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摘 要：作为社会经济改革的不可避免的结果，城市贫困问题逐渐凸显并不断扩大。城市贫困问题产生的原因是复杂的，有社会体制结构变迁方面的宏观因素，也贫困者个体自身方面的微观因素。而现行救助政策及具体措施方面还存在的一些不足，比如，城市最低生活保障的标准偏低、低保救助对象的审核工作存在盲区、救助工作人员专业化程度不高、对贫困群体自我救助意识与能力的培养重视不够等等。在此基础上，提出完善城市贫困社会救助体系的建议，不仅对解决潍坊市城市贫困问题有着极其重要的意义，而且对全国范围内城市贫困问题的解决也有着一定的参考价值。
关键词：城市贫困群体；救助；对策
中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）31-0081-02
2011年8月5日，中国社科院发布第四部《中国城市发展报告》，文中指出目前中国城市贫困人口的数量是5 000万，这一报告再次把“城市贫困”这个话题撩拨起来。
自20世纪90年代以来，城市贫困相对农村贫困来说集中度更高，并且贫困人口的文化水平、敏感程度以及维权意识等都较高，如果处理不好，一旦贫困程度和范围超越“社会警戒线”，将会引发尖锐的社会矛盾和冲突，对整个社会产生复杂而深远的影响。
一、潍坊市城市贫困人口基本情况
潍坊市是山东半岛中部重要的地级市，作为传统的老工业基地，原有的产业体系、工业企业在改革开放不断深入的过程中，在市场经济激烈的竞争中被淘汰，倒闭歇业，从而产生了大量的下岗工人、失业人员。截至2012年底，接受城镇居民最低生活保障救助的贫困家庭共16 996户，34 810人。
（一）城市贫困人口的性别及年龄分布
调查显示，20岁以下的青少年占28.1%。这些人中除个别的孤儿外，大都是贫困人口的子女。60岁以上的老年人占18.2%。年龄为30～60岁的青壮年的劳动力人口占了城市贫困人口的53.7%。值得注意的是，贫困人口的年龄分布出现了双峰特点。20岁以下的贫困人口多是中年贫困人口的子女，如果父母贫困的话，他们将来陷入贫困的概率也会比较大。因此加强贫困家庭子女的教育支持不仅迫在眉睫，也是确保未来社会稳定的一个重要举措。
从性别分布上看，女性明显多于男性。与男性相比，女性更容易陷入贫困。相对来说，60岁以上的老年女性陷入贫困的可能性更大。
（二）城市贫困人口的身体状况与就业状况
对于贫困人口中间，老弱病残所占比例相当大。对于这部分贫困人口而言，脱贫致富很难。政府及亲友的经济支持仅能维持其最低生存需求，仅能起到使其贫困状态不再进一步恶化的作用。因此，政府对贫困人口的经济支持是一项维护社会长治久安，保证城市贫困人口生存权利的重要的社会事业。
从就业状况上看，贫困家庭的户均就业人数还不到城市家庭户均就业人数的一半，没有稳定收入的人数所占比例高达75.4%。在这些人中，只有30%左右的人在做临时工、打零工，或者做小买卖。另有高达70%的人什么都不干，在这里面，40%左右的人是因为身体原因不能参加工作。所以说，贫困人口中的绝大多数也不是好吃懒做的颓废人群。
在贫困人口中，有一部分人比较特殊，就是在职和退休人员。本文统称他们为在职贫困。这些集体企业和国营企业的退休工人们，尽管有固定收入，但是收入都很微薄。
（三）城市贫困人口的消费支出状况
消费支出以吃、住为主，消费水平低。总体上说，低收入家庭由于收入低，除了吃住以外，很难有余钱用于其他支出，生活质量处于较低水平。
二、城市贫困问题的成因
（一）造成城市贫困的宏观方面因素
