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摘要 以河南省洛阳市吉利区为例，对城乡建设用地增减挂钩政策实施存在的問题进行分析，从改革集体建设用地流转制度、资金保障和制订村庄规划等角度提出了政策建议，以供参考。
关键词 挂钩政策；建设用地；土地整理；评价；河南洛阳；吉利区
中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2011）13-0388-01
1 挂钩政策实施过程中存在的问题
1.1 农村居民点整理所需资金巨大
目前，河南省洛阳市吉利区“挂钩”整理主要靠区人民政府先行投入，资金来源比较单一，这给地方财政带来了巨大的压力。因涉及拆迁补偿、安置等经费问题，这对于经济实力欠佳的吉利区来说，高效实施挂钩政策的难度非常大。
1.2 农村规划相对滞后
整体规划是农村居民点建设宏观调控的关键，但是目前大多数村庄都还没有进行统一规划。长期以来，在推进城市化的进程中，农村建设缺乏统一规划，规划仅局限于城市和城镇范围内，农民建房无序进行[1]。自全面推进社会主义新农村建设以来，对开始规划的大部分农村居民点规划也仅是到中心村进行规划，没有统一、合理、科学的规划，村庄建设必会出现杂、乱、脏等情况，很难进行有序地村庄整理。农村规划滞后在很大程度上在于农村规划的编制水平不高，同时规划编制费用太高，镇村难于负担。
1.3 农民权益得不到保障
国家规定了农村居住用地人均不得超过150 m2，但是很多有一定建造年限的房屋基本上都超过了这个标准，超过部分是新增耕地的潜力部分。对超过的部分如何有效处理，是否应给予补偿以及如何补偿等问题目前都还没有明确规范。在这些问题上，若地方政府操作不当，很易侵犯农民和农村权益。另外，挂钩项目通常是跨区域项目，这就须依靠政府的行政手段支持才能顺利完成。然而在中国目前的现实条件下，较易忽视民众的意愿。因农户长期生活在传承区域，无形中便形成了特定的文化和社会生态，而其是否愿意搬迁、是否愿意接受家园环境改变，这些都是复杂的问题。
2 挂钩政策高效实施的政策建议
2.1 改革集体建设用地流转制度
挂钩政策得以高效实施的关键在于要将农地整治和土地合理流转有机结合起来，从而为现代高效农业的发展创造条件，而高效农业又为会农户带来显著的增收，这样就会形成农地整治、农地流转、现代农业发展三者之间的一个良性循环过程，使农地整治成为农民发展农村经济的内在要求[2]。因此，实施挂钩政策最重要的便是改革集体建设用地流转制度，将整理后的土地出让收益主要归于农民，并在有效规划控制下给农民参与工业化的空间。对政府主导的城市化作出一些利益的妥协，给农民留一个分享级差收益的小空间。我国农村集体建设用地流转分配关系目前还比较混乱，农民个人的权益无法得到保障。因此，必须对集体建设用地流转制度进行改革，通过让农民从集体建设用地流转中获取好处而支持整理，这样也更有助于吸引民间资金，缓解土地整理资金不足的问题。必须加强政府职能，完善农村宅基地产权制度，改革集体建设用地流转制度，以进一步推动农村居民点的土地整理工作。
2.2 完善农村居民点整理资金保障体系
在挂钩政策的实施过程中应建立科学、合理的资金保障体系。资金以政府投入为主，同时拓宽筹措资金的渠道。资金来源可以是政府财政直接投入资金、招商引资、公开招标、政府投资公司入资以及当地乡镇或街道办事处入资等。可积极联合农业、水利等相关部门，多方筹措、申报项目资金，综合不同部门的专业意见，合理进行沟、渠、路、林的配套规划，在规划项目完成后，积极联系相关农业企业到项目区内投资高效农业。农业生产条件优良，农业企业投资意愿增强，而高效农业发展给村民带来的实惠又使村民从内心增加了对土地整理的认可，从而保证项目持续推进[3]。另外，在“挂钩”中可坚持“谁整理、谁受益”的原则，调动农民集体开展土地整理的积极性，如通过减免税费、改善居住条件等来促使其进行土地整理。
2.3 统筹规划，制订高标准的村庄规划方案
挂钩政策有利于保护土地资源，促进经济发展。随着城市化水平不断提高，越来越多的农业人口会离开农村成为城镇居民，农村空闲宅基地将越来越多。因此，必须加快村庄规划，因地制宜地对居民点进行科学、合理的规划布局，有序推进挂钩政策的实施[4]。针对规划编制费用高的问题，可规定由区、镇、村分别承担费用份额，或出台相关政策，由乡镇级资质单位协助编报，再由市（区）统一把关。
2.4 探索整理后土地的产权归属和利益分配问题
对于挂钩试点中复耕出来的土地，其产权还存在很多争议，应积极探索科学的产权归属问题。例如，应该归当地政府使用的土地，要有相应的法理基础，对是否给予农民一定的补偿、土地所有权的分配、利益分配等需要进一步研究。
3 参考文献
[1] 王君，朱玉碧，郑财贵.对城乡建设用地增减挂钩运作模式的探讨[J].农村经济，2007（8）：29-31.
[2] 朱红波.深入开展土地整理的几点思考[J].国土资源科技管理，2008，25（1）：134-136.
[3] 李红艳，孔令华.吉林省农村土地流转中存在的问题及对策研究[J].土地问题，2007（12）：54-55.
