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摘要：一个检察官权衡各种价值，将案件上行至检察委员会而规避责任的行为取向并不意味着他无从宽宥。司法实践中的诸多案例表明，不完善的责任追击机制、议案机制或者社会政治因素都可能导致检察官作出这一选择。
关键词：执法过错责任 交互性压力 责任追击
作者简介：王升洲，天津市人民检察院第二分院。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)09-169-02
一、执法过错责任追究制与证据不足不起诉
检察体制的特点决定检察官司法官与行政官的双重属性，但是就其起诉职能而言，是否起诉的审查过程是内心司法确信的过程，在这一点上，其与法官的审判职能没有实质上的区别。所以，检察官在能否起诉的问题上凭籍的依据是对证据和法律适用的内心确信。但是，检察官在办理证据不足不起诉案件的出发点有时不是对证据和法律的内心确信，而是办案责任的规避。如果检察官内心确信一个案件其证据虽有瑕疵，但应该起诉（原因多种，有时有非法律因素的考虑），而起诉的结果可能是法院宣判无罪，甚至有可能是错案，这时基于办案责任的规避而违背内心的司法确信，检察官可能会将自主决定的案件提交检委会。所以，因证据不足不诉为由提交检委会审议的议案最多，其背后的原因之一是检察官规避办案责任。
作为法律适用主体的检察官对案件的审查和判断是一个内心确信的过程，不能以其他司法主体或司法阶段的结论评价其司法行为。由于侦查技术和侦查能力的限制以及案件本身特点等各种因素决定，检察官面对证据不足的案卷是司空见惯的事情。检察官之间或者检察官与法官之间，各自对法律的适用、证据规则的理解以及追诉的倾向程度是不同的，对案外因素的敏感性也是不同的，所以面对相同的证据材料得出不同的结论也是应然。另外，检察官对事实的调查行为只是依据法律和证据规则对案件事实做最大程度的恢复，所得出判断也只是法律意义上的事实，而不是绝对意义上的事实。所以，出现法律事实与绝对事实不一致的情形，是绝对不可避免的。如果一个检察官严格依据法律程序对案件事实进行还原，即使得出的法律事实并不绝对真实，他也是没有过错的。但在司法实践中,“执法过错”，尤其是“错案”追究沿袭唯结果论，不问司法主体的内心确信过程，对检察官程序合法的行为结果也实施惩罚。这种责任追究机制使得检察官在案件事实发现的过程中战战兢兢，无所适从。为规避责任，检察官也惯于层层请示汇报直至最高业务决策机构—检察委员会。推诿的行为无法发挥检察官的积极性，而作为最高业务决策机构而不是办案机构的检察委员会面对不断涌来的议案也不堪其扰。
二、倾向性群众情感与客观性司法行为的交互性压力
倾向性群众情感与客观司法行为的天然分歧导致检察官面对双重的交互性的压力。群众的情感是感性的，延伸的，群众关注的重点不仅仅是案件本身，案件之外的因素也往往多有涉及，例如当事人的经历与处境、身份背景等。有时当事人一方或者传媒会以多种案外因素的鼓吹制造对司法机关的压力。当前社会的大众传媒、私人信息发布平台与司法行为还没有建立起一种有序而合理的互动机制，粗暴的媒介审判经常放大倾向性的群众情感，而这直接干涉了中立的司法行为，加之当前的社会政治因素影响，检察官，包括其他司法工作人员面对的压力可想而知。
证据审查和法律适用是严谨的逻辑的推理过程，这种过程不问案情以外的因素，没有任何情感倾向在内，与群众的情感判断是截然不同的。假如检察官承办的案件是具有重大社会影响的，理性的法律与感性的群众之间的对比会更加明显，群众情感的表达往往会超越司法理性的认知。在办理某个群众倾向性情感强烈的案件时，承办检察官需要考虑证据的完整性、群众的情绪，需要预判审判机关的结论以及因上述因素可能产生的责任追究。在综合所有因素考虑之后，承办倾向性情感强烈案件的检察官有可能根据案件的特点以案情重大或者疑难复杂或者证据不诉等为由将案件提交检委会审议，由此规避群众情感的压力及其可能带来的责任追究。
