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摘 要：采用理论与实证、比较的研究方法，对国外及国内其他地方的土地储备地方立法进行研究，探索广西土地储备法律制度的地方立法。对广西土地储备的法律原则、土地储备机构的性质、地位和职能、土地储备的范围、资金来源和法律监管制度展开了论述，以期能对广西土地储备制度的建设有所裨益。
关键词：土地储备；法律规制；广西
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）33-0083-02
引言
自1996年以来，中国从香港引入城市土地储备制度，土地储备制度作为运用市场机制对土地进行有效调控的政策，有助于优化城市土地利用结构，提高土地利用率。至今，中国绝大部分县级城市都已经实施了土地储备制度。但应看到，国家尚未出台一部专门的土地储备法规来规范这种制度，各级地方政府都是依据各自相关的规章或者文件来运行，但土地储备涉及的土地价值大，与百姓利益密切相关，如无规范的法律指导，容易滋生腐败、侵犯群众利益，激化社会矛盾，不利于和谐社会形成。本文以广西为例，探讨如何加强和完善土地储备的地方立法，以供探讨。
一、广西土地储备制度的法律规制背景
建立规范、高效的土地储备制度在广西当前有着现实的需要。广西土地市场建设逐步规范，但是，也存在一些问题，与土地储备有关的问题是耕地减少趋势尚未得到根本扭转，建设用地布局不合理，土地利用粗放，节约集约用地水平不高，土地生态建设和保护力度有待加强，土地参与宏观调控的能力和管理水平有待进一步提高等。此外，自广西建立中国—东盟自由贸易区、泛北部湾经济开发区以来，大量外来企业进驻广西，对土地资源产生了巨大的需求，在用地需求全面持续增长和土地资源约束双重压力下，对原有的土地资源管理工作尤其是国有土地出让工作提出了新的挑战。因此，要更好地统筹广西土地资源的开发、利用和保护，为经济发展提供用地，实现2005—2020年广西土地规划的总目标，建立规范、完善的土地储备制度首当其中。目前，广西土地管理方面的地方性规范非常少，主要有《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，《广西壮族自治区土地监察条例》，《南宁市征用集体土地条例》、广西壮族自治区实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》办法等，尚未出台有相关的土地储备的地方性规范，只有一些市、县出台了相应的政府规范性文件，如《南宁市土地储备管理办法》、《梧州市国有土地储备实施办法（暂行）》等。理论与实践的脱节导致土地储备事业的快速发展与机制、制度建设相对滞后之间的矛盾仍然突出。因此，应为广西土地储备工作建立法规保障，使之有法可依，有章可循。
二、广西土地储备法律制度的立法依据作为一部地方性规范，必须以中国现有的调控土地管理方面的上位法为指导
2007年中国出台和修改了一系列与土地储备相关的法律法规，如《物权法》和《城乡规划法》的出台，《城市房地产法》的修改等。2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定并下发了《土地储备管理办法》。这使土地储备外部法律环境发生了变化，要求广西国土管理部门在制定广西土地储备的法律规范时，要全面疏理，准确定位，在制度设计、运作机制上全面进行规范调整，以适应新的法律环境。综观《土地储备管理办法》，核心内容在于确认相关职权部门对土地储备市场的规范和调整，强调政府及相关部门的管理，因此，广西的土地储备法律制度也应与其上位规范保持一致。广西的土地储备管理法律制度的出台主体应是地方政府，即广西人民政府。而且，该部法律规范的内容也应该是确认和规范广西土地储备管理机构干预和调整广西土地储备市场的职权行为。
三、广西土地储备法律制度的基本内容设计
