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摘 要：滨海新区作为第二个国家级新区，大量的基础设施需要开工建设及后期维护。在减少政府负债的同时，满足公众需要，发展PPP模式就成为了最佳选择。
关键词：滨海新区；PPP模式；社会资本。
引言
2010年1月11日，滨海新区正式挂牌成立。经过不断发展，现已明确定位为：“京津冀协同发展示范区、先进制造业和研发创新基地、国际自由贸易示范区、国际航运核心区、金融创新运营先行区，逐步成为国际化、创新型的生态宜居海滨城市。同时滨海新区将构建“一主三副”的城市总体空间布局。”
为完善“一主三副”的城市总体空间布局，滨海新区不断加大基础设施建设。2017年完成解放路、天碱区域城市设计；绕城高速北段、唐汉路拓宽、京津高速辅道建成通车；南港铁路建设进展顺利；轨道交通滨铁1号、2号线开工建设；大力实施20项民心工程。
虽然滨海新区经过近年建设的探索和实践，逐渐走出了一条滨海新区特色的基础设施建设投融资新路，但是政府的职能改善仍然不到位。传统的以政府为主导地位的投资模式并没有发生根本性改变；在经济粗放式高速增长环境中，政府财政投资低效化，政府投资项目建设、管理水平不一；高昂的建设、运营成本及数额巨大的政府债务也给政府投资行为带来了诸多隐患；政府投资职能模糊，且对各类基础设施投资缺乏理性规划；传统建设模式下政府过度干涉投资企业的经营活动，限制了企业项目建设和经营的自由度，致使私营企業逐步丧失了对基础设施建设投资积极性和耐心。
此外，大量的基础设施建设及后期维护需要投入并且还将持续投入大量资金。尽管滨海新区近几年生产总值不断增长，但基础设施建设方面资金仍就面临巨大缺口。且随着近几年企业债发行规则完善条件变更，进一步限制政府基础设施建设资金来源。致使基础设施建设资金需求激增与财政收入缓慢增长矛盾日益凸显。
鉴于上述情况，滨海新区的基础设施建设项目急需引入PPP模式，尝试于诸多方面改善目前基础设施建设投融资的弊端。
一、PPP（Public-Private-Partnership）模式
即政府和社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共品或服务的一种方式。从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP是指公共部门和私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类。狭义的PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共同开发，共享收益，共担风险。
我国现行法规政策对PPP的定义与传统PPP模式的定义略有不同：一方面体现在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中规定“鼓励社会资本通过特许经营权的方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。政府对投资者或特别目的公司无偿债责任。”在实际操作中，PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照项目中政府和社会资本各自承担的风险和分配的权利义务，和同类型可分为服务合同、管理合同、租赁合同、特许经营权合同等。
二、滨海新区发展PPP模式有以下两方面益处：
（一）PPP模式能够产生财政红利
1.能有效提高基础设施项目的建设和管理水平。通过设计和实施高水平的PPP项目，滨海新区政府能有效提高自身的战略规划、项目管理和谈判能力，并完整掌握管理长期、复杂合同的技能。
2.能有效降低项目建设、运营等项目生命周期的成本。PPP项目中，滨海新区政府选择合作伙伴需考虑社会资本专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等，再通过候选合伙人的竞争，选出应对各种项目风险能力最强者，从而提高资源利用效率。社会资本合作者承担基础设施的建设、运营和维护成本，这将促使其为项目引入新的技术、技巧，专业知识和经验，优化项目运作方案，提高项目的设计和施工质量，以取得项目生命周期成本最小化。而项目成本的最小化同时意味着减少滨海新区政府财政预算投入。
3.能有效提高项目投资效率。与传统模式相比，PPP模式的债权和股权投资者往往会对项目进行更完备的尽职调查。市场规律会迫使投资者追求更高的项目质量，以确保项目的收益，从而避免投资低效。
4.能有效改善政府部门管理水平。PPP模式生命周期长，需要稳固的政策基础、长期的政治承诺以及稳定、可预测的法律和监管体系作为运营保障。经验丰富的社会资本在综合考虑上述因素后才会决定是否参与一个PPP项目。因此在社会资本与外部市场的双重压力下，要想成功启动PPP项目，就要求政府部门必须严抓财政纪律，合理规划，做可信的合作者，平衡风险，统筹推进，主动改革，提升管理水平。
（二）PP有利于提高政府财政的可持续性
应用PPP项目能有效减少政府存量债务，如将基础设施租赁给社会资本运营可以为滨海新区带来现金收入；对现有的公共服务供给进行更完善的公私合作改革，能有效推动社会资本在公共服务收费恒定的情况下降低供应成本；社会资本为参与PPP项目而支付的款项可用于偿还地方政府债务。
