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2008年4月25日，杭州市综合考评委员会办公室向社会公开发布了《2007年度杭州市直单位综合考评社会评价意见报告》，赢得各方关注。从2000年以来，杭州不断在考评标准、考评方法、考评体系等方面进行创新、改进，在形成“杭州模式”的同时，也取得了实实在在的成效，惠及各方。
“杭州模式”:一种公民导向的政府绩效评估模式
城市里占道停车位是太少了还是太多了？“有车族”、“无车族”对停车问题迥异的态度，成了解决“行路难、停车难”的一大障碍。杭州市2008年7月1日开始推行“停车新政”，其破解之道是：向上万名市民发放问卷、了解民意，5.9万个城区停车泊位全部都由社区市民和交警、城管部门“三位一体”共同划定认可。
“停车新政”的背后，是杭州市近年来“问需于民、问情于民、问计于民”的其中一项探索。要解决哪些民生难题、怎样更好地解决？杭州市的答案是：倾听民声、尊重民意。
2008年4月25日，杭州市综合考评委员会办公室在《杭州日报》、“中国杭州”门户网站、“杭州考评网”上，向社会公开发布了《2007年度杭州市直单位综合考评社会评价意见报告》，其中涉及的杭州市连续7年为群众“破七难”的民生工程，均是由群众直接“点题”，政府直接回应群众呼声，直面群众最关心、最不满意、最盼解决的现实问题。而这些民生问题解决得好坏，将成为杭州市直单位年度综合考评的一项重要依据。
“社会评价意见报告的公开发表，在全国是第一家，作为社情民意的白皮书，报告通报了2006年度市直单位对社会评价意见的整改情况，分析了2007年度社会评价意见的主要内容和基本特点，并提出了相应的对策和建议。”谈起报告公开发布一事，杭州市综合考评办主任伍彬的脸上就溢满自豪的微笑。
首吃螃蟹者，媒体给予的关注往往很多。4月25日，新华社浙江分社发表了题为《杭州公开发表社会各界对市直单位的评价意见，在国内尚属首次》的新闻通稿，《中国青年报》、《新京报》、《成都晚报》、《南京日报》等国内多家平面媒体作了转载、报道。新华网、人民网当日在显要位置播发了新闻，新浪网、搜狐网、腾讯网、网易等国内知名门户网站在时政频道都及时刊登了新华社文章。
报告的发布，也引起了民众的共鸣。“该报告较政府审计报告更能直接反映群众真实意见，有利于推动、改进政府工作，希望杭州继续保持这一做法，形成特色‘品牌’。”新华社浙江分社记者方益波深有感触地说。
原杭州市委老干部局副局长方伯炎对公开发布报告的做法给予了高度评价，他专门打电话给伍彬主任：“报告实事求是地反映了当前的民情、民意、民声，把百姓想说的话都讲出来了，原汁原味地反映百姓问题，非常了不起。”
报告还引起了市直单位的重视，杭州市综合考评办秘书处干部杨旸介绍说：“在2007年度报告中，百姓关于公共服务和垄断行业的意见比上年上升较多，像移动公司增加141.7%，电力公司增加38.27％，报告出来后，这些单位就来电详细询问报告中群众反映的意见，哪些指标低，怎么改进。”
据了解，在2007年度市直机关综合考评社会评价中，共收到9个层面14762名参评代表各类意见和建议10630条，经过梳理合并同类项后为5122条，杭州市考评办从中确定了261项群众意见突出、社会影响较大的问题，作为2008年度重点整改目标，分解到85个市直单位，力求当年解决或取得明显成效。这些问题涵盖了“行路停车难”、“住房难”等难点，物价上涨、垄断行业和公共服务、社会治安等热点，新杭州人、“夹心层”家庭等盲点，提高人民群众经济、文化、政治、社会、环境五大生活品质等重点。这些重点整改目标现已公布，并设专线85253000，接受群众监督。
“网上公布的文件将我们老百姓反映强烈的问题都列出来了，市直单位能够倾听老百姓的心声，重视老百姓的意见，这一点是非常好的。我们市民也是非常希望能够和政府、市直机关沟通、交流，毕竟建设美丽的杭州需要我们共同努力啊！”市民张建对这一做法表示很满意。
“社会评价体现综合评价的群众导向，可以扩大公民的政治参与，而公开发布整改目标，能够建立‘评判—整改—再评判—再整改’的工作机制，使市直机关真正将群众最关心的问题整改落实好。”伍彬主任对目前的工作模式充满信心。
如何做到结果的公正、客观
满意不满意单位评选，老百姓关心结果，更关心这个结果产生的过程。“这个评选是以什么样的标准评定的？有没有透明度？”很多市民都有这样的疑问。
