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摘 要：中国红十字会具有政府与市场双重属性，在政府与市场新型关系视域下，其改革具有典型性。作为一个整体，中国红十字会面临组织结构复杂、权责分配不清公信力下降等一系列亟待解决的问题，实施组织绩效管理是化解以上难题的有效路径。通过对各分会实施组织绩效考评和管理，不仅能够加强中国红十字总会与各分会之间的联系，还可以进一步明确总会与分会之间的权责分配和日常运行模式，有效提升总会对分会以及各分会自身的管理效能。
关键词：绩效管理 中国红十字会 改革
目前，在政府与市场新型关系的视域下，我国政府与相关组织正处于体制改革的关键时期，从全国的范围内来看，中国红十字会具有政府与市场双重属性，其改革具有典型性。特别是2011年，郭美美事件对总会以及地方各级红十字会都造成了压力和影响，中国红十字会陷入争议漩涡中，遭遇信任危机。中国红十字会系统怎么办、如何应对成为舆论焦点。随着公众对中国红十字会的广泛关注，其所存在的问题也日益凸显。可以说，郭美美事件为中国红十字会带来挑战的同时，也为其带来全面深化体制机制改革的有利契机。
一、现阶段中国红十字会面临诸多问题、亟需改革
目前，中国红十字会自身发展面临着一些问题，包括红十字系统的治理结构不合理、工作效率不高、对志愿者的管理不畅、宣传倡导不到位等，可概括为以下两大方面。
第一，在政府与市场新型关系为指导的改革进程中，红十字会的定位尚不清晰，缺乏独立性和统一性。具体包括两个层面：在组织架构上，中国红十字会由总会、地方三级红会和红十字基层组织、行业红会、新疆生产建设兵团红会、香港红会和澳门红会构成。按照《红十字会法》，“总会具有社会团体法人资格；地方各级红会、行业红会依法取得社会团体法人资格。”但这一机构性质定位，并未将相互关系交待清楚。目前，我国红会主要是按照行政区域建立各级组织之间的管理架构，这使得总会与各地方红会隶属于不同的政府行政部门，至今一些地方的红十字会仍蜗居在卫生系统之内。在资金来源上，各级红十字会在日常运作中，在资金和人力资源上必须全面依靠各级地方政府的支持，这使得上级红会对下级红会缺乏约束机制和激励机制。正是此种定位多中心、组织多中心和资源多中心的特点，使得红十字会没有清晰的职责定位、组织架构和统一的资源配置体系，不仅造成了红会内部管理的混乱，也让公众产生了的误解。
第二，各红十字会外部缺乏有效监管，内部也存在管理方面的诸多问题。正因为红十字会内部组织结构复杂，上级红会对下级红会难以实施有效的监督和管理，同时政府和社会也尚未建立对红十字会等非盈利性组织的监管机构与制度，使得各红十字会缺乏有效的外部监管。同时，各红会内部在管理方面也存在诸多问题。例如，在财政制度方面，其现行的《行政单位会计制度》适应性不足，无法满足红会财务管理需求，社会捐赠和使用情况信息更新滞后等问题；在人员管理上，为了确保地方政府的一定投入，各级红十字会想要获得各级地方政府长期、基本的运行经费支持，都在积极争取纳入编制。这种参公管理带来了人员的稳定性，但过于稳定也带来了流动性差、积极性差、惰性增强的问题，以及缺乏弹性，专业水准不足等问题。
面对以上情况，中国红十字会常务副会长赵白鸽明确表示：“面对未来，中国红十字会的改革势在必行，只有改革才能应对我们所面临的种种挑战，只有改革才能适应未来人道工作的需要。”
二、绩效管理对红十字会以市场化为导向的改革具有重要意义
