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内容提要 我国现行的预算制度对公权力行为的导向力和约束力比较软弱，预算失规已成为我国当前腐败滋生的一大引因。长期以来，我国通过规制用人来防治腐败方面已取得长足的进展，但在“宽松用财”的制度背景下，防治腐败的努力往往不功而果。“预算国家”是从财政上约束国家公权力行为的系统化制度，其中蕴涵的反腐败机理是审查预算—规制政府用财—规制政府行为—防治腐败。规制用人的制度和规制用财的制度是制度化反腐败的两手，建设预算国家制度有利于将两者统一起来，是我国防治腐败的基本制度供给。
关键词 规制用财 预算国家 防治腐败 制度建设
〔中图分类号〕F8102 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)03-0074-09
一、问题的提出：预算失规与腐败滋生
公共预算失规是指在公共预算的编制、核准、执行和监督过程中发生的违背预算的基本精神、基本规范和基本原则的行为。从理论上讲，预算失规会从两个方面助推腐败的滋生和蔓延。一是放松了对官员贪欲的管制，为官员直接攫取公共财政资源提供便利；二是助长政府规模和职能的膨胀，增加了官员寻租的机会，使贿赂之风公行。正如，布坎南和瓦格纳指出：“在平衡预算原则下，任何一项开支的提议一定会伴随着一项征税提议。这一原则的摒弃改变了民主政治运行其内的体制限制，并出现了两种微妙相关的倾向：即扩大政府规模的倾向和通货膨胀的倾向。”这两种倾向都容易衍生腐败。①
我国虽然于1999年启动了预算改革，试行了部门预算、国库集中收付体制、政府采购等旨在规制取财用财的举措，也取得了可喜的进步，但相关的改革仍遇到不小的阻力，还存在形形色色的预算失规现象。根据2008年国家审计署对中央49个部门2007年度的预算执行情况的审计，共发现26类预算失规现象②，主要包括：不纳入预算管理；不及时清理结余预算；闲置预算；无预算支出经费；预算外收入；虚报预算；长期不办理决算；超预算使用经费；虚假报销、冒领、 套取资金；不细化预算；挪用预算、公款(包括挤占公款和自行调整公款用途)；预算收入(包括非税收入)不上缴；向非预算单位或个人拨款；不按收支两条线管理；公款私存(包括帐外存款和公款转移)、公房私租、违规收费；向非预算单位借款、盈利性投资；债务长期挂帐；扩大开支范围或超范围支出；预算编制或申报不合理，导致大量资金结余；违规列支费用；决算不实，资产、收入少计或多计等等。据不完全统计，涉嫌违规的各类资金高达251亿4千4百余万元。需要指出的是，中央部门是我国各类行政、公共事物管理机关的首善机枢，其预算编制、管理和执行情况应该好于地方，但仍然有如此多的违规之举，地方政府及其部门在这方面存在的问题自然更令人堪忧。这些预算失规现象有的本身就是腐败行为，有的则成为孵化其他腐败行为的“温床”。
*广东省高校人文社会科学重点研究基地——汕头大学地方政府研究所重大招标课题"和谐广东建设中的文化与行政现代化"(06JDXM81001)阶段成果。
① 布坎南，瓦格纳：《赤字中的民主》，北京经济学院出版社，1988年，第97页、20页。
② 本节数据和问题均根据《国家审计署对49个中央预算部门2007年预算执行情况的审计公告》汇成，2008年9月5日。
（一）直接以腐败形式出现的预算失规现象
有相当数量的部门在预算执行中直接攫取、侵吞公共财政资金，这类腐败形式主要包括：虚假报销、冒领、 套取资金；不按收支两条线管理；公款私存(包括帐外存款和公款转移)、公房私租、违规收费；超范围支出和违规列支费用等等。其中，发生公款私存类违规部门多达19个，占全部受审计部门数的38.8%，违规资金25190.18万元；扩大开支范围或超范围支出的违归规部门同样是19个，违规资金14329.66万元；违规列支费用的部门12个，占全部受审计部门数的24.5%，违规资金6376.38万元。有的违规情节严重亵渎职业道德，如水利部采取报销假发票等方式虚列支出、套取移民资金。
（二）存在大量孵化腐败行为的预算失规现象