一是社会经济体制的急剧变革。自20世纪80年代中期以来，在利益格局的调整过程中，许多国有企业的兼并破产，产生了大量的失业下岗人员，使一些经济效益不好的国有和集体企业职工及退休职工家庭陷入贫困。二是社会利益分配格局的非均衡化。社会利益分配格局的结构性变化，使得原计划体制下的优势群体（如原国营企业的工人）的社会地位急剧下降，其中相当一部分人面临下岗、转岗、失业、收入下降，从而导致贫困问题的发生。三是社会保障制度不健全。从总体上说，我市城市社会保障制度相对滞后，社会保障覆盖面及保障水平较低，保障项目不完善，社会保险收缴率低等问题，使得我市社会保障城市低收入群体方面的作用难以充分发挥，一定程度上给城市贫困群体的生活保障带来较大困难。
（二）造成城市贫困的微观方面的因素
贫困问题的产生不仅有社会方面的因素，贫困者个人或家庭的因素也是不可忽略的。一是劳动者自身能力不足。这又包括先天因素和后天社会因素。先天性因素，主要是因先天残、病、智障，自身没有劳动能力，或无法定赡养、抚养义务人的孤老人员，这类人群无经济收入，无生活来源，只能依靠政府供养。后天因素，劳动者自身文化程度低、没有专业技能，这是其是其陷入贫困的终极根源。另外，家庭平均人口多，就业人口少，就业面小，每一就业者需要负担、赡养的人口较多，家庭负担重，也是造成家庭陷入贫困的重要因素。二是贫困亚文化的存在。低保对象所表现出的“四无”特征：自我无价值、外界无援助、生活无乐趣、未来无信心，这是很明显的贫困亚文化的体系。表明了低保对象已经对贫穷适应，安于贫困、精神懈怠、缺乏进取精神，自主脱贫的动力与动机丧失。这种心理、思想和文化层面的贫困是一种深度贫困，会在代际之间弥漫、扩散，造成贫困再生产，是对反贫困的最大挑战。
三、现行救助政策及具体措施存在的不足
一是城市最低生活保障的标准偏低。目前，城市低保标准方面，从2012年1月1日起，全市中心城区（奎文、潍城、坊子、寒亭、高新、滨海、经济、峡山、保税），由每人每月330元提高到360元，其他县市城市的低保标准，参照中心城区的标准，由本级政府根据当地经济发展的状况进行提高。但是，这与当前的物价消费水平，维持贫困家庭的基本生活还有一定的距离。二是低保救助对象的审核工作存在盲区。对低保申请人员的甄别、低保对象的认定，特别是低保申请实践过程中，具体情况可以说是纷繁复杂。特别是他们实际家庭收入，存在一些不稳定的、隐蔽的因素，这在一定程度上影响了低保政策的科学实施。三是救助工作人员专业化程度不高。当前低保工作人员大多数缺乏专门的社会救助意识与方法，缺乏相关专业技能、知识，甚至缺乏服务意识，这在一定程度上妨碍了救助工作的开展效果，特别是给贫困群体造成一定的心理负面影响。四是对贫困群体自我救助意识与能力的培养重视不够。从目前的贫困救助效果看，救助只是维持了贫困群体的最低基本生活，而对于贫困群体的自我救助意识与能力都缺乏科学的引导和有效的开发。 四、完善城市贫困社会救助体系的对策建议
1.建立城市低保标准适时调整机制。根据CPI指数，或结合潍坊市经济发展水平与人民生活、物价统计数据资料等，适时适当发放补贴或调整低保标准。
2.建立城市贫困救助对象的有效甄别机制。在测算家庭实际收入的过程中，我们需要坚持以当期的、动态的收入状况为基准，适当考虑以往的、静态的家庭财产状况。
3.建立城市贫困救助配套制度的监督机制。建立以政府各级民政机构为监督主体，以社区居委会为监督执行机构的监督体系，通过定期（一个月）对接受救助的贫困家庭进行访问调查，将救助过程中存在的负面因素如实向街道（社区）民政部门汇报，街道（社区）民政部门再将一定时期内收集到的相关报告整理、汇总，报告市级民政部门。市民政部门可以联系审计、财政等相关部门对之前的救助行动展开调查，掌握救助效果的第一手资料。
4.建立城市贫困救助工作的职业化发展机制。加强对贫困救助人员的职业化培训，学习专业化的救助知识与技能，尤其要掌握心理救助的技能。