三、检察官相对独立性与疑难复杂案件
公诉部门审查的绝大多数案件属于事实清楚、证据充分、法律适用准确，这些案件无论是承办检察官自主决定还是经层层审批，最终的处理结果都不会有实质性质的改变。所以压缩指令权对主诉检察官独立性来说，只是其意义之一部分。主诉检察官真正的作用发挥在疑难案件的处理上，但是现制与此目的是比较难平衡的。原因有二：一是人民检察院刑事诉讼规则关于检察委员会的疑难复杂议案范围与主诉检察官解决疑难复杂案件的目的实有一定程度的冲突。这种制度设计明显存在引导性，检察官会弱化疑难复杂案件的处理意识，导致大量议案以疑难复杂为由提交。二是基于执法过错责任追究制尤其是错案责任追究制的考虑，检察官也会将案件以疑难复杂为由不断推向检委会。检委会处理疑难案件分担了检察官的责任风险。
基于上述原因，检委会疑难案件处理权在实际操作中违背制度设计的初衷，一些检察官可以自主决定的非疑难案件也要经过检委会的会前审查或者检委会审查，这导致大量的资源浪费在审查环节，累及检察效率，也违背了检察官的司法确信原则。检委会的议案功能能否真正发挥作用，提高检察效能，在于能否赋予检察官的处理疑难案件权力，保证其一定程度上的独立性。
四、相应对策研究
（一）建立检察官责任适当豁免制度
我们应该正确理解检察官的责任豁免问题，即责任豁免是有限的责任豁免。错案追究制的废止和执法过错责任制度的建立，表明我国也在逐渐完善检察官的责任追究体系，从另一方面来说这也是责任豁免制度的建立过程。笔者以为，建立检察官责任适当的豁免制度应注重以下两点：
一是执法过错责任的推定方式，由结果推定转为行为推定。事实认定的不确定性、法律的不确定性以及其他非法律因素决定结果的正确性只能是相对的，应然的。检察官的司法属性决定，不能以唯一的实然结果来推定其行为的正当性与否。检察官执法监督的路径必须是以行為过程的合法来控制行为结果的合法，而不是简单地以结果非法评价行为非法。根据美国最高法院在Bradley v.Fisher一案确立的司法豁免原则,只要法官没有在“明显缺乏司法管辖权”的情况下行事,即使法官采取的行为是“错误的,恶意做出的,或者是超越其权限的”,法官就应该享有责任豁免,而不能被追究民事或者刑事责任。豎因此，只要检察官实体处理行为与程序行为没有过失，即使出现错案也不应承担责任。对检察官没有过失的错案进行责任豁免是适当的。
二是发挥案件质量管理体系作用。执法行为过程的控制是执法行为监督基本的原则，但是除此之外还需要案后的监督来保证，应将捕后不诉和起诉诉判无罪纳入案件质量管理体系，即对此类案件进行评查。检察机关应重点对撤诉案件、捕后不诉案件、无罪判决案件评查。评查的方式可以是异地评查，评查的结果可以作为考核依据，而不是单以捕后不诉率或者不起诉率作为考核依据。
（二）建立案件风险评估机制，界定“重大”案件情形并明确纳入检委会的议案范围
与其让检察官在面对倾向性群众情感的压力，不如之前主动对案件进行风险评估，界定“重大”情形案件并纳入检委会议案的范围。这样有利于合理合法处理案件，缓解群众对立情感，而这一做法另外的重要附属意义就是分散检察官的办案责任风险，解除其后顾之忧。
《人民检察院刑事诉讼规则》及最高人民检察院的有关规定规定了检察委员会对“重大”案件审议权力，豏但是前者的范围太过狭窄，不能适应快速变化的社会实际，而最高人民检察院有关的内部规定则过于宽泛。有必要界定“重大”案件的具体情形，制定合理的提交程序并纳入到检委会议事规则中。
一是建立案件风险评估机制案件，动态跟踪案件的办理过程，对案件的发展趋势进行风险评估以确定是否将案件提交检委会审议。案件风险评估可以使案件在检察官与检察委员会之间分流，使检察官在预期的合理风险中执法办案。
二是案件“重大”情形的明确界定。就涉及倾向性群众情感的案件类型，重大信访案件、具有一定身份人的犯罪案件、在辖区内影响较大的案件或者具有其他社会政治因素的案件都可以直接列为案情“重大”而直接列入检委会议事规则由检察委员会集体决定。