作为中国社会组织的代表，中国红十字会愿意充当事业单位行政体制改革的探索者和领路者。绩效评估与绩效管理是随着新公共管理运动而逐步兴起的管理方法，其中，绩效评估属于绩效管理的一个中心环节。1976年美国研究者比尔首次提出“绩效管理”的概念，将其定义为“管理、度量、改进绩效并且增强发展的潜力”。绩效评估对于绩效目标、绩效信息、绩效预算、绩效合同和绩效审计等绩效管理工具普遍持续地起着决定、促进或保障的元工具作用。具体来说，对红十字会进行组织绩效管理研究具有以下几方面的重要意义：第一，有利于红会加快自身组织结构调整和职能转型。第二，有利于中国红十字总会加强对地方红十字会的管理。中国红十字总会与地方分会之间存在不可分割的天然联系，中国红十字会需要保持整体一致性。然而，由于历史原因和组织结构相关方面的诸多因素，中国红十字总会与各地方分会之间尚未建立有效的沟通和协调机制。通过由中国红十字总会组织对各地方分会的绩效管理工作，能够快速建立起总会与分会之间的沟通与协调机制，有利于总会加强对地方红十字会的日常管理。第三，有利于建立红会与政府、社会和公众之间的多元互动关系。党的十八大与十八届三中全会等重要会议中反复重申，要加快政府职能转型，加速服务型政府建设。中国红十字会作为服务社会的重要社会组织，深刻领会党中央的最新精神、加强与社会和公众之间的沟通与联系，建立与政府、社会和公众之间的多元互动关系直接关系到中国红十字会今后的发展大计。绩效管理通过领导评价、专家评价和公众评价等多方参与的方式，有利于建立红十字会与政府、社会和公众之间的多元互动关系，从而逐步成为政府、社会与公众之间的中介与桥梁。
三、红十字会实施组织绩效管理的具体路径与措施
由此可见，实施绩效考核对于中国红十字正在进行的重大改革和调整意义重大。而若想对地方红十字会实行绩效管理和绩效考核，需要从以下几个方面着手。
1.对总会与分会的职能定位和权责分配等进行界定。从上文可以看出，中国红十字总会与各地方分会之间的权力关系界定不清，责任关系规定不明是导致红会整体管理混乱、效能低下的重要原因之一。若想摆脱目前所面临的困局，更充分地发挥其作为社会组织救死扶伤的职能，必须理顺中国红十字总会与各地方分会之间的组织结构关系，厘清总会与分会各自的职能定位和权责分配，加强总会对各分会日常工作的统筹和领导职能，从而整体提高中国红十字会的工作效能和信息化程度。中国红十字总会和各地方分会也逐步认识到理顺机构的必要性并做出积极的努力，现阶段已取得了可喜成果。根据2012年最新的统计数据表明，在中国红十字会的地市级红十字会机构建设方面，在334个地级红十字会中，理顺机构占97.0%，比2011年上升了0.9个百分点。除吉林、四川、西藏、甘肃4省外，其余省的地级红十字会己全部属于理顺机构。与此同时，县级红十字会机构建设也取得了阶段性进展。在2840个县级红十字会中，理顺机构占65.0%，比2011年上升了3.6个百分点。其中，在机构建设方面，北京、天津、内蒙、上海、江苏、贵州6省的地级和县级机构理顺的比例均已达到100.0%，处于领先的位置。河北、湖北、湖南、青海、宁夏5省地级与县级机构建设“不平行”的状况比较突出。这几个省地级理顺机构的比例均已达到100%，但其县级理顺机构的比例却未达到40.0%。因此，红十字会在理顺机构、加强中国红十字总会对地方分会的協调和管理方面还需要进一步的努力和相当长期的过程。 2.进一步明确中国十字会改革方向。正是基于以上所提到的中国红十字会的基本职能与工作重点，结合现阶段红十字会自身所面临的问题与困境，中国红十字会经过系统研究制定了相关改革措施。在改革、发展的进程中，中国红十字事业应将机构定位回归为人道主义组织，而非一般的慈善机构。与此同时，按照上述定位，清晰界定中国红十字会是中国政府的得力助手，是一个独立的从事人道主义工作的社会救助团体，而非官办的慈善机构，以此厘清红十字会核心理念，消除公众识别混乱。中国红十字会的改革主要从以下几个方面进行：第一，组织调整策略。包括：在总会与地方红十字会的权责界定方面，努力争取实现中国红十字会的垂直管理；在总会层面增设监事和社会监督委员会；加快总会的人事改革。为了提高红会的工作效率，逐步引入激励机制，加强人员能力建设；组织管理改革，取消县级以下的红十字会分支机构；完善会员机制，在维持团体会员和个人会员两种会员方式的接触上，对个人会员进行分类管理。所有个人会员以自愿方式加入，鼓励专业人员作为专业会员加入中国红十字会。第二，资源调整策略。对应于红十字会重返人道主义救助机构的定位，需要妥善处理原有资源筹集来源在公众识别与实际使用领域之间的矛盾，尤其是要处理好红十字会与红十字基金会的关系。第三，其他相关策略。包括关联利益人关系管理，法律环境建设等。