当前各地在土地储备法律制度上还存在认识上的混乱，如土地储备机构的性质、土地储备的资金来源、收购标准等都各不统一，往往都是从实践中总结经验，结合本地特点制定出本地的土地储备规范。笔者认为，构建广西土地储备法律体系，也需结合广西实际，体现广西特色，应主要包括以下内容：（1）法律原则；（2）土地储备机构的性质、地位、职责、权利、义务、责任等；（3）土明确土地储备的征购方式、征购程序、补偿范围与标准、资金筹措渠道与管理等；（4）明确土地储备的规划程序、规划与环保要求、用途确定程序、利用强度与容积率规定等，建立土地储备的运行机制；（5）明确土地储备申诉主体、申诉权限、申诉程序与处理程序；（6）明确土地储备投诉与举报的程序和处理责任、程序等；（7）明确土地储备的监管主体、监管方式、监管措施、监管程度、监管权限和责任等；（8）法律责任追究办法，明确违反土地储备法律法规应该承担的法律责任与追究程序等。
（一）土地储备的范围
比较各地关于土地储备范围的规定，结合城市规划实施和经济社会发展需要，笔者认为，储备土地应包括城市存量土地、城市增量土地、旧城改造储备土地，新增建设用地。此外，还应当向土地的二、三级市场开拓储备土地的来源，必要时还可行使政府优先购买权。具体而言，可将下列各项土地纳入土地储备范围：政府依法收回的闲置土地；为实施城市规划，经有批准权的人民政府批准收回的国有土地；进入城市建设用地范围的农村集体土地；因土地使用者被撤销、解散、破产、产业结构调整、迁移等原因停止使用的行政划拨用地；城市规划区内尚未征用的农用地；土地使用权转让申报价格低于标定地价、政府行使优先购买权而取得的土地；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的土地；土地使用权出让合同约定的使用期限届满、土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准；城市规划区内的无主土地等。
（二）土地储备的资金来源
储备土地所需资金一般包括对被征用或收回的土地的所有权或使用权人的补偿安置费、土地前期开发费及相关的税费。当前，各级土地储备机构的资金来源为财政拨款、土地储备专项资金、向银行等金融機构申请的贷款。但是，财政拨款数额小，限制多，很难满足土地储备的需要。土地储备专项资金作为政府专项基金，设立时间短，累计总额小，也很难满足需要。金融机构的贷款可以一定程度上解决资金短缺的问题，但是向金融机构申请的贷款一般都应为担保贷款，有担保且利息高，这三个方面造成了土地储备专项资金不足的问题。实务中，各地筹集土地储备资金一部分靠财政拨款，更主要是由土地储备机构以土地为抵押向银行贷款。《土地储备管理办法》中对土地抵押的程序做了详细规定。但需思考的是，土地资产具有保值和增值性，如何最大限度的发挥土地储备机构手中土地资产的最大效用？国外在筹集土地储备资金的经验以及发展成熟的一些融资形式值得中国借鉴。瑞典的斯德哥尔摩市政府的土地征购费用由以下部分组成：政府税收、政府贷款、银行贷款、经瑞典国家银行发行的公债、以及利用土地出租和出售的土地收入。目前，中国部分地方对建立土地基金进行了一些有益的探索，如广东的土地开发基金、香港地区的土地基金。笔者认为，建立城市土地储备基金是构建土地储备制度资金支持体系的有效途径。这一基金由几部分资金构成。首先，启动资金是一是政府财政拨款与政府预划拨城市土地。其次，土地收益，城市土地出让收益的部分用于城市建设，其余部分由储备中心使用，以保证土地储备制度的良性运行。另外，委托金融部门发行土地储备债券与股票，可广泛吸收社会闲散资金，以筹措资金。
（三）土地储备的征购与补偿办法土地储备的取得方式有土地征用、土地回收、土地置换和土地购买等四种