三是案件最终是否由检委会审议的决定权在检察长。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第三条规定，检察委员会审议检察长认为需要提交检察委员会审议的其他议题。根据现有的规定，由检察长把关，把涉及倾向性群众情感的“重大”情形的议案类型明确下来，交检察长决定是否提交检委会讨论。这样既符合现有规则，又具有灵活操作的空间。
（三）主诉检察官改革的力度还需加大，进一步赋予检察官更大自主权
一是检察官自主判断案件否属“重大疑难复杂”而提请检委会决定，培养检察官的独立意识。尽管“重大疑难复杂”案件的提请者是承办检察官，但是否具有敢担当的精神和独立的意识，结果是不同的。界定檢察官与检察长、检委会的权力：主诉检察官有权提请检委会议决其认为重大疑难复杂的案件；检委会有权决定主诉检察官认为应提交检委会的重大疑难案件。这样，案件的提请权在检察官，案件是否重大疑难由其自主判断。以保障检察一体化下检察长对案件的主导权。
二是检察官权力监督机制的改进。一方面诉前监督机制应该改进以利于发挥检察官处理疑难案件的积极性和自主性。有的主诉检察官的办案活动监督机制规定，主诉检察官办理重大、复杂、疑难，或者有较大影响案件过程中的主要活动，应当事先报告科（处）长，听取科（处）长意见。事前报告可改为事后报告，在检察官独立作出处理意见之后可以将其拟处理意见汇报部门负责人，以此保障检察官的独立意识。如果二者的意见有分歧，部门负责人再行使其建议权或者提请检委会讨论权。另一方面要落实诉后监督和书面备案。检察官将案件移送法院之后应将起诉意见书、结案报告、起诉书交部门负责人备案。
注释：
①“交互性“一词是多见于互联网的专用术语。本文在一般意义上使用该词，含义为：检察官在审查案件时，思维在倾向性的群众情感与客观性的司法行为之间的徘徊。
②谭世贵，孙玲．法官责任豁免制度研究．政法论丛．2009（5）．
③《人民检察院刑事诉讼规则》第九十二条规定的查批捕的重大案件?；第三百七十四条规定的通知立案重大或者疑难复杂的；第三百九十九条规定的抗诉案件疑难复杂的。
关键词：执法过错责任 交互性压力 责任追击
作者简介：王升洲，天津市人民检察院第二分院。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)09-169-02
一、执法过错责任追究制与证据不足不起诉
检察体制的特点决定检察官司法官与行政官的双重属性，但是就其起诉职能而言，是否起诉的审查过程是内心司法确信的过程，在这一点上，其与法官的审判职能没有实质上的区别。所以，检察官在能否起诉的问题上凭籍的依据是对证据和法律适用的内心确信。但是，检察官在办理证据不足不起诉案件的出发点有时不是对证据和法律的内心确信，而是办案责任的规避。如果检察官内心确信一个案件其证据虽有瑕疵，但应该起诉（原因多种，有时有非法律因素的考虑），而起诉的结果可能是法院宣判无罪，甚至有可能是错案，这时基于办案责任的规避而违背内心的司法确信，检察官可能会将自主决定的案件提交检委会。所以，因证据不足不诉为由提交检委会审议的议案最多，其背后的原因之一是检察官规避办案责任。
作为法律适用主体的检察官对案件的审查和判断是一个内心确信的过程，不能以其他司法主体或司法阶段的结论评价其司法行为。由于侦查技术和侦查能力的限制以及案件本身特点等各种因素决定，检察官面对证据不足的案卷是司空见惯的事情。检察官之间或者检察官与法官之间，各自对法律的适用、证据规则的理解以及追诉的倾向程度是不同的，对案外因素的敏感性也是不同的，所以面对相同的证据材料得出不同的结论也是应然。另外，检察官对事实的调查行为只是依据法律和证据规则对案件事实做最大程度的恢复，所得出判断也只是法律意义上的事实，而不是绝对意义上的事实。所以，出现法律事实与绝对事实不一致的情形，是绝对不可避免的。如果一个检察官严格依据法律程序对案件事实进行还原，即使得出的法律事实并不绝对真实，他也是没有过错的。但在司法实践中,“执法过错”，尤其是“错案”追究沿袭唯结果论，不问司法主体的内心确信过程，对检察官程序合法的行为结果也实施惩罚。这种责任追究机制使得检察官在案件事实发现的过程中战战兢兢，无所适从。为规避责任，检察官也惯于层层请示汇报直至最高业务决策机构—检察委员会。推诿的行为无法发挥检察官的积极性，而作为最高业务决策机构而不是办案机构的检察委员会面对不断涌来的议案也不堪其扰。