5.培养贫困人员自我救助意识与能力。城市贫困救助应该促进贫困群体转变生活观和就业观，培养其自我救助意识，充分发掘其自身能力，提高其思想素质和知识素质，鼓励与支持有劳动能力和就业意志的贫困群体通过就业途径重新走向社会，逐步摆脱贫困，以促进自身和家庭的共同发展。
6.建立社会舆论良性导向机制。政府有关部门应广泛利用电视、网络等媒体积极引导贫困群体扩展视听，增进对经济社会的了解，有效转变思想观念。媒体可以积极宣传政府关于下岗失业、再就业等方面的政策。宣传与城市贫困群体相关的救助政策与措施的具体内容，使贫困群体了解、熟悉其能够依靠的政府制度与政策措施。
7.通过社区建设促进城市贫困群体的社会融合。社区生活对于城市贫困群体的社会融合至关重要，社区生活是城市贫困群体实现社会参与的重要场所。加强社区建设，要求城市贫困群体参与到社区的城市反贫困决策过程中。城市反贫困的决策过程，将会对城市贫困群体产生影响。因此，城市贫困群体应当通过这种决策过程的参与来保护自己的合法利益。城市社区中对街道办事处和居民委员会可实行类似村民委员会的民主选举，那么，这一方面能够实现城市贫困群体的政治参与的社会权利，另一方面又能促使他们的怨恨和不满在民主化的社区这一平台上得以释放，以此促进社会的整合与稳定，增进城市贫困群体的社会融合。
参考文献：
[1] 5 000万中国城市贫困人口成扶贫空白[EB/OL].新浪网，2011-08-23.
[2] 汝信，陆学艺，李培林.2009年中国社会形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2008：10.
[3] 北京市民政局.北京市低保制度调查评估研究报告[R].北京市民政局内部报告，2004.
[4] 赵巍.社区发展中的社区非营利组织：地位与功能[J].燕山大学学报，2006，（4）：77.
[5] 中国城市贫困、失业与再就业[EB/OL].中国网，2008-01.
[6] 城市贫困人口的医疗困境及其政策选择[EB/OL].中央政府门户网站，2005-01.
[7] 统计数据（2012.1-12）[EB/OL].潍坊市统计信息网，2012.[责任编辑 陈丽敏]
收稿日期：2013-08-19
作者简介：张红英（1980-），女，山东青州人，讲师，从事政治经济学研究；吴全军（1974-），男，山东青州人，讲师，从事政治经济学研究。
关键词：城市贫困群体；救助；对策
中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）31-0081-02
2011年8月5日，中国社科院发布第四部《中国城市发展报告》，文中指出目前中国城市贫困人口的数量是5 000万，这一报告再次把“城市贫困”这个话题撩拨起来。
自20世纪90年代以来，城市贫困相对农村贫困来说集中度更高，并且贫困人口的文化水平、敏感程度以及维权意识等都较高，如果处理不好，一旦贫困程度和范围超越“社会警戒线”，将会引发尖锐的社会矛盾和冲突，对整个社会产生复杂而深远的影响。
一、潍坊市城市贫困人口基本情况
潍坊市是山东半岛中部重要的地级市，作为传统的老工业基地，原有的产业体系、工业企业在改革开放不断深入的过程中，在市场经济激烈的竞争中被淘汰，倒闭歇业，从而产生了大量的下岗工人、失业人员。截至2012年底，接受城镇居民最低生活保障救助的贫困家庭共16 996户，34 810人。
（一）城市贫困人口的性别及年龄分布
调查显示，20岁以下的青少年占28.1%。这些人中除个别的孤儿外，大都是贫困人口的子女。60岁以上的老年人占18.2%。年龄为30～60岁的青壮年的劳动力人口占了城市贫困人口的53.7%。值得注意的是，贫困人口的年龄分布出现了双峰特点。20岁以下的贫困人口多是中年贫困人口的子女，如果父母贫困的话，他们将来陷入贫困的概率也会比较大。因此加强贫困家庭子女的教育支持不仅迫在眉睫，也是确保未来社会稳定的一个重要举措。
