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【摘要】文明的城管行政执法是促进城市快速持续发展的重要保障。城市要想加快发展速度，提高自身竞争力，需要通过好的治理手段来实现。而现实中的城市管理行政执法在执法者和执法对象之间存在很多矛盾。理清矛盾原因，处理好矛盾双方的关系，从而提高城市环境质量是城市管理行政执法的根本目的。
【关键词】城市管理；行政执法；保障制度
【中图分类号】DF3 【文献标识码】A
【文章编号】1007-4309（2012）08-0045-1.5
我国城市管理行政执法虽然在城管部分执法工作中取得了一定的成绩，但是城管执法在大局上仍然处于一个停滞状态，在进行城市管理行政执法活动中，执法者与执法对象之间的矛盾尤为突出，执法主体在城市管理中没有很好地起到宣传、监督、管理的作用，使得目前城管执法面临着失效的困境。
一、城市管理行政执法
所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中的行政处罚权。“相对集中的行政处罚权”一词来源《中华人民共和国行政处罚法》第16条之规定：即“国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”其核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。其范圍主要包括：1.市容环境卫生管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准，环境卫生标准的建筑物或设施；2.城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权；3.城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；4.市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；5.环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；6.工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；7.公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；8.省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。
实行城市管理综合执法的依据目前有两点。一是《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定，经国务院批准或授权，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的行政处罚权。二是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、室等工作部门的设立，增加减少或合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。上述规定仅从法理上明确了综合执法机构执法主体资格。从实践中看，直接赋予综合执法机构执法主体资格的情况有两种，一种是省市人民政府在关于所辖市实行综合执法试点方案的批复中赋予，另一种是省市人大制定地方性法规明确赋予。现在的问题是，现行有关城市管理方面的法律、法规都明确规定各业务行政主管部门行使处罚权，这些法律、法规从效力上高于政府规范性文件和地方性法规，从内容上与《行政处罚法》发生明显法律冲突。这使得城市综合执法机构的执法依据显得不充分。
二、城市管理行政执法存在的问题分析
城市管理行政执法存在的问题涉及多方面。
首先，权责不明确，执法工作任务重。前文已所提及，城管所涉职责包括市容环境卫生，规划，绿化，市政，工商行政，公安交通等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。城市管理行政执法工作由执法局负责实施后，其他相关的职能部门或多或少对自己本来应该履行管理职责的职能范围不再进行日常管理，致使执法局也承担了相应的日常监管工作。
其次，执法程序不规范，执法过程阻碍大。在行政执法中，程序违法是执法机关最为常见的一种违法，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，浪费行政成本不说，还会使相对人的利益受到损害，这在城市管理相对集中行政处罚权的行政机关也同样有所体现。
再次，执法监督、保障制度不够完善。在城市管理执法过程中会遇到很多阻挠执法程序正常运行的障碍，而执法工作中强制手段不够，一直是困扰城市管理行政执法工作的一大难题，严重阻碍执法工作的顺利开展，不能获得好的工作成效。由于某些人的法律意识不够强及其他种种原因，可能出现执法人员受到言语威胁，甚至于人身攻击等现象。而目前，全国只有少部分城市的城市管理行政执法人员是按公务员编制管理，大多数地方执法人员都是非公务员的行政事业编制，相关部门对侵犯执法人员人身权利的违法行为的处罚不严格，也不具体。同时，由于担心遭到行政相对人的报复，致使部分执法人员表现消极被动，不能够安心地投入工作，在很大程度上影响执法工作的成效。
三、城市管理行政执法问题的解决对策
首先，加快城管立法，理清权责。根据我国的基本国情，制定相应的城市管理标准，避免法律实施过程中的超范围执法。以法为基础，理顺城市的管理体制，切实解决不同程度存在的部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，形成统一、协调、高效的城市管理系统。建立健全监督机制，通过法律使每一位城管执法人员的工作任务和目标确定下来。做到任务到岗，责任到人。
其次，规范城管执法程序，坚持依法行政。城管执法，不仅要严格遵循实体性，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。追求城市管理的法治化，是城市管理的方向，它要求管理主体依照法律管理城市的各项公共事务，同时也包括对管理主体的法律约束，城市管理的法治化，需要在严格执法和依法行政方面下功夫。
再次，加强队伍建设，提高内外部的监管力度。城市管理执法成效不是凭借执法人员个人能力及素质就能够改变，所以对于整个执法队伍需要进行统一的管理。这就需要为执法队伍提供一个完善的执法保障制度。针对城管行政执法信息不对称情况，在内部监督和管理的同时，执法部门需要对外界对于执法人员的看法进行相关了解，建立信息回馈平台，收集整理社会各界反馈信息，对于具体情况具体处理，普遍现象进行集体管理。
最后，加强宣传法制观念；坚持以人为本；提高执法人员素质。要加强宣传教育工作，培养广大市民群众和执法人员的法制观念，增强法制意识。一方面，广大市民群众通过法制观念的培养，可以提高自己的分辨力和自我约束力，抵制违法行为。另一方面，法制意识的增强，有助于执法人员加强自律，最大限度地避免粗暴野蛮执法现象的发生。定期对执法人员进行法制教育，随着时间的推移，不断补充国家新颁布的法律法规知识，执法人员才能摒弃人治观念，倡导文明执法，提高执法水平，更好地做到依法行政，公平、公正、公开的执法。
【参考文献】
[1]姚爱国.论相对集中行政处罚权[J].行政期刊，2006（4）.
[2]秦甫.城市管理行政执法手册[M].北京：中国建筑工业出版社，2004.
[3]黄贤宏.相对集中行政处罚权效能建设的治本之策[J].行政期刊，2006（12）.
[4]张水海.行政处罚实务指导[M].北京：中国法制出版社，2009.