二、倾向性群众情感与客观性司法行为的交互性压力
倾向性群众情感与客观司法行为的天然分歧导致检察官面对双重的交互性的压力。群众的情感是感性的，延伸的，群众关注的重点不仅仅是案件本身，案件之外的因素也往往多有涉及，例如当事人的经历与处境、身份背景等。有时当事人一方或者传媒会以多种案外因素的鼓吹制造对司法机关的压力。当前社会的大众传媒、私人信息发布平台与司法行为还没有建立起一种有序而合理的互动机制，粗暴的媒介审判经常放大倾向性的群众情感，而这直接干涉了中立的司法行为，加之当前的社会政治因素影响，检察官，包括其他司法工作人员面对的压力可想而知。
证据审查和法律适用是严谨的逻辑的推理过程，这种过程不问案情以外的因素，没有任何情感倾向在内，与群众的情感判断是截然不同的。假如检察官承办的案件是具有重大社会影响的，理性的法律与感性的群众之间的对比会更加明显，群众情感的表达往往会超越司法理性的认知。在办理某个群众倾向性情感强烈的案件时，承办检察官需要考虑证据的完整性、群众的情绪，需要预判审判机关的结论以及因上述因素可能产生的责任追究。在综合所有因素考虑之后，承办倾向性情感强烈案件的检察官有可能根据案件的特点以案情重大或者疑难复杂或者证据不诉等为由将案件提交检委会审议，由此规避群众情感的压力及其可能带来的责任追究。
三、检察官相对独立性与疑难复杂案件
公诉部门审查的绝大多数案件属于事实清楚、证据充分、法律适用准确，这些案件无论是承办检察官自主决定还是经层层审批，最终的处理结果都不会有实质性质的改变。所以压缩指令权对主诉检察官独立性来说，只是其意义之一部分。主诉检察官真正的作用发挥在疑难案件的处理上，但是现制与此目的是比较难平衡的。原因有二：一是人民检察院刑事诉讼规则关于检察委员会的疑难复杂议案范围与主诉检察官解决疑难复杂案件的目的实有一定程度的冲突。这种制度设计明显存在引导性，检察官会弱化疑难复杂案件的处理意识，导致大量议案以疑难复杂为由提交。二是基于执法过错责任追究制尤其是错案责任追究制的考虑，检察官也会将案件以疑难复杂为由不断推向检委会。检委会处理疑难案件分担了检察官的责任风险。
基于上述原因，检委会疑难案件处理权在实际操作中违背制度设计的初衷，一些检察官可以自主决定的非疑难案件也要经过检委会的会前审查或者检委会审查，这导致大量的资源浪费在审查环节，累及检察效率，也违背了检察官的司法确信原则。检委会的议案功能能否真正发挥作用，提高检察效能，在于能否赋予检察官的处理疑难案件权力，保证其一定程度上的独立性。
四、相应对策研究
（一）建立检察官责任适当豁免制度
我们应该正确理解检察官的责任豁免问题，即责任豁免是有限的责任豁免。错案追究制的废止和执法过错责任制度的建立，表明我国也在逐渐完善检察官的责任追究体系，从另一方面来说这也是责任豁免制度的建立过程。笔者以为，建立检察官责任适当的豁免制度应注重以下两点：
一是执法过错责任的推定方式，由结果推定转为行为推定。事实认定的不确定性、法律的不确定性以及其他非法律因素决定结果的正确性只能是相对的，应然的。检察官的司法属性决定，不能以唯一的实然结果来推定其行为的正当性与否。检察官执法监督的路径必须是以行為过程的合法来控制行为结果的合法，而不是简单地以结果非法评价行为非法。根据美国最高法院在Bradley v.Fisher一案确立的司法豁免原则,只要法官没有在“明显缺乏司法管辖权”的情况下行事,即使法官采取的行为是“错误的,恶意做出的,或者是超越其权限的”,法官就应该享有责任豁免,而不能被追究民事或者刑事责任。豎因此，只要检察官实体处理行为与程序行为没有过失，即使出现错案也不应承担责任。对检察官没有过失的错案进行责任豁免是适当的。