3.从外部和内部两个层面建立全面的绩效管理与考评机制。在理顺红会组织架构，明确中国红十字会改革方向的基础上，还需要在绩效管理的流程、绩效考核的指标设定、绩效结果的运用等各个方面的总体设计中结合和突出红会自身的实际情况，在此基础上，对国际、国内相对成熟的理论成果和绩效管理工具进行分析，结合国内相关部门业已成功开展的绩效管理工作实践，之后确定中国红十字会绩效管理的相应指标体系与管理方法。
对中国红十字会实行绩效管理与考评主要可以从外部和内部两个层面建立相应机制。第一，由总会组织对各省级红十字会实行外部组织绩效考评。通过对红十字会从外部和内部两个方面进行绩效考评，可以建立总会与各地方分会之间的长效沟通机制，加强总会对地方分会的监督和管理。同时，通过对地方红十字会绩效考评结果的公布与对先进典型的表彰，还能够发挥绩效考评的导向性作用，建立分会中的先进绩效考评典型，加强分会之间的交流与协作，从而更好的推进中国红十字会整体改革的步调。此外，内部与外部相结合的绩效考评方式还有利于将红会整体改革的战略方针通过具体的绩效指标得以贯彻和实施，同时，引导和督促在全国范围内中国红十字会整体管理水平的提升。
参考文献：
[1]赵新星 赵杨 高金花. 郭美美事件对红十字会造成压力[N]. 南方日報，2011-07-05A12.
[2]胡浩. 走到“十字路口”的中国红十字会[N]. 新华每日电讯，2012-08-03005.
[3]Beer M， Ruh R， Dawson J A， et al. A PERFORMANCE MANAGEMENT SYSTEM： RESEARCH， DESIGN， INTRODUCTION AND EVALUATION[J]. Personnel Psychology， 1978， 31（3）： 505-535.
[4]卓越，赵蕾. 绩效评估：政府绩效管理系统中的元工具[J]. 公共管理研究， 2008，00：207-217.
[5]中国红十字总会办公室. 2012年度中国红十字会统计分析报告[R]， 2013年4月11日.
作者简介：董丽丽，清华大学博士，北京市社会科学院助理研究员。研究方向：政府管理、科技政策。张惠娜，清华大学博士，北京市科学技术情报研究所。研究方向：人才管理、公共服务。
关键词：绩效管理 中国红十字会 改革
目前，在政府与市场新型关系的视域下，我国政府与相关组织正处于体制改革的关键时期，从全国的范围内来看，中国红十字会具有政府与市场双重属性，其改革具有典型性。特别是2011年，郭美美事件对总会以及地方各级红十字会都造成了压力和影响，中国红十字会陷入争议漩涡中，遭遇信任危机。中国红十字会系统怎么办、如何应对成为舆论焦点。随着公众对中国红十字会的广泛关注，其所存在的问题也日益凸显。可以说，郭美美事件为中国红十字会带来挑战的同时，也为其带来全面深化体制机制改革的有利契机。
一、现阶段中国红十字会面临诸多问题、亟需改革
目前，中国红十字会自身发展面临着一些问题，包括红十字系统的治理结构不合理、工作效率不高、对志愿者的管理不畅、宣传倡导不到位等，可概括为以下两大方面。
第一，在政府与市场新型关系为指导的改革进程中，红十字会的定位尚不清晰，缺乏独立性和统一性。具体包括两个层面：在组织架构上，中国红十字会由总会、地方三级红会和红十字基层组织、行业红会、新疆生产建设兵团红会、香港红会和澳门红会构成。按照《红十字会法》，“总会具有社会团体法人资格；地方各级红会、行业红会依法取得社会团体法人资格。”但这一机构性质定位，并未将相互关系交待清楚。目前，我国红会主要是按照行政区域建立各级组织之间的管理架构，这使得总会与各地方红会隶属于不同的政府行政部门，至今一些地方的红十字会仍蜗居在卫生系统之内。在资金来源上，各级红十字会在日常运作中，在资金和人力资源上必须全面依靠各级地方政府的支持，这使得上级红会对下级红会缺乏约束机制和激励机制。正是此种定位多中心、组织多中心和资源多中心的特点，使得红十字会没有清晰的职责定位、组织架构和统一的资源配置体系，不仅造成了红会内部管理的混乱，也让公众产生了的误解。