此外，完善的PPP模式能有效的重组政府部门因提供公共服务而形成的政府债务结构不合理部分。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中规定“建立规范的地方政府举债融资机制需要推广使用PPP模式”。而滨海新区也将依靠PPP模式促进政府债务结构调整。
一方面，从债务关系来看，PPP模式将帮助滨海新区政府实现在基础设施和公共服务项目中直接、不确定负债向间接、有限负债转变。通过设立具有独立法人资格的特殊目的公司，PPP模式使政府债务义务多了一道屏障；另外PPP模式中政府支出责任小于传统模式中的政府支出责任，且PPP模式中政府对项目仅承担有限支出责任。 另一方面，从融资模式来看，政府债务融资转变为直接公共融资。政府可以仅是项目发起人和特殊项目公司股权持有人。項目投资中除财政投资外，其他投资数额都由社会资本方解决。因此，PPP模式在实现基础设施和公共服务项目顺利实施的同时，转移了政府的债务融资风险。
三、结束语
由上可见，滨海新区发展PPP模式能有效缓解财政压力，加快基础设施建设速度，提高资金的使用率。但由于基础设施及公共事业项目的投资、建设、运营中存在非常多的风险和不确定性因素，因此滨海新区政府发展PPP模式必须做到明确主要目标，同时考虑不能损害公众、社会资本的利益，在PPP模式运营的过程中应当建立有效的保障机制，确保项目各环节的顺利进行，从而确保社会资本更好的为滨海新区提供产品和服务。发展PPP模式首先滨海新区应在现有国家、天津市法律、法规体系下，制定适合自身的规章制度及操作办法保障社会资本利益。其次，建立PPP管理机构，明确管理职能。根据三中全会的相关要求，财政部是落实PPP模式的第一责任部门。滨海新区应结合自身特点由发改委、财政局联合组建PPP管理办公室在营造环境、规范管理等方面着手，助推PPP项模式发展。办公室下设不同专业领域监管机构，以避免因专业性不对应带来的证政府部门和社会资本信息的不对称及专业信息理解不足带来的负面影响。再次，完善风险分担机制。政府部门对政治、法律风险的承受能力强，而融资、经营等风险则与社会资本息息相关。PPP开展过程中应根据项目具体情况建立公平合理的风险分担机制，以此平衡政府部门和社会资本各自承担的风险。最后，充分协调各方利益。在PPP项目中，政府主要承担监管职责，并对社会资本的获利进行调节，为公众争取利益的同时保证社会资本合理收益。在拟定合同时，政府应制定完备的收益分配规则，均衡各方收益。
参考文献：
[1]天津市滨海新区人民政府，《滨海新区城市总体规划修编和土地利用总体规划》2017，（02）.
[2]国务院办公室，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）.
[3]财政部，《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）.
作者简介：
薄焘（1988-），男，籍贯：天津市，学历：本科，学校：南开大学，经济学院，研究方向：金融学融资租赁方向。
关键词：滨海新区；PPP模式；社会资本。
引言
2010年1月11日，滨海新区正式挂牌成立。经过不断发展，现已明确定位为：“京津冀协同发展示范区、先进制造业和研发创新基地、国际自由贸易示范区、国际航运核心区、金融创新运营先行区，逐步成为国际化、创新型的生态宜居海滨城市。同时滨海新区将构建“一主三副”的城市总体空间布局。”
为完善“一主三副”的城市总体空间布局，滨海新区不断加大基础设施建设。2017年完成解放路、天碱区域城市设计；绕城高速北段、唐汉路拓宽、京津高速辅道建成通车；南港铁路建设进展顺利；轨道交通滨铁1号、2号线开工建设；大力实施20项民心工程。
虽然滨海新区经过近年建设的探索和实践，逐渐走出了一条滨海新区特色的基础设施建设投融资新路，但是政府的职能改善仍然不到位。传统的以政府为主导地位的投资模式并没有发生根本性改变；在经济粗放式高速增长环境中，政府财政投资低效化，政府投资项目建设、管理水平不一；高昂的建设、运营成本及数额巨大的政府债务也给政府投资行为带来了诸多隐患；政府投资职能模糊，且对各类基础设施投资缺乏理性规划；传统建设模式下政府过度干涉投资企业的经营活动，限制了企业项目建设和经营的自由度，致使私营企業逐步丧失了对基础设施建设投资积极性和耐心。
此外，大量的基础设施建设及后期维护需要投入并且还将持续投入大量资金。尽管滨海新区近几年生产总值不断增长，但基础设施建设方面资金仍就面临巨大缺口。且随着近几年企业债发行规则完善条件变更，进一步限制政府基础设施建设资金来源。致使基础设施建设资金需求激增与财政收入缓慢增长矛盾日益凸显。
鉴于上述情况，滨海新区的基础设施建设项目急需引入PPP模式，尝试于诸多方面改善目前基础设施建设投融资的弊端。
一、PPP（Public-Private-Partnership）模式
即政府和社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共品或服务的一种方式。从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP是指公共部门和私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类。狭义的PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共同开发，共享收益，共担风险。