1、预算失规问题具有普遍性。接受审计的49个部门，再加上由财政部负责审计的审计署，均发现有不同程度的预算违规行为，无一幸免。其中，财政部、水利部、广电总局、税务总局、教育部等单位的各类预算违规金额较大，均在10亿元以上。
2、预算意识差，预算没有真正成为各部门支出和执行公务的刚性依据。可以说从预算编制、预算收入入库，到预算支出和预算监管诸环节都存在较大的随意性。特别是，不纳入预算管理、虚报预算、不细化预算、预算收入(含非税收入)不上缴、挪用预算和公款现象较为严重，合计发生违规金额177亿6千8百余万元，占全部审计违规金额的70.6%。其中，发生不纳入预算管理的违规部门多达30个，占全部受审计部门数的61.2%，违规资金高达507047．83万元，劳动与社会保障部甚至有“2055万元捐款收入不纳入预算管理”； 虚报预算、不细化预算的部门有16个，违规资金高达900753．4万元，仅教育部就有714200万元的预算不细化；预算收入(含非税收入)不上缴的部门有7个，违规资金高达337476．49万元，仅广电总局就有304686万元财政非税收入不上缴；挪用预算、公款和自行调整公款用途的部门有26个，占全部受审计部门数的53%，违规资金31586.48万元。
3、预算职能管理及相关部门的预算违规行为较为严重，对其他部门的预算编制和执行构成不良导向。这些部门涉及财政部、审计署、税务总局、统计局、司法部、监察部、安监总局、发改委、国资委等。比如，财政部“预算编制不准确，造成至2007年末财政资金节余41427.41万元”、“ 预算编制不够细化6325.57万元”；税务总局未编报下属部门预算84800万元、“超预算、无预算支出17803.34万元”； 统计局“打捆申报项目经费17052万元并自行分配”；国资委“16123.10万元应纳未纳部门预算”；发改委“节余资金7670.48万元未纳入预算统筹安排使用”。
4、预算外收支现象普遍、各部门对预算“二次分配”的自由裁量权大，破坏了国家预算编制和管理的集中统一性和严肃性。在被审计的4
9个部门中，均发现有不同程度地自行分配所属二级单位预算或不纳入部本级预算统一管理或自行调整预算用途等违规行为。发生此类违规的部门比率高、违规资金规模大。
必须指出，2008年审计公告中所列预算违规问题与以往相比已经有了很大的改善，也就是说，此前类似的预算违规现象更为严重。多年积累起来的预算失规之弊已经从三个方面助长了腐败行为的滋生。
一是大大助推了政府规模和职能的膨胀，增加了官员寻租的机会，使贿赂、特别是商业贿赂之风炙热蔓延。由于虚报预算、挪用预算的现象比较普遍，一些地方和部门滋长了贪功冒进的工作作风，往往将本来没有条件上马、需要多年完成的项目提前上马、一起上马、超标上马，这样主管官员就可以广设租金。我国当前的工程项目贿赂问题多由此生。（注：亨廷顿关于发展中国家在现代化进程中的腐化问题的讨论，也有类似的看法。参见亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社，1989年。）例如，2003-2007年，仅全国检察院系统立案侦查涉及国家工作人员的商业贿赂犯罪案件就多达19963件，涉案金额34.2亿多元。其中，决大部分案件发生在旧城改造、工程建设、土地出让、产权交易、政府采购和资源开发等领域。
二是预算编制的漏洞和预算执行的随意性为贪污者开了方便之门。诸如不纳入预算管理、虚报预算、不细化预算、预算收入(含非税收入)不上缴之举，往往使人们难以弄清各部门每年的实际收支数，一些部门还存在长期挂帐、延期不做决算、不按收支两条线管理等现象，造成“糊涂帐”，令贪污者可以长期隐形、遁形，累积起越来越多的贪污大案、要案。仅近五年，我国就立案侦查贪污贿赂犯罪案件179696件209487人，其中立案侦查的贪污受贿十万元以上、挪用公款百万元以上案件就多达35255件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员13929人（其中厅局级930人、省部级以上35人）。大案、要案占立案数的比例分别从2003年的46.8%和6.3%上升为2007年的58.3%和6.6%。而2002年—2005年间，我国各级检察机关立案侦查的贪贿案152440件、170087人，占同期受党纪政纪处分人数的三分之一。（注：参见贾春旺：《最高人民检察院工作报告》，2004—2008。）