从性别分布上看，女性明显多于男性。与男性相比，女性更容易陷入贫困。相对来说，60岁以上的老年女性陷入贫困的可能性更大。
（二）城市贫困人口的身体状况与就业状况
对于贫困人口中间，老弱病残所占比例相当大。对于这部分贫困人口而言，脱贫致富很难。政府及亲友的经济支持仅能维持其最低生存需求，仅能起到使其贫困状态不再进一步恶化的作用。因此，政府对贫困人口的经济支持是一项维护社会长治久安，保证城市贫困人口生存权利的重要的社会事业。
从就业状况上看，贫困家庭的户均就业人数还不到城市家庭户均就业人数的一半，没有稳定收入的人数所占比例高达75.4%。在这些人中，只有30%左右的人在做临时工、打零工，或者做小买卖。另有高达70%的人什么都不干，在这里面，40%左右的人是因为身体原因不能参加工作。所以说，贫困人口中的绝大多数也不是好吃懒做的颓废人群。
在贫困人口中，有一部分人比较特殊，就是在职和退休人员。本文统称他们为在职贫困。这些集体企业和国营企业的退休工人们，尽管有固定收入，但是收入都很微薄。
（三）城市贫困人口的消费支出状况
消费支出以吃、住为主，消费水平低。总体上说，低收入家庭由于收入低，除了吃住以外，很难有余钱用于其他支出，生活质量处于较低水平。
二、城市贫困问题的成因
（一）造成城市贫困的宏观方面因素
一是社会经济体制的急剧变革。自20世纪80年代中期以来，在利益格局的调整过程中，许多国有企业的兼并破产，产生了大量的失业下岗人员，使一些经济效益不好的国有和集体企业职工及退休职工家庭陷入贫困。二是社会利益分配格局的非均衡化。社会利益分配格局的结构性变化，使得原计划体制下的优势群体（如原国营企业的工人）的社会地位急剧下降，其中相当一部分人面临下岗、转岗、失业、收入下降，从而导致贫困问题的发生。三是社会保障制度不健全。从总体上说，我市城市社会保障制度相对滞后，社会保障覆盖面及保障水平较低，保障项目不完善，社会保险收缴率低等问题，使得我市社会保障城市低收入群体方面的作用难以充分发挥，一定程度上给城市贫困群体的生活保障带来较大困难。
（二）造成城市贫困的微观方面的因素
贫困问题的产生不仅有社会方面的因素，贫困者个人或家庭的因素也是不可忽略的。一是劳动者自身能力不足。这又包括先天因素和后天社会因素。先天性因素，主要是因先天残、病、智障，自身没有劳动能力，或无法定赡养、抚养义务人的孤老人员，这类人群无经济收入，无生活来源，只能依靠政府供养。后天因素，劳动者自身文化程度低、没有专业技能，这是其是其陷入贫困的终极根源。另外，家庭平均人口多，就业人口少，就业面小，每一就业者需要负担、赡养的人口较多，家庭负担重，也是造成家庭陷入贫困的重要因素。二是贫困亚文化的存在。低保对象所表现出的“四无”特征：自我无价值、外界无援助、生活无乐趣、未来无信心，这是很明显的贫困亚文化的体系。表明了低保对象已经对贫穷适应，安于贫困、精神懈怠、缺乏进取精神，自主脱贫的动力与动机丧失。这种心理、思想和文化层面的贫困是一种深度贫困，会在代际之间弥漫、扩散，造成贫困再生产，是对反贫困的最大挑战。
三、现行救助政策及具体措施存在的不足
一是城市最低生活保障的标准偏低。目前，城市低保标准方面，从2012年1月1日起，全市中心城区（奎文、潍城、坊子、寒亭、高新、滨海、经济、峡山、保税），由每人每月330元提高到360元，其他县市城市的低保标准，参照中心城区的标准，由本级政府根据当地经济发展的状况进行提高。但是，这与当前的物价消费水平，维持贫困家庭的基本生活还有一定的距离。二是低保救助对象的审核工作存在盲区。对低保申请人员的甄别、低保对象的认定，特别是低保申请实践过程中，具体情况可以说是纷繁复杂。特别是他们实际家庭收入，存在一些不稳定的、隐蔽的因素，这在一定程度上影响了低保政策的科学实施。三是救助工作人员专业化程度不高。当前低保工作人员大多数缺乏专门的社会救助意识与方法，缺乏相关专业技能、知识，甚至缺乏服务意识，这在一定程度上妨碍了救助工作的开展效果，特别是给贫困群体造成一定的心理负面影响。四是对贫困群体自我救助意识与能力的培养重视不够。从目前的贫困救助效果看，救助只是维持了贫困群体的最低基本生活，而对于贫困群体的自我救助意识与能力都缺乏科学的引导和有效的开发。 四、完善城市贫困社会救助体系的对策建议