“其实，从2000年评选的第一年起，这个评选标准就在实践中不断完善。2005年的评选采取的新考评办法，是由社会评价、目标考核和领导考评三个部分组成，社会评价也就是满意不满意单位评选。其中社会评价占50分，目标考核占45分，领导考评占5分，总分为100分，达标线为82分。”下过阵雨的午后，在美都大楼六层的杭州市综合考评委员会办公室里，伍彬主任娓娓道来。
据了解，社会评价是由市民代表、党代表、人大代表、政协委员，省直机关、老干部、专家学者、行风评议代表，区、县（市）四套领导班子成员，区县（市）的部委办局及街道（乡镇）党政（包括人大）负责人，社区党组织和居委会负责人，企业代表等9个投票层面，对综合考评参评单位的“服务态度和工作效率，办事公正和廉洁自律，工作实效和社会影响”进行评价。
其中，市民代表的确定，是统计局按照统计法，通过计算机在民情调查户中筛选而成的。“我们筛选市民代表的具体方法是：一、全市所有的区都有市民代表参加，而且对市民代表的年龄、职业没有限制；二、市民代表的产生，不是以姓名出现，而是以住址（门牌号码）出现。当确定这一户门牌号码，那么这一户的家庭就是我们所选定的市民代表，就请这一户家庭的成员来填写选票，如果这一户家庭的人都不愿填写，可以委托他人填写（当然允许放弃），但必须反映这户家庭的真实意志。”伍彬主任介绍说。
但是，随机筛选市民代表的模式，可能会出现这样的情况：有的市民很想参与，却拿不到选票，被抽到的又可能不愿参与。为了解决这一问题，考评办采取了“依托市民邮箱，试行网上评议”的新举措。
“用一般的邮箱进行网上投票，显得太随意，真实性无法控制，所以我们采用市民邮箱。市民邮箱是由市政府配发的，采用实名制，每个账号只能投一次票，来确保真实性。”
目前，网上评议的结果还不能计入社会评价总分，但对于群众通过网上评议系统提出的意见建议，经过梳理汇总后，将一并纳入社会评价意见整改范围。这一做法为广采民意奠定了基石。
作为杭州的建设者，越来越多的外来务工人员为杭州的发展作出贡献。在2007年度的社会评价中，外来务工人员也有一定的投票权重。
“将投票权赋予外来务工人员，请他们和杭州市民一起评判政府，享有一样的政治话语权，杭州的做法在全国还是首创。”杭州市综合考评委员会办公室评选工作处副处长叶冰说，考评办采取按行业分类抽样入户（企业）调查方式，从服务业、制造业、建筑业等外来务工人员较为集中的行业随机抽取1000名外来务工者，请他们和10000多名杭州市民一起，代表700多万杭州人民来共同行使评判权力。
“很感谢杭州能给我们这些外来务工者这个投票机会，这一方面说明杭州尊重我们这些非杭州人，也肯定我们的成绩，另一方面也反映一个大都市应有的气魄。我们也会行使好这个权利，把我们广大外来务工者的意见真实地反映出来。”一位参与投票的外来务工者代表满怀激情地告诉记者。
考评体系 不断完善
“社会评价中存在的最大问题就是信息不对称。”伍主任道出社会评价中存在的“硬伤”，“评价者，特别是市民代表，对机关工作不了解，有过接触的还好，没接触过的，不了解，怎么客观评价？”
据了解，2007年度参与综合考评的市直单位共114家，其中参加社会考评的71家，由于老百姓对71家参评单位不可能都了解，将交警的考评内容挂到公安名下，将城管的职责归入环保的范围……诸如此类张冠李戴现象的存在，也的确影响了社会评价来源的真实性。
“往往出现这样的情况：一些与百姓接触多的窗口单位，评价不高，而接触不多的单位，评价都还不错。”伍主任讲道，“这就导致一些单位不服气，觉得不公平，明明不是我的问题，为什么由我来背这个黑锅？”
目标考核中也同样存在着问题。
目标考核由市目标办组织进行，采取机关内部管理的方式。目标办是非常设机构，由机关部门人员临时组成，由于成员都是政府综合部门的相关人员，对机关情况比较了解，对单位考核比较准确。
但正是因为同在一个“屋檐”下工作，“低头不见抬头见”，“考核起来，不大拉得下脸，明明看到问题，对方一解释，原来要扣分的，领导一说，就算了，部门之间不大拉得开分数，扣分扣不下去。”伍主任说道。
如何确保考评结果的公平、公正、客观，形成良性循环的促进机制，相关部门一直在思考、探索解决之道。
对市直单位依据工作性质分为三类，并设定不同的评选系数是解决问题的路径之一。对于社会服务较多的部门，其系数是1.05，社会服务相对较少的部门，其系数是1.01，第三类党群系统，其系数是1.00。