三是普遍的预算外收支、挪用预算和自行调整预算用途等现象给一些公款送礼、买官要官和色情腐败分子以可乘之机。买官要官和色情腐败是我国近年来官员腐败的新形式，这两类腐败的资金来源大多与公款收支的漏洞有关。近三年，我国查处的16位省部级以上的违纪官员中，有14位涉及色情腐败，他们包养情妇的部分开销就是由单位小金库支出或是开假发票用公款报销的。
二、反腐败制度供给：预算国家的思想、制度及其反腐败机理
预算失规导致腐败的情形，并非特例，而是一个世界性的现象。美、英、法等早发型国家都曾集中出现过类似的原因导致的腐败。以美国为例，在1895年至1913年间，就因预算监督缺位而衍生出大量的直接攫取公共财政资源的行为。那时，联邦政府、州政府和各级地方政府没有人知道政府一共收了多少税、花了多少钱，政府收支成了一笔糊涂帐。其中，1909年财政年度有5000万拨款被浪费，占全年财政拨款总额6.6亿的8%。（注：王绍光、马骏：《走向“预算国家”—财政转型与国家建设》，《公共行政评论》2008年第1期。）到了20世纪60、70年代，由于长期实行赤字财政政策，财政规模过于膨胀，导致预算监督的效能大大降低，美国社会职业道德的普遍下降和政府部门贪污贿赂风气盛行。这些国家为寻找防治此类腐败的基础性制度安排，都无一例外地从强化预算编制、执行和监督入手，先后建立了预算国家制度。
所谓“预算国家”是从国家的财政取用方式的视角来区分国家类型的一个术语。熊彼特曾基于现代国家活动的税收基础，把现代国家直接称为“税收国家”。（注：何帆：《为市场经济立宪：当代中国的财政问题》，今日中国出版社，1998年，第36页。）“预算国家”是“税收国家”的提升形态。“税收国家”依靠政府体系向国度内的单位和私人征税维系，而“预算国家”是在“税收国家”的基础上，用公开、受监督的计划控制政府收支的国家。预算国家的两个标志是预算集中统一和预算监督。（注：王绍光：《从税收国家到预算国家》，载马骏、侯一麟、林尚立主编：《国家治理与公共预算》，中国财政经济出版社，2007年。）不过，从近现代预算思想和财政制度的发展脉络中，我们可以挖掘出预算国家制度更丰富的含义及其内在的反腐败机理。
预算国家制度是关于财政收支与国家活动关系的规范的总和，就此而言，它是近代的产物，虽然，限制王室收支的动议早在13世纪就开始了。西方近现代预算思想的发展过程大致可以分为亚当
关键词 规制用财 预算国家 防治腐败 制度建设
〔中图分类号〕F8102 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)03-0074-09
一、问题的提出：预算失规与腐败滋生
公共预算失规是指在公共预算的编制、核准、执行和监督过程中发生的违背预算的基本精神、基本规范和基本原则的行为。从理论上讲，预算失规会从两个方面助推腐败的滋生和蔓延。一是放松了对官员贪欲的管制，为官员直接攫取公共财政资源提供便利；二是助长政府规模和职能的膨胀，增加了官员寻租的机会，使贿赂之风公行。正如，布坎南和瓦格纳指出：“在平衡预算原则下，任何一项开支的提议一定会伴随着一项征税提议。这一原则的摒弃改变了民主政治运行其内的体制限制，并出现了两种微妙相关的倾向：即扩大政府规模的倾向和通货膨胀的倾向。”这两种倾向都容易衍生腐败。①
我国虽然于1999年启动了预算改革，试行了部门预算、国库集中收付体制、政府采购等旨在规制取财用财的举措，也取得了可喜的进步，但相关的改革仍遇到不小的阻力，还存在形形色色的预算失规现象。根据2008年国家审计署对中央49个部门2007年度的预算执行情况的审计，共发现26类预算失规现象②，主要包括：不纳入预算管理；不及时清理结余预算；闲置预算；无预算支出经费；预算外收入；虚报预算；长期不办理决算；超预算使用经费；虚假报销、冒领、 套取资金；不细化预算；挪用预算、公款(包括挤占公款和自行调整公款用途)；预算收入(包括非税收入)不上缴；向非预算单位或个人拨款；不按收支两条线管理；公款私存(包括帐外存款和公款转移)、公房私租、违规收费；向非预算单位借款、盈利性投资；债务长期挂帐；扩大开支范围或超范围支出；预算编制或申报不合理，导致大量资金结余；违规列支费用；决算不实，资产、收入少计或多计等等。据不完全统计，涉嫌违规的各类资金高达251亿4千4百余万元。需要指出的是，中央部门是我国各类行政、公共事物管理机关的首善机枢，其预算编制、管理和执行情况应该好于地方，但仍然有如此多的违规之举，地方政府及其部门在这方面存在的问题自然更令人堪忧。这些预算失规现象有的本身就是腐败行为，有的则成为孵化其他腐败行为的“温床”。