第二，各红十字会外部缺乏有效监管，内部也存在管理方面的诸多问题。正因为红十字会内部组织结构复杂，上级红会对下级红会难以实施有效的监督和管理，同时政府和社会也尚未建立对红十字会等非盈利性组织的监管机构与制度，使得各红十字会缺乏有效的外部监管。同时，各红会内部在管理方面也存在诸多问题。例如，在财政制度方面，其现行的《行政单位会计制度》适应性不足，无法满足红会财务管理需求，社会捐赠和使用情况信息更新滞后等问题；在人员管理上，为了确保地方政府的一定投入，各级红十字会想要获得各级地方政府长期、基本的运行经费支持，都在积极争取纳入编制。这种参公管理带来了人员的稳定性，但过于稳定也带来了流动性差、积极性差、惰性增强的问题，以及缺乏弹性，专业水准不足等问题。
面对以上情况，中国红十字会常务副会长赵白鸽明确表示：“面对未来，中国红十字会的改革势在必行，只有改革才能应对我们所面临的种种挑战，只有改革才能适应未来人道工作的需要。”
二、绩效管理对红十字会以市场化为导向的改革具有重要意义
作为中国社会组织的代表，中国红十字会愿意充当事业单位行政体制改革的探索者和领路者。绩效评估与绩效管理是随着新公共管理运动而逐步兴起的管理方法，其中，绩效评估属于绩效管理的一个中心环节。1976年美国研究者比尔首次提出“绩效管理”的概念，将其定义为“管理、度量、改进绩效并且增强发展的潜力”。绩效评估对于绩效目标、绩效信息、绩效预算、绩效合同和绩效审计等绩效管理工具普遍持续地起着决定、促进或保障的元工具作用。具体来说，对红十字会进行组织绩效管理研究具有以下几方面的重要意义：第一，有利于红会加快自身组织结构调整和职能转型。第二，有利于中国红十字总会加强对地方红十字会的管理。中国红十字总会与地方分会之间存在不可分割的天然联系，中国红十字会需要保持整体一致性。然而，由于历史原因和组织结构相关方面的诸多因素，中国红十字总会与各地方分会之间尚未建立有效的沟通和协调机制。通过由中国红十字总会组织对各地方分会的绩效管理工作，能够快速建立起总会与分会之间的沟通与协调机制，有利于总会加强对地方红十字会的日常管理。第三，有利于建立红会与政府、社会和公众之间的多元互动关系。党的十八大与十八届三中全会等重要会议中反复重申，要加快政府职能转型，加速服务型政府建设。中国红十字会作为服务社会的重要社会组织，深刻领会党中央的最新精神、加强与社会和公众之间的沟通与联系，建立与政府、社会和公众之间的多元互动关系直接关系到中国红十字会今后的发展大计。绩效管理通过领导评价、专家评价和公众评价等多方参与的方式，有利于建立红十字会与政府、社会和公众之间的多元互动关系，从而逐步成为政府、社会与公众之间的中介与桥梁。
三、红十字会实施组织绩效管理的具体路径与措施
由此可见，实施绩效考核对于中国红十字正在进行的重大改革和调整意义重大。而若想对地方红十字会实行绩效管理和绩效考核，需要从以下几个方面着手。
1.对总会与分会的职能定位和权责分配等进行界定。从上文可以看出，中国红十字总会与各地方分会之间的权力关系界定不清，责任关系规定不明是导致红会整体管理混乱、效能低下的重要原因之一。若想摆脱目前所面临的困局，更充分地发挥其作为社会组织救死扶伤的职能，必须理顺中国红十字总会与各地方分会之间的组织结构关系，厘清总会与分会各自的职能定位和权责分配，加强总会对各分会日常工作的统筹和领导职能，从而整体提高中国红十字会的工作效能和信息化程度。中国红十字总会和各地方分会也逐步认识到理顺机构的必要性并做出积极的努力，现阶段已取得了可喜成果。根据2012年最新的统计数据表明，在中国红十字会的地市级红十字会机构建设方面，在334个地级红十字会中，理顺机构占97.0%，比2011年上升了0.9个百分点。除吉林、四川、西藏、甘肃4省外，其余省的地级红十字会己全部属于理顺机构。与此同时，县级红十字会机构建设也取得了阶段性进展。在2840个县级红十字会中，理顺机构占65.0%，比2011年上升了3.6个百分点。