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作者简介：杨卓（1975.10-），男，白族，云南丽江市玉龙县人，公共管理在职研究生，中共丽江市委党校，研究方向：行政管理理论与实践。
摘要：民族地区乡镇政府作为该地区最基层的政府，是直面群众的基层行政机关，转变政府职能，提高民族地区乡镇政府政策执行力，对于民族地区经济社会发展民族团结进步都具有深远意义。
关键词：推进；乡镇政府；职能转变
目前，我国处在社会转型期，各级政府紧紧围绕“四个全面”战略布局，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，为同步全面建成小康社会努力。乡镇政府处于统筹城乡发展中的一端，要贯彻和落实“四个全面”战略布局，缩小城乡差距，必须积极推进政府职能转变，履行好基层政府职职能。
民族地区的乡镇，与其他地方的乡镇相比，在社会经济发展水平、社会族群构成、地理环境等各方面都有明显的差异，这些差异使得民族地区乡镇政府所承担的职能和其他地方相比有区别，政府职能转变的情况也不尽相同。
一、乡镇政府职能转变中所存在的问题
（一）行政体制限制
乡镇政府管理体制严重制约着乡镇政府职能的转变，这表现在：（1）县乡条块关系不协调。近些年来的县乡关系调整，都是加强县直部门权力，削弱乡镇政府的权力，出现乡镇政府“责任无限大，权力无限小”的怪现象。近年来，虽然对一些机构也进行了整合，但很大程度上是行政意志，而不是市场意志。（2）乡镇政府在管理上还存在机构臃肿、人浮于事、办事拖拉等现象。在这种体制下，乡镇政府对本地区各种资源的配置能力和经济社会的管理能力很弱，实现职能转变困难重重。
（二）财政体制不规范
1、事权与财权的矛盾。分税制财政体制改革的实施，虽然一定程度上调整了财政收入的分配关系。但是，却加剧了乡镇政府事权与财权的矛盾。由于财权上收，事权下移，导致了乡镇政府财政收入的下降。而农村税费改革的推进更是加剧了这一矛盾。主要体现为两个方面。其一，农民需要上缴的税费降低，乡镇政府的办公经费不足，无法保证其职能的有效发挥。其二，农村税费改革并没有降低乡镇政府的事权比重，导致事权与财权的矛盾加剧。
2、转移支付制度有待完善。首先，在乡镇经济发展过程中，上级拨付资金起着突出的作用。但是，在资金的用途方面，无法做到“专款专用”，挪做挤占的现象较为普遍。其次，缺乏相关的转移支付制度的法律规范。这也就导致了上级拨付资金在下移过程中缺乏行之有效的监督效力。最后，转移支付资金在分配上有失公允。不一定根据乡镇的实际状况拨付的，这在一定程度上导致了腐败现象的出现。
了乡镇政府的财政缺口较大，负债增多，出现了财政危机。在这种情况下，乡镇政府想要为农民提供必要的公共服务，但是财务状况不允许，让乡镇政府无法履行其自身的提供社会公共服务的功能。
（三）乡镇干部整体素质水平不高
乡镇干部作为乡镇政府各项职能发挥的主要执行者，其自身素质和思想觉悟的高低直接影响着乡镇政府职能的转变效果。就现阶段乡镇干部学历水平来说，普遍不高。这也就导致了乡镇干部无法认识到乡镇政府转型的必要性、重要性和紧迫性。比如：乡镇干部在处理农村问题时，大多是以强制性管理为主，限制了农民自主经营的自由，存在着权力观念的错误，缺乏对政府职能的正确认识，服务意识欠缺。
二、推进乡镇政府职能的转变的思考
（一）明确职能转变的方向和要求
1、乡镇政府职能转变的方向主要分为以下几个方面。第一，积极主动。乡镇干部对于乡镇政府职能转变的认识程度、积极程度直接决定着职能转变的效果。应引导乡镇干部自觉转变观念，打破“全能政府”观念，树立“有限政府”观念，改变“全面控制”的做法，主动从不应该管的事务中退出来；破除“政府至上”的观念，树立服务的观念，从政府主导型经济模式走出来，把主要精力用在为经济发展服务上；矫正片面对上负责的政绩观，把对上负责与对下负责统一到建设服务型政府上来，致力于农村经济的发展上。同时，将建设服务型政府作为乡镇政府政绩考核的重要指标。第二，尊重客观规律。乡镇政府职能的转变是一项系统的、复杂的、庞大的工程，需要尊重客观规律，循序渐进。第三，从实际出发。受到乡镇自身发展特点的差异化影响，乡镇政府职能转变并不是千篇一律的，也没有特定的模式和套路。这也就需要从乡镇的实际发展水平出发，逐步的推进和完善。第四，乡镇政府职能要与行政机构改革有机的结合到一起。