[4] 侯玉亭.城市化进程中的土地集约利用[J].江西农业大学学报：社会科学版，2004，3（4）：66-69.
关键词 挂钩政策；建设用地；土地整理；评价；河南洛阳；吉利区
中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2011）13-0388-01
1 挂钩政策实施过程中存在的问题
1.1 农村居民点整理所需资金巨大
目前，河南省洛阳市吉利区“挂钩”整理主要靠区人民政府先行投入，资金来源比较单一，这给地方财政带来了巨大的压力。因涉及拆迁补偿、安置等经费问题，这对于经济实力欠佳的吉利区来说，高效实施挂钩政策的难度非常大。
1.2 农村规划相对滞后
整体规划是农村居民点建设宏观调控的关键，但是目前大多数村庄都还没有进行统一规划。长期以来，在推进城市化的进程中，农村建设缺乏统一规划，规划仅局限于城市和城镇范围内，农民建房无序进行[1]。自全面推进社会主义新农村建设以来，对开始规划的大部分农村居民点规划也仅是到中心村进行规划，没有统一、合理、科学的规划，村庄建设必会出现杂、乱、脏等情况，很难进行有序地村庄整理。农村规划滞后在很大程度上在于农村规划的编制水平不高，同时规划编制费用太高，镇村难于负担。
1.3 农民权益得不到保障
国家规定了农村居住用地人均不得超过150 m2，但是很多有一定建造年限的房屋基本上都超过了这个标准，超过部分是新增耕地的潜力部分。对超过的部分如何有效处理，是否应给予补偿以及如何补偿等问题目前都还没有明确规范。在这些问题上，若地方政府操作不当，很易侵犯农民和农村权益。另外，挂钩项目通常是跨区域项目，这就须依靠政府的行政手段支持才能顺利完成。然而在中国目前的现实条件下，较易忽视民众的意愿。因农户长期生活在传承区域，无形中便形成了特定的文化和社会生态，而其是否愿意搬迁、是否愿意接受家园环境改变，这些都是复杂的问题。
2 挂钩政策高效实施的政策建议
2.1 改革集体建设用地流转制度
挂钩政策得以高效实施的关键在于要将农地整治和土地合理流转有机结合起来，从而为现代高效农业的发展创造条件，而高效农业又为会农户带来显著的增收，这样就会形成农地整治、农地流转、现代农业发展三者之间的一个良性循环过程，使农地整治成为农民发展农村经济的内在要求[2]。因此，实施挂钩政策最重要的便是改革集体建设用地流转制度，将整理后的土地出让收益主要归于农民，并在有效规划控制下给农民参与工业化的空间。对政府主导的城市化作出一些利益的妥协，给农民留一个分享级差收益的小空间。我国农村集体建设用地流转分配关系目前还比较混乱，农民个人的权益无法得到保障。因此，必须对集体建设用地流转制度进行改革，通过让农民从集体建设用地流转中获取好处而支持整理，这样也更有助于吸引民间资金，缓解土地整理资金不足的问题。必须加强政府职能，完善农村宅基地产权制度，改革集体建设用地流转制度，以进一步推动农村居民点的土地整理工作。
2.2 完善农村居民点整理资金保障体系
在挂钩政策的实施过程中应建立科学、合理的资金保障体系。资金以政府投入为主，同时拓宽筹措资金的渠道。资金来源可以是政府财政直接投入资金、招商引资、公开招标、政府投资公司入资以及当地乡镇或街道办事处入资等。可积极联合农业、水利等相关部门，多方筹措、申报项目资金，综合不同部门的专业意见，合理进行沟、渠、路、林的配套规划，在规划项目完成后，积极联系相关农业企业到项目区内投资高效农业。农业生产条件优良，农业企业投资意愿增强，而高效农业发展给村民带来的实惠又使村民从内心增加了对土地整理的认可，从而保证项目持续推进[3]。另外，在“挂钩”中可坚持“谁整理、谁受益”的原则，调动农民集体开展土地整理的积极性，如通过减免税费、改善居住条件等来促使其进行土地整理。
2.3 统筹规划，制订高标准的村庄规划方案
挂钩政策有利于保护土地资源，促进经济发展。随着城市化水平不断提高，越来越多的农业人口会离开农村成为城镇居民，农村空闲宅基地将越来越多。因此，必须加快村庄规划，因地制宜地对居民点进行科学、合理的规划布局，有序推进挂钩政策的实施[4]。针对规划编制费用高的问题，可规定由区、镇、村分别承担费用份额，或出台相关政策，由乡镇级资质单位协助编报，再由市（区）统一把关。
2.4 探索整理后土地的产权归属和利益分配问题
对于挂钩试点中复耕出来的土地，其产权还存在很多争议，应积极探索科学的产权归属问题。例如，应该归当地政府使用的土地，要有相应的法理基础，对是否给予农民一定的补偿、土地所有权的分配、利益分配等需要进一步研究。
3 参考文献
[1] 王君，朱玉碧，郑财贵.对城乡建设用地增减挂钩运作模式的探讨[J].农村经济，2007（8）：29-31.
[2] 朱红波.深入开展土地整理的几点思考[J].国土资源科技管理，2008，25（1）：134-136.
[3] 李红艳，孔令华.吉林省农村土地流转中存在的问题及对策研究[J].土地问题，2007（12）：54-55.
[4] 侯玉亭.城市化进程中的土地集约利用[J].江西农业大学学报：社会科学版，2004，3（4）：66-69.