【作者简介】刘子龙（1987- ）：男，辽宁沈阳人，辽宁大学哲学与公共管理学院硕士研究生，研究方向：行政管理。
【关键词】城市管理；行政执法；保障制度
【中图分类号】DF3 【文献标识码】A
【文章编号】1007-4309（2012）08-0045-1.5
我国城市管理行政执法虽然在城管部分执法工作中取得了一定的成绩，但是城管执法在大局上仍然处于一个停滞状态，在进行城市管理行政执法活动中，执法者与执法对象之间的矛盾尤为突出，执法主体在城市管理中没有很好地起到宣传、监督、管理的作用，使得目前城管执法面临着失效的困境。
一、城市管理行政执法
所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中的行政处罚权。“相对集中的行政处罚权”一词来源《中华人民共和国行政处罚法》第16条之规定：即“国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”其核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。其范圍主要包括：1.市容环境卫生管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准，环境卫生标准的建筑物或设施；2.城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权；3.城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；4.市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；5.环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；6.工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；7.公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；8.省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。
实行城市管理综合执法的依据目前有两点。一是《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定，经国务院批准或授权，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的行政处罚权。二是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、室等工作部门的设立，增加减少或合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。上述规定仅从法理上明确了综合执法机构执法主体资格。从实践中看，直接赋予综合执法机构执法主体资格的情况有两种，一种是省市人民政府在关于所辖市实行综合执法试点方案的批复中赋予，另一种是省市人大制定地方性法规明确赋予。现在的问题是，现行有关城市管理方面的法律、法规都明确规定各业务行政主管部门行使处罚权，这些法律、法规从效力上高于政府规范性文件和地方性法规，从内容上与《行政处罚法》发生明显法律冲突。这使得城市综合执法机构的执法依据显得不充分。
二、城市管理行政执法存在的问题分析
城市管理行政执法存在的问题涉及多方面。
首先，权责不明确，执法工作任务重。前文已所提及，城管所涉职责包括市容环境卫生，规划，绿化，市政，工商行政，公安交通等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。城市管理行政执法工作由执法局负责实施后，其他相关的职能部门或多或少对自己本来应该履行管理职责的职能范围不再进行日常管理，致使执法局也承担了相应的日常监管工作。
其次，执法程序不规范，执法过程阻碍大。在行政执法中，程序违法是执法机关最为常见的一种违法，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，浪费行政成本不说，还会使相对人的利益受到损害，这在城市管理相对集中行政处罚权的行政机关也同样有所体现。
再次，执法监督、保障制度不够完善。在城市管理执法过程中会遇到很多阻挠执法程序正常运行的障碍，而执法工作中强制手段不够，一直是困扰城市管理行政执法工作的一大难题，严重阻碍执法工作的顺利开展，不能获得好的工作成效。由于某些人的法律意识不够强及其他种种原因，可能出现执法人员受到言语威胁，甚至于人身攻击等现象。而目前，全国只有少部分城市的城市管理行政执法人员是按公务员编制管理，大多数地方执法人员都是非公务员的行政事业编制，相关部门对侵犯执法人员人身权利的违法行为的处罚不严格，也不具体。同时，由于担心遭到行政相对人的报复，致使部分执法人员表现消极被动，不能够安心地投入工作，在很大程度上影响执法工作的成效。
三、城市管理行政执法问题的解决对策
首先，加快城管立法，理清权责。根据我国的基本国情，制定相应的城市管理标准，避免法律实施过程中的超范围执法。以法为基础，理顺城市的管理体制，切实解决不同程度存在的部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，形成统一、协调、高效的城市管理系统。建立健全监督机制，通过法律使每一位城管执法人员的工作任务和目标确定下来。做到任务到岗，责任到人。
其次，规范城管执法程序，坚持依法行政。城管执法，不仅要严格遵循实体性，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。追求城市管理的法治化，是城市管理的方向，它要求管理主体依照法律管理城市的各项公共事务，同时也包括对管理主体的法律约束，城市管理的法治化，需要在严格执法和依法行政方面下功夫。
再次，加强队伍建设，提高内外部的监管力度。城市管理执法成效不是凭借执法人员个人能力及素质就能够改变，所以对于整个执法队伍需要进行统一的管理。这就需要为执法队伍提供一个完善的执法保障制度。针对城管行政执法信息不对称情况，在内部监督和管理的同时，执法部门需要对外界对于执法人员的看法进行相关了解，建立信息回馈平台，收集整理社会各界反馈信息，对于具体情况具体处理，普遍现象进行集体管理。
最后，加强宣传法制观念；坚持以人为本；提高执法人员素质。要加强宣传教育工作，培养广大市民群众和执法人员的法制观念，增强法制意识。一方面，广大市民群众通过法制观念的培养，可以提高自己的分辨力和自我约束力，抵制违法行为。另一方面，法制意识的增强，有助于执法人员加强自律，最大限度地避免粗暴野蛮执法现象的发生。定期对执法人员进行法制教育，随着时间的推移，不断补充国家新颁布的法律法规知识，执法人员才能摒弃人治观念，倡导文明执法，提高执法水平，更好地做到依法行政，公平、公正、公开的执法。
【参考文献】
[1]姚爱国.论相对集中行政处罚权[J].行政期刊，2006（4）.
[2]秦甫.城市管理行政执法手册[M].北京：中国建筑工业出版社，2004.
[3]黄贤宏.相对集中行政处罚权效能建设的治本之策[J].行政期刊，2006（12）.
[4]张水海.行政处罚实务指导[M].北京：中国法制出版社，2009.
【作者简介】刘子龙（1987- ）：男，辽宁沈阳人，辽宁大学哲学与公共管理学院硕士研究生，研究方向：行政管理。