2、乡镇政府职能转变的具体要求主要分为以下几个方面。首先，乡镇政府需要捋清自身的职能，明确的认识到“什么该做，什么能做”。同时，要对乡镇政府自身的职能范围进行明确的划分和界定，明确权责。在乡镇政府内部，要科学分工，合理安排，统筹各部门之间的职能。其二，管理观念的转变。这也就要求乡镇政府坚持以人为本，以科学的发展观为指引，充分调动农民的积极性，来推进农村的发展，将农民增收作为政府职能转变的根本出发点。其三，管理模式的转变。乡镇政府管理模式的转变主要体现在其行政管理方式上。以法律手段和经济手段为双线，推进乡镇政府管理模式的转变，才能够打破乡镇政府职能的“汲取化”和“人治化”，转变为“服务型”和“法治化”。
（二）深化行政体制改革
1、乡镇政府机构的合理配置。乡镇政府机构的改革需要从实际经济发展水平出发，坚持“精简、高效、服务”的原则，来合理设置乡镇干部编制以及机构，破除“一事一职”的现象。同时，更加注重乡镇政府服务职能的发挥。
2、行政管理模式的革新。行政管理模式的革新是构筑上下联动，各司其职的行政管理方法。比如：对于乡镇政绩的考核方面，可以引入群众参与的机制，来实现乡镇政府决策的人性化、法治化。比如：在农村中建立政务公开及民主评议制度。这也就能够让农民参与到乡镇政府的具体工作中，起到群众的监督作用。同时，还能够激发乡镇干部工作的积极性，增强他们的使命感和责任感。 （三）推进乡镇财政体制的改革
首先，多途径、多措施的清理乡镇政府的债务问题和财政赤字问题，制定合理的计划，逐步化解。其次，科学分配财权与事权，形成“权随事走，财由事定”的财政格局，并从制度上给予界定。完善财政转移支付制度，乡镇政府要把主要精力转到社会管理和公共服务上来，特别是要强化缺位明显的公共服务职能，必须增加公共财投入。国家确立的农村综合改革目标之一，就是建立覆盖城乡的公共财政制度。我国现行的税收制度和财政制度，有利于国家宏观调控，有利于集中财力办大事。但除发达地方外，县乡两级财政较困难，提供公共产品和公共服务的能力很低。建立覆盖城乡的公共财政制度，必须由上而下，统筹考虑，采取相应措施，加大对于农村公共事业建设的投入力度。国家和地方政府面向农村增加公共服务的专项投入，既可加强农村公共服务，又可解决乡镇功能不全在转变职能上遇到的困惑。乡镇需要加快财源建设，走自主生财之路。要增强发展乡镇经济的紧迫感，把经济增长与财政增长高度统一起来抓，建立乡镇自主型和自给型财政，逐步走出财政困境，提高工作的保障能力。
（四）提升乡镇干部综合素质水平
加强干部队伍建设，提高干部素质是实现乡镇政府职能转变的重要条件。要通过多渠道、多途径着力培养学习型、知识型、创新型的干部队伍。努力提高公务员队伍的整体素质。要采用多种切实有效的措施，突出增强执行人员的理论素养、政策水平、责任意识。做到少在机关呆，多往基层跑，以倾听群众呼声为己任，而且还要在实践中增进与群众之间的感情，同时还要增强自身解决实际问题的能力。
总而言之，推进乡镇政府职能转变，明确职能转变的方向和要求，提升乡镇干部的素质修养和思想觉悟能力，推进乡镇财政制度革新，才能够建立现代化行政管理模式，充分发挥乡镇政府的服务职能作用，提升农民的生活水平，促进农村全面、协调、可持续发展，扎实开展新农村建设。（作者单位：中共丽江市委党校）
参考文献：
[1]贾凌民.深化行政体制改革，提高政府执行力.2007.13-16
[2]唐铁汉.努力提高行政执行力.中国行政管理.2007.（10）
[3]颜佳华.王升平.《影响政府执行力提升的负面行政文化分析》.学习论坛.2007.41-44
[4]杨宇白.对提高政府执行力的思考.中国行政管理.2006（5）
[5]易凤兰，姚锐敏.乡镇政府职能转变研究述评[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2008，06：120-124.