*广东省高校人文社会科学重点研究基地——汕头大学地方政府研究所重大招标课题"和谐广东建设中的文化与行政现代化"(06JDXM81001)阶段成果。
① 布坎南，瓦格纳：《赤字中的民主》，北京经济学院出版社，1988年，第97页、20页。
② 本节数据和问题均根据《国家审计署对49个中央预算部门2007年预算执行情况的审计公告》汇成，2008年9月5日。
（一）直接以腐败形式出现的预算失规现象
有相当数量的部门在预算执行中直接攫取、侵吞公共财政资金，这类腐败形式主要包括：虚假报销、冒领、 套取资金；不按收支两条线管理；公款私存(包括帐外存款和公款转移)、公房私租、违规收费；超范围支出和违规列支费用等等。其中，发生公款私存类违规部门多达19个，占全部受审计部门数的38.8%，违规资金25190.18万元；扩大开支范围或超范围支出的违归规部门同样是19个，违规资金14329.66万元；违规列支费用的部门12个，占全部受审计部门数的24.5%，违规资金6376.38万元。有的违规情节严重亵渎职业道德，如水利部采取报销假发票等方式虚列支出、套取移民资金。
（二）存在大量孵化腐败行为的预算失规现象
1、预算失规问题具有普遍性。接受审计的49个部门，再加上由财政部负责审计的审计署，均发现有不同程度的预算违规行为，无一幸免。其中，财政部、水利部、广电总局、税务总局、教育部等单位的各类预算违规金额较大，均在10亿元以上。
2、预算意识差，预算没有真正成为各部门支出和执行公务的刚性依据。可以说从预算编制、预算收入入库，到预算支出和预算监管诸环节都存在较大的随意性。特别是，不纳入预算管理、虚报预算、不细化预算、预算收入(含非税收入)不上缴、挪用预算和公款现象较为严重，合计发生违规金额177亿6千8百余万元，占全部审计违规金额的70.6%。其中，发生不纳入预算管理的违规部门多达30个，占全部受审计部门数的61.2%，违规资金高达507047．83万元，劳动与社会保障部甚至有“2055万元捐款收入不纳入预算管理”； 虚报预算、不细化预算的部门有16个，违规资金高达900753．4万元，仅教育部就有714200万元的预算不细化；预算收入(含非税收入)不上缴的部门有7个，违规资金高达337476．49万元，仅广电总局就有304686万元财政非税收入不上缴；挪用预算、公款和自行调整公款用途的部门有26个，占全部受审计部门数的53%，违规资金31586.48万元。
3、预算职能管理及相关部门的预算违规行为较为严重，对其他部门的预算编制和执行构成不良导向。这些部门涉及财政部、审计署、税务总局、统计局、司法部、监察部、安监总局、发改委、国资委等。比如，财政部“预算编制不准确，造成至2007年末财政资金节余41427.41万元”、“ 预算编制不够细化6325.57万元”；税务总局未编报下属部门预算84800万元、“超预算、无预算支出17803.34万元”； 统计局“打捆申报项目经费17052万元并自行分配”；国资委“16123.10万元应纳未纳部门预算”；发改委“节余资金7670.48万元未纳入预算统筹安排使用”。
4、预算外收支现象普遍、各部门对预算“二次分配”的自由裁量权大，破坏了国家预算编制和管理的集中统一性和严肃性。在被审计的4
9个部门中，均发现有不同程度地自行分配所属二级单位预算或不纳入部本级预算统一管理或自行调整预算用途等违规行为。发生此类违规的部门比率高、违规资金规模大。
必须指出，2008年审计公告中所列预算违规问题与以往相比已经有了很大的改善，也就是说，此前类似的预算违规现象更为严重。多年积累起来的预算失规之弊已经从三个方面助长了腐败行为的滋生。