《物权法》第44条和《土地管理法》规定了国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并給予补偿。征收土地法律授予政府专有的权力，除了国家可以依法对农民的集体所有的土地实行征收外，其他任何单位和个人都无权征收土地。征收土地不是向农民购买土地，被征收单位和个人必须服从，但必须给予补偿。《土地管理法》明确规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。这一规定限制了经济补偿的额度，而对于一般农民来说这种低于市场价格的一次性补偿远远不能满足其生活需要。笔者认为，对土地使用权人进行补偿，收购价格或补偿标准不能低于市场价格，不能降低被征地者的生活水平是基本的底线。既可保护被征地农民的生活，维护被征地农民的基本权利，又可加快征地进程，维护社会和谐稳定，是维护公平、和谐的两全齐美的办法。土地回收分为无偿回收与有偿回收。根据中国土地管理法，土地无偿回收的范围为：城市市区范围内的无主土地；荒芜、闲置的国有土地；依法没收的土地；土地使用者擅自改变土地用途限期拒不改正的划拨土地；土地使用者未按出让合同约定交齐出让金依法分摊分割的土地；法律法规规定的其他可直接无偿回收的国有土地。除此之外，都应该依法实行有偿回收。土地置换目前尚无明确的概念。有研究人员认为，土地置换是通过土地功能布局调整、土地整理等形式，使不同权属之间，不同用途之间的土地进行交换（置换）的行为。实务中，土地置换根据政府的经济发展战略和城市经济结构布局，对原来在城区内不符合城市规划或对其再发展有阻碍的企业和组织进行用地布局调整，用储备土地置换。土地置换一般不涉及收购价格，但可能涉及差别补偿。土地购买是按照市场原则从土地使用者处购买土地使用权。笔者认为，应以土地基准价为基础，依照市场价格协商确定收购价格，协商不成时，可参照当前各地的做法，以略高于市场价格争取收购土地。如果仍然达不成协议的，建议通过司法途径解决；只有在救灾、战争、抢险等紧急情况下才可以采取强制措施强征，并给予补偿。
参考文献：
[1] 盛雷鸣.土地储备法律问题研究[M].北京:法律出版社，2007.
[2] 曾向阳.土地储备决策研究[M].北京:大地出版社，2008.
[3] 袁肖蕾.中国土地储备法律制度研究[D].北京:中国地质大学，2008.
[4] 王平.规范中国土地储备的立法研究[J].商业研究，2006，(12):78-80.
[5] 李志明，李刚，黄晓林.土地置换若干问题探讨[J].国土经济，2002，(2):18-20.[责任编辑 陈丹丹]
关键词：土地储备；法律规制；广西
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）33-0083-02
引言
自1996年以来，中国从香港引入城市土地储备制度，土地储备制度作为运用市场机制对土地进行有效调控的政策，有助于优化城市土地利用结构，提高土地利用率。至今，中国绝大部分县级城市都已经实施了土地储备制度。但应看到，国家尚未出台一部专门的土地储备法规来规范这种制度，各级地方政府都是依据各自相关的规章或者文件来运行，但土地储备涉及的土地价值大，与百姓利益密切相关，如无规范的法律指导，容易滋生腐败、侵犯群众利益，激化社会矛盾，不利于和谐社会形成。本文以广西为例，探讨如何加强和完善土地储备的地方立法，以供探讨。
一、广西土地储备制度的法律规制背景
建立规范、高效的土地储备制度在广西当前有着现实的需要。广西土地市场建设逐步规范，但是，也存在一些问题，与土地储备有关的问题是耕地减少趋势尚未得到根本扭转，建设用地布局不合理，土地利用粗放，节约集约用地水平不高，土地生态建设和保护力度有待加强，土地参与宏观调控的能力和管理水平有待进一步提高等。此外，自广西建立中国—东盟自由贸易区、泛北部湾经济开发区以来，大量外来企业进驻广西，对土地资源产生了巨大的需求，在用地需求全面持续增长和土地资源约束双重压力下，对原有的土地资源管理工作尤其是国有土地出让工作提出了新的挑战。因此，要更好地统筹广西土地资源的开发、利用和保护，为经济发展提供用地，实现2005—2020年广西土地规划的总目标，建立规范、完善的土地储备制度首当其中。