1.建立城市低保标准适时调整机制。根据CPI指数，或结合潍坊市经济发展水平与人民生活、物价统计数据资料等，适时适当发放补贴或调整低保标准。
2.建立城市贫困救助对象的有效甄别机制。在测算家庭实际收入的过程中，我们需要坚持以当期的、动态的收入状况为基准，适当考虑以往的、静态的家庭财产状况。
3.建立城市贫困救助配套制度的监督机制。建立以政府各级民政机构为监督主体，以社区居委会为监督执行机构的监督体系，通过定期（一个月）对接受救助的贫困家庭进行访问调查，将救助过程中存在的负面因素如实向街道（社区）民政部门汇报，街道（社区）民政部门再将一定时期内收集到的相关报告整理、汇总，报告市级民政部门。市民政部门可以联系审计、财政等相关部门对之前的救助行动展开调查，掌握救助效果的第一手资料。
4.建立城市贫困救助工作的职业化发展机制。加强对贫困救助人员的职业化培训，学习专业化的救助知识与技能，尤其要掌握心理救助的技能。
5.培养贫困人员自我救助意识与能力。城市贫困救助应该促进贫困群体转变生活观和就业观，培养其自我救助意识，充分发掘其自身能力，提高其思想素质和知识素质，鼓励与支持有劳动能力和就业意志的贫困群体通过就业途径重新走向社会，逐步摆脱贫困，以促进自身和家庭的共同发展。
6.建立社会舆论良性导向机制。政府有关部门应广泛利用电视、网络等媒体积极引导贫困群体扩展视听，增进对经济社会的了解，有效转变思想观念。媒体可以积极宣传政府关于下岗失业、再就业等方面的政策。宣传与城市贫困群体相关的救助政策与措施的具体内容，使贫困群体了解、熟悉其能够依靠的政府制度与政策措施。
7.通过社区建设促进城市贫困群体的社会融合。社区生活对于城市贫困群体的社会融合至关重要，社区生活是城市贫困群体实现社会参与的重要场所。加强社区建设，要求城市贫困群体参与到社区的城市反贫困决策过程中。城市反贫困的决策过程，将会对城市贫困群体产生影响。因此，城市贫困群体应当通过这种决策过程的参与来保护自己的合法利益。城市社区中对街道办事处和居民委员会可实行类似村民委员会的民主选举，那么，这一方面能够实现城市贫困群体的政治参与的社会权利，另一方面又能促使他们的怨恨和不满在民主化的社区这一平台上得以释放，以此促进社会的整合与稳定，增进城市贫困群体的社会融合。
参考文献：
[1] 5 000万中国城市贫困人口成扶贫空白[EB/OL].新浪网，2011-08-23.
[2] 汝信，陆学艺，李培林.2009年中国社会形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2008：10.
[3] 北京市民政局.北京市低保制度调查评估研究报告[R].北京市民政局内部报告，2004.
[4] 赵巍.社区发展中的社区非营利组织：地位与功能[J].燕山大学学报，2006，（4）：77.
[5] 中国城市贫困、失业与再就业[EB/OL].中国网，2008-01.
[6] 城市贫困人口的医疗困境及其政策选择[EB/OL].中央政府门户网站，2005-01.
[7] 统计数据（2012.1-12）[EB/OL].潍坊市统计信息网，2012.[责任编辑 陈丽敏]
收稿日期：2013-08-19
作者简介：张红英（1980-），女，山东青州人，讲师，从事政治经济学研究；吴全军（1974-），男，山东青州人，讲师，从事政治经济学研究。