二是发挥案件质量管理体系作用。执法行为过程的控制是执法行为监督基本的原则，但是除此之外还需要案后的监督来保证，应将捕后不诉和起诉诉判无罪纳入案件质量管理体系，即对此类案件进行评查。检察机关应重点对撤诉案件、捕后不诉案件、无罪判决案件评查。评查的方式可以是异地评查，评查的结果可以作为考核依据，而不是单以捕后不诉率或者不起诉率作为考核依据。
（二）建立案件风险评估机制，界定“重大”案件情形并明确纳入检委会的议案范围
与其让检察官在面对倾向性群众情感的压力，不如之前主动对案件进行风险评估，界定“重大”情形案件并纳入检委会议案的范围。这样有利于合理合法处理案件，缓解群众对立情感，而这一做法另外的重要附属意义就是分散检察官的办案责任风险，解除其后顾之忧。
《人民检察院刑事诉讼规则》及最高人民检察院的有关规定规定了检察委员会对“重大”案件审议权力，豏但是前者的范围太过狭窄，不能适应快速变化的社会实际，而最高人民检察院有关的内部规定则过于宽泛。有必要界定“重大”案件的具体情形，制定合理的提交程序并纳入到检委会议事规则中。
一是建立案件风险评估机制案件，动态跟踪案件的办理过程，对案件的发展趋势进行风险评估以确定是否将案件提交检委会审议。案件风险评估可以使案件在检察官与检察委员会之间分流，使检察官在预期的合理风险中执法办案。
二是案件“重大”情形的明确界定。就涉及倾向性群众情感的案件类型，重大信访案件、具有一定身份人的犯罪案件、在辖区内影响较大的案件或者具有其他社会政治因素的案件都可以直接列为案情“重大”而直接列入检委会议事规则由检察委员会集体决定。
三是案件最终是否由检委会审议的决定权在检察长。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第三条规定，检察委员会审议检察长认为需要提交检察委员会审议的其他议题。根据现有的规定，由检察长把关，把涉及倾向性群众情感的“重大”情形的议案类型明确下来，交检察长决定是否提交检委会讨论。这样既符合现有规则，又具有灵活操作的空间。
（三）主诉检察官改革的力度还需加大，进一步赋予检察官更大自主权
一是检察官自主判断案件否属“重大疑难复杂”而提请检委会决定，培养检察官的独立意识。尽管“重大疑难复杂”案件的提请者是承办检察官，但是否具有敢担当的精神和独立的意识，结果是不同的。界定檢察官与检察长、检委会的权力：主诉检察官有权提请检委会议决其认为重大疑难复杂的案件；检委会有权决定主诉检察官认为应提交检委会的重大疑难案件。这样，案件的提请权在检察官，案件是否重大疑难由其自主判断。以保障检察一体化下检察长对案件的主导权。
二是检察官权力监督机制的改进。一方面诉前监督机制应该改进以利于发挥检察官处理疑难案件的积极性和自主性。有的主诉检察官的办案活动监督机制规定，主诉检察官办理重大、复杂、疑难，或者有较大影响案件过程中的主要活动，应当事先报告科（处）长，听取科（处）长意见。事前报告可改为事后报告，在检察官独立作出处理意见之后可以将其拟处理意见汇报部门负责人，以此保障检察官的独立意识。如果二者的意见有分歧，部门负责人再行使其建议权或者提请检委会讨论权。另一方面要落实诉后监督和书面备案。检察官将案件移送法院之后应将起诉意见书、结案报告、起诉书交部门负责人备案。
注释：
①“交互性“一词是多见于互联网的专用术语。本文在一般意义上使用该词，含义为：检察官在审查案件时，思维在倾向性的群众情感与客观性的司法行为之间的徘徊。
②谭世贵，孙玲．法官责任豁免制度研究．政法论丛．2009（5）．
③《人民检察院刑事诉讼规则》第九十二条规定的查批捕的重大案件?；第三百七十四条规定的通知立案重大或者疑难复杂的；第三百九十九条规定的抗诉案件疑难复杂的。