目前，广西土地管理方面的地方性规范非常少，主要有《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，《广西壮族自治区土地监察条例》，《南宁市征用集体土地条例》、广西壮族自治区实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》办法等，尚未出台有相关的土地储备的地方性规范，只有一些市、县出台了相应的政府规范性文件，如《南宁市土地储备管理办法》、《梧州市国有土地储备实施办法（暂行）》等。理论与实践的脱节导致土地储备事业的快速发展与机制、制度建设相对滞后之间的矛盾仍然突出。因此，应为广西土地储备工作建立法规保障，使之有法可依，有章可循。
二、广西土地储备法律制度的立法依据作为一部地方性规范，必须以中国现有的调控土地管理方面的上位法为指导
2007年中国出台和修改了一系列与土地储备相关的法律法规，如《物权法》和《城乡规划法》的出台，《城市房地产法》的修改等。2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定并下发了《土地储备管理办法》。这使土地储备外部法律环境发生了变化，要求广西国土管理部门在制定广西土地储备的法律规范时，要全面疏理，准确定位，在制度设计、运作机制上全面进行规范调整，以适应新的法律环境。综观《土地储备管理办法》，核心内容在于确认相关职权部门对土地储备市场的规范和调整，强调政府及相关部门的管理，因此，广西的土地储备法律制度也应与其上位规范保持一致。广西的土地储备管理法律制度的出台主体应是地方政府，即广西人民政府。而且，该部法律规范的内容也应该是确认和规范广西土地储备管理机构干预和调整广西土地储备市场的职权行为。
三、广西土地储备法律制度的基本内容设计
当前各地在土地储备法律制度上还存在认识上的混乱，如土地储备机构的性质、土地储备的资金来源、收购标准等都各不统一，往往都是从实践中总结经验，结合本地特点制定出本地的土地储备规范。笔者认为，构建广西土地储备法律体系，也需结合广西实际，体现广西特色，应主要包括以下内容：（1）法律原则；（2）土地储备机构的性质、地位、职责、权利、义务、责任等；（3）土明确土地储备的征购方式、征购程序、补偿范围与标准、资金筹措渠道与管理等；（4）明确土地储备的规划程序、规划与环保要求、用途确定程序、利用强度与容积率规定等，建立土地储备的运行机制；（5）明确土地储备申诉主体、申诉权限、申诉程序与处理程序；（6）明确土地储备投诉与举报的程序和处理责任、程序等；（7）明确土地储备的监管主体、监管方式、监管措施、监管程度、监管权限和责任等；（8）法律责任追究办法，明确违反土地储备法律法规应该承担的法律责任与追究程序等。
（一）土地储备的范围
比较各地关于土地储备范围的规定，结合城市规划实施和经济社会发展需要，笔者认为，储备土地应包括城市存量土地、城市增量土地、旧城改造储备土地，新增建设用地。此外，还应当向土地的二、三级市场开拓储备土地的来源，必要时还可行使政府优先购买权。具体而言，可将下列各项土地纳入土地储备范围：政府依法收回的闲置土地；为实施城市规划，经有批准权的人民政府批准收回的国有土地；进入城市建设用地范围的农村集体土地；因土地使用者被撤销、解散、破产、产业结构调整、迁移等原因停止使用的行政划拨用地；城市规划区内尚未征用的农用地；土地使用权转让申报价格低于标定地价、政府行使优先购买权而取得的土地；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的土地；土地使用权出让合同约定的使用期限届满、土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准；城市规划区内的无主土地等。
（二）土地储备的资金来源