“这些系数是由考评办结合专家组通过调研、模拟得出来的，从2007年度实行的情况来看，效果是好的，一些参评单位的抱怨声减少了。”伍主任介绍说。
设置创新创优目标，对综合考评的加分项目，实行绩效评估，也是提升综合考评的民主性、公正性、科学性的方式之一，为此，杭州市综合考评委员会办公室专门成立杭州市绩效评估专家库，向全市公开招聘绩效评估专家。
每年绩效评估期间，由市考评办根据工作需要从专家库中随机抽取若干名，组成绩效评估专家组，对市直单位创新创优目标进行绩效评估。
在以往的考核中，被考评单位只要目标任务完成就能得满分，但引入绩效考核方式后，要得满分就不再是那么容易的事了。在现行的评价体系中，不仅要看任务有没有完成，还要看取得的实际效果、百姓的满意度以及投入产出比。
“投入与产出不成正比，即使任务完成了，成绩也不错，但投入太高，这样也是不行的。”伍主任说道，“虽然绩效考核的门槛高了，但由于是加分项目，被考评单位的积极性还是挺高的。”
另一解决方式就是进行程序上的改进，这一改进在目标考核中体现尤为明显，具体又是通过“实际操作明文化”和“增强透明度”两方面来实现。
为了改变以往目标考核中所采取的目标办开会、打分，对被考评单位完全保密，结果导致其不服、告状到市领导的现象，市考评办采取了在考评网上公示考评初步结果，与被考评单位见面，送达考核情况告知书，允许被考评单位3天之内申诉、进行复议等措施。
“在复议过程中，对于一些单位存在的特殊情况，经过解释，认为理由充分的，可以采纳；对于理由不充分的，则维持原来的结果。”伍主任说，“这样的结果出来后，一方面能使被考评单位心服口服，另一方面也确实保证了考核结果的公平、公正。”
“工欲善其事，必先利其器”，先哲的教诲于此处也有启迪意义。要使综合考评发挥其应有作用，考评体系的公平、公正、科学是前提和基础，而其落实，仍需在实践中渐趋完善。
相关链接：杭州市绩效考评系列举措
1. 对市直各单位依据工作性质加以分类并设定不同的评选系数；
2. 依据信息对称原则，界定三类考核的不同主体和考核的具体内容并规定不同权重；
3. 在社会评价中，按照适宜度原则确定考评主体，并对不同考评主体规定不同的评价权重；
4.用科学抽样方式确定市民和企业的参评人员和单位，对除市民和企业之外的参评主体实行人员选择和投票结果统计的两次80%抽样；
5. 动态设置达标线；
6. 在综合考评中，专门设置了创新创优目标，各部门自愿申报，由专家组独立进行绩效评估，进行加分或倒扣分。
相关链接：杭州综合考评三个阶段
杭州综合考评2005年以前由市直机关目标责任制考核和社会各界参与的“满意单位不满意单位评选”两部分组成；2005年，增加了“领导考评”，并正式使用“综合考评”这一名称。其发展主要经过以下三个阶段：
一是前综合考评时期（1992—2000年），为单一目标考核阶段。1992年，在邓小平发表南方谈话的背景下，杭州市在市直单位推行了目标管理责任制，一方面确保市委、市政府提出的各项目标任务的全面完成；另一方面，通过实施考核奖励，激发广大机关干部的工作积极性。
二是综合考评初步发展时期（2000—2005年），为目标考核、社会评价双轨并行阶段。2000年，市委、市政府为解决制约杭州发展两大瓶颈之一的发展环境问题，在市直单位开展了根治机关“四难”综合征（门难进、脸难看、话难听、事难办）、转变机关作风的“满意单位不满意单位”评选活动，致力于改善发展软环境。这一时期，市直机关目标责任制考核和满意单位评选由分设于市政府办公厅的市目标办和市直机关党工委的市满意办分别组织实施，虽然在考核、评价结果上双方互为折分，但各自在对方考评总分中所占的分值很小，相互之间基本起不到什么影响，结果的公布和奖惩的实施也都是完全分开的。
三是综合考评深化发展时期（2005—2008年），为综合考评模式正式确立、发展、深化阶段。为了整合各类考评资源，全面、准确地反映和评价市直各单位工作实际，探索建立符合科学发展观要求的考核评价体系，2005年下半年，市委、市政府成立专门课题组，经过反复调研论证，决定将目标考核、“满意不满意单位”评选（社会评价）进一步结合，同时增设领导考评，对市直单位实行“三位一体”的综合考核评价，并正式采用了“综合考评”这一名称。2006年8月，市委、市政府又决定，将原来分设的三个非常设机构——市目标办、市满意办、市效能办职能进行整合，成立杭州市综合考评委员会办公室，作为市考评委的常设办事机构，机构级别为正局级。