[6]袁方成，李谌晨.使服务运转起来：基层治理转型中的农村公共服务[D].华中师范大学，2006.
摘要：民族地区乡镇政府作为该地区最基层的政府，是直面群众的基层行政机关，转变政府职能，提高民族地区乡镇政府政策执行力，对于民族地区经济社会发展民族团结进步都具有深远意义。
关键词：推进；乡镇政府；职能转变
目前，我国处在社会转型期，各级政府紧紧围绕“四个全面”战略布局，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，为同步全面建成小康社会努力。乡镇政府处于统筹城乡发展中的一端，要贯彻和落实“四个全面”战略布局，缩小城乡差距，必须积极推进政府职能转变，履行好基层政府职职能。
民族地区的乡镇，与其他地方的乡镇相比，在社会经济发展水平、社会族群构成、地理环境等各方面都有明显的差异，这些差异使得民族地区乡镇政府所承担的职能和其他地方相比有区别，政府职能转变的情况也不尽相同。
一、乡镇政府职能转变中所存在的问题
（一）行政体制限制
乡镇政府管理体制严重制约着乡镇政府职能的转变，这表现在：（1）县乡条块关系不协调。近些年来的县乡关系调整，都是加强县直部门权力，削弱乡镇政府的权力，出现乡镇政府“责任无限大，权力无限小”的怪现象。近年来，虽然对一些机构也进行了整合，但很大程度上是行政意志，而不是市场意志。（2）乡镇政府在管理上还存在机构臃肿、人浮于事、办事拖拉等现象。在这种体制下，乡镇政府对本地区各种资源的配置能力和经济社会的管理能力很弱，实现职能转变困难重重。
（二）财政体制不规范
1、事权与财权的矛盾。分税制财政体制改革的实施，虽然一定程度上调整了财政收入的分配关系。但是，却加剧了乡镇政府事权与财权的矛盾。由于财权上收，事权下移，导致了乡镇政府财政收入的下降。而农村税费改革的推进更是加剧了这一矛盾。主要体现为两个方面。其一，农民需要上缴的税费降低，乡镇政府的办公经费不足，无法保证其职能的有效发挥。其二，农村税费改革并没有降低乡镇政府的事权比重，导致事权与财权的矛盾加剧。
2、转移支付制度有待完善。首先，在乡镇经济发展过程中，上级拨付资金起着突出的作用。但是，在资金的用途方面，无法做到“专款专用”，挪做挤占的现象较为普遍。其次，缺乏相关的转移支付制度的法律规范。这也就导致了上级拨付资金在下移过程中缺乏行之有效的监督效力。最后，转移支付资金在分配上有失公允。不一定根据乡镇的实际状况拨付的，这在一定程度上导致了腐败现象的出现。
了乡镇政府的财政缺口较大，负债增多，出现了财政危机。在这种情况下，乡镇政府想要为农民提供必要的公共服务，但是财务状况不允许，让乡镇政府无法履行其自身的提供社会公共服务的功能。
（三）乡镇干部整体素质水平不高
乡镇干部作为乡镇政府各项职能发挥的主要执行者，其自身素质和思想觉悟的高低直接影响着乡镇政府职能的转变效果。就现阶段乡镇干部学历水平来说，普遍不高。这也就导致了乡镇干部无法认识到乡镇政府转型的必要性、重要性和紧迫性。比如：乡镇干部在处理农村问题时，大多是以强制性管理为主，限制了农民自主经营的自由，存在着权力观念的错误，缺乏对政府职能的正确认识，服务意识欠缺。
二、推进乡镇政府职能的转变的思考
（一）明确职能转变的方向和要求
1、乡镇政府职能转变的方向主要分为以下几个方面。第一，积极主动。乡镇干部对于乡镇政府职能转变的认识程度、积极程度直接决定着职能转变的效果。应引导乡镇干部自觉转变观念，打破“全能政府”观念，树立“有限政府”观念，改变“全面控制”的做法，主动从不应该管的事务中退出来；破除“政府至上”的观念，树立服务的观念，从政府主导型经济模式走出来，把主要精力用在为经济发展服务上；矫正片面对上负责的政绩观，把对上负责与对下负责统一到建设服务型政府上来，致力于农村经济的发展上。同时，将建设服务型政府作为乡镇政府政绩考核的重要指标。第二，尊重客观规律。乡镇政府职能的转变是一项系统的、复杂的、庞大的工程，需要尊重客观规律，循序渐进。第三，从实际出发。受到乡镇自身发展特点的差异化影响，乡镇政府职能转变并不是千篇一律的，也没有特定的模式和套路。这也就需要从乡镇的实际发展水平出发，逐步的推进和完善。第四，乡镇政府职能要与行政机构改革有机的结合到一起。
