国出台了对付社会动乱的《戒严法》,对付重大自然灾害和事故的《传染病防治法》,《防震减灾法》,《防洪法》,《消防法》,《突发公共卫生事件应急条例》等。这些法律具有较强的独立性,部门管理的色彩较重。但是为了强化政府的危机管理的能力,有必要从宪法上授权政府具有危机管理的权力,并限定其相应的职责;同时,制定《紧急状态法》或《危机管理法》,将各种危机的管理都纳入到统一的法律框架之中。
(四)强化对公众的危机教育
社会成熟直接管理到政府危机管理的效果。对一个国家而言,社会成熟度是一种宝贵的精神财富,是战胜危机不可或缺的重要资源。在危机面前,社会成熟度表现为:不害怕危机,努力寻找好的办法应对危机,能够团结一致克服危机。
加强对公众的危机教育,能够提高社会的成熟度,有利于提升政府的管理效果。在和平稳定的环境下,公众的危机意识往往比较薄弱,因此,政府要通过多种方式使公众增强危机意识,使大众了解各种危机发生的过程,掌握自我保护的方法,增强危机应对的能力,增强危机管理的技巧。
三、政府公共危机处理的策略
政府公共危机处理的策略是指具体进行政府公共危机处理所采取的对策和方式及相应原则规范。采取政府公共危机管理策略,对于尽快平息政府公共危机,逐步恢复政府形象、地位具有十分重要的意义。它主要包括:
(一)快速反应
危机一般都是突发性的事件,而且很快都会传播出来,引起社会和媒体的广泛的关注。在危机发生的过程中,政府面临着巨大的压力,但是尽管这样政府必须迅速研究对策,作出反应,使公众了解危机的情况和政府所采取的措施,争取公众的信任和支持,减少危机的损失。
(二)真诚坦率
通常情况下,任何危机的爆发都会使公众产生恐慌,有时候媒体的不实报道也会产生负面的影响。因此,政府应该取得公众和媒体的信任,必须采取真诚,坦率的态度。因为越隐瞒真相就会造成更大的猜疑。
(三)规范传播
危机发生后,各种传闻、猜测都会发生,媒体也会予以广泛关注。此时若不能及时的和公众沟通,误解和谣言就会处处充斥。在危机管理中采取“无可奉告”的态度,只能引起公愤。因此要学会掌握舆论,规范传播,有效的处理危机。在处理“非典”的危机过程中,党和国家的领导人不时的在国内外的新闻发布会上表明态度,公布事件的最新的进展,职能部门和有关部门坦诚面对记者,提出建议,并且回答来自社会各方面的疑问,通过公开的方式向传媒表明态度,以免媒体不规范的报道,和负面影响。
(四)以人为本
危机在各方面都会给人带来生命财产上的损失。因此在危机的处理中首要考虑的是人道主义的原则,坚持以人为本,把抢救和安置居民防灾首要的位置。如我国在“非典”时期,财政部向患者发放医疗费用救助和保健津贴等,这些都充分表示了政府在处理危机中宁可遭受经济损失,也要将人民的生命安全和健康防灾第一位。
总之,在一个国家的社会生活中危机是不可避免的,但是危机却是可以有效控制和处理的。一个国家的危机管理的能力体现了政府的能力和政府的管理水平,尤其是政府決策机构和领导人的能力。政府公共危机管理虽然是政府在特殊时期下的管理能力,但是如果能够有效的提高这方面的能力,在于为难之时显身手,往往能够化“危机”为“良机”,最大限度的消除危机的负面影响,提高政府的公信力,塑造良好的政府形象。
参考要求:
[1]龙则正雄.企业危机管理.北京大学出版社.2005年版.
[2]戴维·奥斯本,特得·盖布勒.改革政府——企业精神如何改造公营部门.上海译文出版社.1996年版.
[3]徐家良.微机动员与中国社会团体的发展.中国行政管理.2004(8).
[4]毛寿龙.SARS危机与治道变革.中国人民大学出版社.2004.
[5]中国行政管理学会课题组.建设完整规范的政府应急管理框架.中国行政管理.2004(4).
[6]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式.北京:中国人民大学出版社.2003年版.
[7]杨冠琼.政府治理体系创新.北京:经济出版社.2000年版.
[8]阮成发.加入WTO后再论政府改革.北京:经济日报出版社.2003年版.
[9]王宝成,杨代福.新公共管理视角下的我国行政改革之路.行政论坛.2003(8).
[10]杨宏山.经济全球化与政府治理改革.云南行政学院学报.2003(7).
[11]舒先林.公共选择理论对规范政府官员行为的启示.行政论坛.2003(4).
[12]陆忠伟.全面与永远和危机管理.当代世界.2003年版.
[13]迈克尔·里杰斯特.危机公关.上海:复旦大学出版社.1995年版.
[14]丁元竹.政府职能转变是和谐社会的本质要求.北京:中国人民大学出版社.2004年版.