一是大大助推了政府规模和职能的膨胀，增加了官员寻租的机会，使贿赂、特别是商业贿赂之风炙热蔓延。由于虚报预算、挪用预算的现象比较普遍，一些地方和部门滋长了贪功冒进的工作作风，往往将本来没有条件上马、需要多年完成的项目提前上马、一起上马、超标上马，这样主管官员就可以广设租金。我国当前的工程项目贿赂问题多由此生。（注：亨廷顿关于发展中国家在现代化进程中的腐化问题的讨论，也有类似的看法。参见亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社，1989年。）例如，2003-2007年，仅全国检察院系统立案侦查涉及国家工作人员的商业贿赂犯罪案件就多达19963件，涉案金额34.2亿多元。其中，决大部分案件发生在旧城改造、工程建设、土地出让、产权交易、政府采购和资源开发等领域。
二是预算编制的漏洞和预算执行的随意性为贪污者开了方便之门。诸如不纳入预算管理、虚报预算、不细化预算、预算收入(含非税收入)不上缴之举，往往使人们难以弄清各部门每年的实际收支数，一些部门还存在长期挂帐、延期不做决算、不按收支两条线管理等现象，造成“糊涂帐”，令贪污者可以长期隐形、遁形，累积起越来越多的贪污大案、要案。仅近五年，我国就立案侦查贪污贿赂犯罪案件179696件209487人，其中立案侦查的贪污受贿十万元以上、挪用公款百万元以上案件就多达35255件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员13929人（其中厅局级930人、省部级以上35人）。大案、要案占立案数的比例分别从2003年的46.8%和6.3%上升为2007年的58.3%和6.6%。而2002年—2005年间，我国各级检察机关立案侦查的贪贿案152440件、170087人，占同期受党纪政纪处分人数的三分之一。（注：参见贾春旺：《最高人民检察院工作报告》，2004—2008。）
三是普遍的预算外收支、挪用预算和自行调整预算用途等现象给一些公款送礼、买官要官和色情腐败分子以可乘之机。买官要官和色情腐败是我国近年来官员腐败的新形式，这两类腐败的资金来源大多与公款收支的漏洞有关。近三年，我国查处的16位省部级以上的违纪官员中，有14位涉及色情腐败，他们包养情妇的部分开销就是由单位小金库支出或是开假发票用公款报销的。
二、反腐败制度供给：预算国家的思想、制度及其反腐败机理
预算失规导致腐败的情形，并非特例，而是一个世界性的现象。美、英、法等早发型国家都曾集中出现过类似的原因导致的腐败。以美国为例，在1895年至1913年间，就因预算监督缺位而衍生出大量的直接攫取公共财政资源的行为。那时，联邦政府、州政府和各级地方政府没有人知道政府一共收了多少税、花了多少钱，政府收支成了一笔糊涂帐。其中，1909年财政年度有5000万拨款被浪费，占全年财政拨款总额6.6亿的8%。（注：王绍光、马骏：《走向“预算国家”—财政转型与国家建设》，《公共行政评论》2008年第1期。）到了20世纪60、70年代，由于长期实行赤字财政政策，财政规模过于膨胀，导致预算监督的效能大大降低，美国社会职业道德的普遍下降和政府部门贪污贿赂风气盛行。这些国家为寻找防治此类腐败的基础性制度安排，都无一例外地从强化预算编制、执行和监督入手，先后建立了预算国家制度。
所谓“预算国家”是从国家的财政取用方式的视角来区分国家类型的一个术语。熊彼特曾基于现代国家活动的税收基础，把现代国家直接称为“税收国家”。（注：何帆：《为市场经济立宪：当代中国的财政问题》，今日中国出版社，1998年，第36页。）“预算国家”是“税收国家”的提升形态。“税收国家”依靠政府体系向国度内的单位和私人征税维系，而“预算国家”是在“税收国家”的基础上，用公开、受监督的计划控制政府收支的国家。预算国家的两个标志是预算集中统一和预算监督。（注：王绍光：《从税收国家到预算国家》，载马骏、侯一麟、林尚立主编：《国家治理与公共预算》，中国财政经济出版社，2007年。）不过，从近现代预算思想和财政制度的发展脉络中，我们可以挖掘出预算国家制度更丰富的含义及其内在的反腐败机理。
预算国家制度是关于财政收支与国家活动关系的规范的总和，就此而言，它是近代的产物，虽然，限制王室收支的动议早在13世纪就开始了。西方近现代预算思想的发展过程大致可以分为亚当