其中，在机构建设方面，北京、天津、内蒙、上海、江苏、贵州6省的地级和县级机构理顺的比例均已达到100.0%，处于领先的位置。河北、湖北、湖南、青海、宁夏5省地级与县级机构建设“不平行”的状况比较突出。这几个省地级理顺机构的比例均已达到100%，但其县级理顺机构的比例却未达到40.0%。因此，红十字会在理顺机构、加强中国红十字总会对地方分会的協调和管理方面还需要进一步的努力和相当长期的过程。 2.进一步明确中国十字会改革方向。正是基于以上所提到的中国红十字会的基本职能与工作重点，结合现阶段红十字会自身所面临的问题与困境，中国红十字会经过系统研究制定了相关改革措施。在改革、发展的进程中，中国红十字事业应将机构定位回归为人道主义组织，而非一般的慈善机构。与此同时，按照上述定位，清晰界定中国红十字会是中国政府的得力助手，是一个独立的从事人道主义工作的社会救助团体，而非官办的慈善机构，以此厘清红十字会核心理念，消除公众识别混乱。中国红十字会的改革主要从以下几个方面进行：第一，组织调整策略。包括：在总会与地方红十字会的权责界定方面，努力争取实现中国红十字会的垂直管理；在总会层面增设监事和社会监督委员会；加快总会的人事改革。为了提高红会的工作效率，逐步引入激励机制，加强人员能力建设；组织管理改革，取消县级以下的红十字会分支机构；完善会员机制，在维持团体会员和个人会员两种会员方式的接触上，对个人会员进行分类管理。所有个人会员以自愿方式加入，鼓励专业人员作为专业会员加入中国红十字会。第二，资源调整策略。对应于红十字会重返人道主义救助机构的定位，需要妥善处理原有资源筹集来源在公众识别与实际使用领域之间的矛盾，尤其是要处理好红十字会与红十字基金会的关系。第三，其他相关策略。包括关联利益人关系管理，法律环境建设等。
3.从外部和内部两个层面建立全面的绩效管理与考评机制。在理顺红会组织架构，明确中国红十字会改革方向的基础上，还需要在绩效管理的流程、绩效考核的指标设定、绩效结果的运用等各个方面的总体设计中结合和突出红会自身的实际情况，在此基础上，对国际、国内相对成熟的理论成果和绩效管理工具进行分析，结合国内相关部门业已成功开展的绩效管理工作实践，之后确定中国红十字会绩效管理的相应指标体系与管理方法。
对中国红十字会实行绩效管理与考评主要可以从外部和内部两个层面建立相应机制。第一，由总会组织对各省级红十字会实行外部组织绩效考评。通过对红十字会从外部和内部两个方面进行绩效考评，可以建立总会与各地方分会之间的长效沟通机制，加强总会对地方分会的监督和管理。同时，通过对地方红十字会绩效考评结果的公布与对先进典型的表彰，还能够发挥绩效考评的导向性作用，建立分会中的先进绩效考评典型，加强分会之间的交流与协作，从而更好的推进中国红十字会整体改革的步调。此外，内部与外部相结合的绩效考评方式还有利于将红会整体改革的战略方针通过具体的绩效指标得以贯彻和实施，同时，引导和督促在全国范围内中国红十字会整体管理水平的提升。
参考文献：
[1]赵新星 赵杨 高金花. 郭美美事件对红十字会造成压力[N]. 南方日報，2011-07-05A12.
[2]胡浩. 走到“十字路口”的中国红十字会[N]. 新华每日电讯，2012-08-03005.
[3]Beer M， Ruh R， Dawson J A， et al. A PERFORMANCE MANAGEMENT SYSTEM： RESEARCH， DESIGN， INTRODUCTION AND EVALUATION[J]. Personnel Psychology， 1978， 31（3）： 505-535.
[4]卓越，赵蕾. 绩效评估：政府绩效管理系统中的元工具[J]. 公共管理研究， 2008，00：207-217.
[5]中国红十字总会办公室. 2012年度中国红十字会统计分析报告[R]， 2013年4月11日.
作者简介：董丽丽，清华大学博士，北京市社会科学院助理研究员。研究方向：政府管理、科技政策。张惠娜，清华大学博士，北京市科学技术情报研究所。研究方向：人才管理、公共服务。