2、乡镇政府职能转变的具体要求主要分为以下几个方面。首先，乡镇政府需要捋清自身的职能，明确的认识到“什么该做，什么能做”。同时，要对乡镇政府自身的职能范围进行明确的划分和界定，明确权责。在乡镇政府内部，要科学分工，合理安排，统筹各部门之间的职能。其二，管理观念的转变。这也就要求乡镇政府坚持以人为本，以科学的发展观为指引，充分调动农民的积极性，来推进农村的发展，将农民增收作为政府职能转变的根本出发点。其三，管理模式的转变。乡镇政府管理模式的转变主要体现在其行政管理方式上。以法律手段和经济手段为双线，推进乡镇政府管理模式的转变，才能够打破乡镇政府职能的“汲取化”和“人治化”，转变为“服务型”和“法治化”。
（二）深化行政体制改革
1、乡镇政府机构的合理配置。乡镇政府机构的改革需要从实际经济发展水平出发，坚持“精简、高效、服务”的原则，来合理设置乡镇干部编制以及机构，破除“一事一职”的现象。同时，更加注重乡镇政府服务职能的发挥。
2、行政管理模式的革新。行政管理模式的革新是构筑上下联动，各司其职的行政管理方法。比如：对于乡镇政绩的考核方面，可以引入群众参与的机制，来实现乡镇政府决策的人性化、法治化。比如：在农村中建立政务公开及民主评议制度。这也就能够让农民参与到乡镇政府的具体工作中，起到群众的监督作用。同时，还能够激发乡镇干部工作的积极性，增强他们的使命感和责任感。 （三）推进乡镇财政体制的改革
首先，多途径、多措施的清理乡镇政府的债务问题和财政赤字问题，制定合理的计划，逐步化解。其次，科学分配财权与事权，形成“权随事走，财由事定”的财政格局，并从制度上给予界定。完善财政转移支付制度，乡镇政府要把主要精力转到社会管理和公共服务上来，特别是要强化缺位明显的公共服务职能，必须增加公共财投入。国家确立的农村综合改革目标之一，就是建立覆盖城乡的公共财政制度。我国现行的税收制度和财政制度，有利于国家宏观调控，有利于集中财力办大事。但除发达地方外，县乡两级财政较困难，提供公共产品和公共服务的能力很低。建立覆盖城乡的公共财政制度，必须由上而下，统筹考虑，采取相应措施，加大对于农村公共事业建设的投入力度。国家和地方政府面向农村增加公共服务的专项投入，既可加强农村公共服务，又可解决乡镇功能不全在转变职能上遇到的困惑。乡镇需要加快财源建设，走自主生财之路。要增强发展乡镇经济的紧迫感，把经济增长与财政增长高度统一起来抓，建立乡镇自主型和自给型财政，逐步走出财政困境，提高工作的保障能力。
（四）提升乡镇干部综合素质水平
加强干部队伍建设，提高干部素质是实现乡镇政府职能转变的重要条件。要通过多渠道、多途径着力培养学习型、知识型、创新型的干部队伍。努力提高公务员队伍的整体素质。要采用多种切实有效的措施，突出增强执行人员的理论素养、政策水平、责任意识。做到少在机关呆，多往基层跑，以倾听群众呼声为己任，而且还要在实践中增进与群众之间的感情，同时还要增强自身解决实际问题的能力。
总而言之，推进乡镇政府职能转变，明确职能转变的方向和要求，提升乡镇干部的素质修养和思想觉悟能力，推进乡镇财政制度革新，才能够建立现代化行政管理模式，充分发挥乡镇政府的服务职能作用，提升农民的生活水平，促进农村全面、协调、可持续发展，扎实开展新农村建设。（作者单位：中共丽江市委党校）
参考文献：
[1]贾凌民.深化行政体制改革，提高政府执行力.2007.13-16
[2]唐铁汉.努力提高行政执行力.中国行政管理.2007.（10）
[3]颜佳华.王升平.《影响政府执行力提升的负面行政文化分析》.学习论坛.2007.41-44
[4]杨宇白.对提高政府执行力的思考.中国行政管理.2006（5）
[5]易凤兰，姚锐敏.乡镇政府职能转变研究述评[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2008，06：120-124.
[6]袁方成，李谌晨.使服务运转起来：基层治理转型中的农村公共服务[D].华中师范大学，2006.