我国现行法规政策对PPP的定义与传统PPP模式的定义略有不同：一方面体现在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中规定“鼓励社会资本通过特许经营权的方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。政府对投资者或特别目的公司无偿债责任。”在实际操作中，PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照项目中政府和社会资本各自承担的风险和分配的权利义务，和同类型可分为服务合同、管理合同、租赁合同、特许经营权合同等。
二、滨海新区发展PPP模式有以下两方面益处：
（一）PPP模式能够产生财政红利
1.能有效提高基础设施项目的建设和管理水平。通过设计和实施高水平的PPP项目，滨海新区政府能有效提高自身的战略规划、项目管理和谈判能力，并完整掌握管理长期、复杂合同的技能。
2.能有效降低项目建设、运营等项目生命周期的成本。PPP项目中，滨海新区政府选择合作伙伴需考虑社会资本专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等，再通过候选合伙人的竞争，选出应对各种项目风险能力最强者，从而提高资源利用效率。社会资本合作者承担基础设施的建设、运营和维护成本，这将促使其为项目引入新的技术、技巧，专业知识和经验，优化项目运作方案，提高项目的设计和施工质量，以取得项目生命周期成本最小化。而项目成本的最小化同时意味着减少滨海新区政府财政预算投入。
3.能有效提高项目投资效率。与传统模式相比，PPP模式的债权和股权投资者往往会对项目进行更完备的尽职调查。市场规律会迫使投资者追求更高的项目质量，以确保项目的收益，从而避免投资低效。
4.能有效改善政府部门管理水平。PPP模式生命周期长，需要稳固的政策基础、长期的政治承诺以及稳定、可预测的法律和监管体系作为运营保障。经验丰富的社会资本在综合考虑上述因素后才会决定是否参与一个PPP项目。因此在社会资本与外部市场的双重压力下，要想成功启动PPP项目，就要求政府部门必须严抓财政纪律，合理规划，做可信的合作者，平衡风险，统筹推进，主动改革，提升管理水平。
（二）PP有利于提高政府财政的可持续性
应用PPP项目能有效减少政府存量债务，如将基础设施租赁给社会资本运营可以为滨海新区带来现金收入；对现有的公共服务供给进行更完善的公私合作改革，能有效推动社会资本在公共服务收费恒定的情况下降低供应成本；社会资本为参与PPP项目而支付的款项可用于偿还地方政府债务。
此外，完善的PPP模式能有效的重组政府部门因提供公共服务而形成的政府债务结构不合理部分。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中规定“建立规范的地方政府举债融资机制需要推广使用PPP模式”。而滨海新区也将依靠PPP模式促进政府债务结构调整。
一方面，从债务关系来看，PPP模式将帮助滨海新区政府实现在基础设施和公共服务项目中直接、不确定负债向间接、有限负债转变。通过设立具有独立法人资格的特殊目的公司，PPP模式使政府债务义务多了一道屏障；另外PPP模式中政府支出责任小于传统模式中的政府支出责任，且PPP模式中政府对项目仅承担有限支出责任。 另一方面，从融资模式来看，政府债务融资转变为直接公共融资。政府可以仅是项目发起人和特殊项目公司股权持有人。項目投资中除财政投资外，其他投资数额都由社会资本方解决。因此，PPP模式在实现基础设施和公共服务项目顺利实施的同时，转移了政府的债务融资风险。
三、结束语
由上可见，滨海新区发展PPP模式能有效缓解财政压力，加快基础设施建设速度，提高资金的使用率。但由于基础设施及公共事业项目的投资、建设、运营中存在非常多的风险和不确定性因素，因此滨海新区政府发展PPP模式必须做到明确主要目标，同时考虑不能损害公众、社会资本的利益，在PPP模式运营的过程中应当建立有效的保障机制，确保项目各环节的顺利进行，从而确保社会资本更好的为滨海新区提供产品和服务。发展PPP模式首先滨海新区应在现有国家、天津市法律、法规体系下，制定适合自身的规章制度及操作办法保障社会资本利益。其次，建立PPP管理机构，明确管理职能。根据三中全会的相关要求，财政部是落实PPP模式的第一责任部门。滨海新区应结合自身特点由发改委、财政局联合组建PPP管理办公室在营造环境、规范管理等方面着手，助推PPP项模式发展。办公室下设不同专业领域监管机构，以避免因专业性不对应带来的证政府部门和社会资本信息的不对称及专业信息理解不足带来的负面影响。再次，完善风险分担机制。政府部门对政治、法律风险的承受能力强，而融资、经营等风险则与社会资本息息相关。PPP开展过程中应根据项目具体情况建立公平合理的风险分担机制，以此平衡政府部门和社会资本各自承担的风险。最后，充分协调各方利益。在PPP项目中，政府主要承担监管职责，并对社会资本的获利进行调节，为公众争取利益的同时保证社会资本合理收益。在拟定合同时，政府应制定完备的收益分配规则，均衡各方收益。
参考文献：
[1]天津市滨海新区人民政府，《滨海新区城市总体规划修编和土地利用总体规划》2017，（02）.
[2]国务院办公室，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）.
[3]财政部，《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）.
作者简介：
薄焘（1988-），男，籍贯：天津市，学历：本科，学校：南开大学，经济学院，研究方向：金融学融资租赁方向。