储备土地所需资金一般包括对被征用或收回的土地的所有权或使用权人的补偿安置费、土地前期开发费及相关的税费。当前，各级土地储备机构的资金来源为财政拨款、土地储备专项资金、向银行等金融機构申请的贷款。但是，财政拨款数额小，限制多，很难满足土地储备的需要。土地储备专项资金作为政府专项基金，设立时间短，累计总额小，也很难满足需要。金融机构的贷款可以一定程度上解决资金短缺的问题，但是向金融机构申请的贷款一般都应为担保贷款，有担保且利息高，这三个方面造成了土地储备专项资金不足的问题。实务中，各地筹集土地储备资金一部分靠财政拨款，更主要是由土地储备机构以土地为抵押向银行贷款。《土地储备管理办法》中对土地抵押的程序做了详细规定。但需思考的是，土地资产具有保值和增值性，如何最大限度的发挥土地储备机构手中土地资产的最大效用？国外在筹集土地储备资金的经验以及发展成熟的一些融资形式值得中国借鉴。瑞典的斯德哥尔摩市政府的土地征购费用由以下部分组成：政府税收、政府贷款、银行贷款、经瑞典国家银行发行的公债、以及利用土地出租和出售的土地收入。目前，中国部分地方对建立土地基金进行了一些有益的探索，如广东的土地开发基金、香港地区的土地基金。笔者认为，建立城市土地储备基金是构建土地储备制度资金支持体系的有效途径。这一基金由几部分资金构成。首先，启动资金是一是政府财政拨款与政府预划拨城市土地。其次，土地收益，城市土地出让收益的部分用于城市建设，其余部分由储备中心使用，以保证土地储备制度的良性运行。另外，委托金融部门发行土地储备债券与股票，可广泛吸收社会闲散资金，以筹措资金。
（三）土地储备的征购与补偿办法土地储备的取得方式有土地征用、土地回收、土地置换和土地购买等四种
《物权法》第44条和《土地管理法》规定了国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并給予补偿。征收土地法律授予政府专有的权力，除了国家可以依法对农民的集体所有的土地实行征收外，其他任何单位和个人都无权征收土地。征收土地不是向农民购买土地，被征收单位和个人必须服从，但必须给予补偿。《土地管理法》明确规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。这一规定限制了经济补偿的额度，而对于一般农民来说这种低于市场价格的一次性补偿远远不能满足其生活需要。笔者认为，对土地使用权人进行补偿，收购价格或补偿标准不能低于市场价格，不能降低被征地者的生活水平是基本的底线。既可保护被征地农民的生活，维护被征地农民的基本权利，又可加快征地进程，维护社会和谐稳定，是维护公平、和谐的两全齐美的办法。土地回收分为无偿回收与有偿回收。根据中国土地管理法，土地无偿回收的范围为：城市市区范围内的无主土地；荒芜、闲置的国有土地；依法没收的土地；土地使用者擅自改变土地用途限期拒不改正的划拨土地；土地使用者未按出让合同约定交齐出让金依法分摊分割的土地；法律法规规定的其他可直接无偿回收的国有土地。除此之外，都应该依法实行有偿回收。土地置换目前尚无明确的概念。有研究人员认为，土地置换是通过土地功能布局调整、土地整理等形式，使不同权属之间，不同用途之间的土地进行交换（置换）的行为。实务中，土地置换根据政府的经济发展战略和城市经济结构布局，对原来在城区内不符合城市规划或对其再发展有阻碍的企业和组织进行用地布局调整，用储备土地置换。土地置换一般不涉及收购价格，但可能涉及差别补偿。土地购买是按照市场原则从土地使用者处购买土地使用权。笔者认为，应以土地基准价为基础，依照市场价格协商确定收购价格，协商不成时，可参照当前各地的做法，以略高于市场价格争取收购土地。如果仍然达不成协议的，建议通过司法途径解决；只有在救灾、战争、抢险等紧急情况下才可以采取强制措施强征，并给予补偿。
参考文献：
[1] 盛雷鸣.土地储备法律问题研究[M].北京:法律出版社，2007.
[2] 曾向阳.土地储备决策研究[M].北京:大地出版社，2008.
[3] 袁肖蕾.中国土地储备法律制度研究[D].北京:中国地质大学，2008.
[4] 王平.规范中国土地储备的立法研究[J].商业研究，2006，(12):78-80.
[5] 李志明，李刚，黄晓林.土地置换若干问题探讨[J].国土经济，2002，(2):18-20.[责任编辑 陈丹丹]