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摘要 基于地方保护主義的视角，认为我国食品安全最主要的问题是监管。文章建立在现有框架之内的自由裁量权的基础上，进一步认为食品安全问题的监管在执行过程中出现了问题。进而分析了在政策执行的过程中，基层监管部门甚至地方政府“上有政策、下有对策”做法使得政策变形、受阻甚至停滞，最终提出了“3+x”的监管模式的对策建议。
关键词 食品安全 监管 地方保护主義
中图分类号C93 文献标识码A 文章编号1674-1722(2012)02-0039-11
随着生活水平的提升，食品安全问题开始受到前所未有的关注，尤其是近些年来多出食品安全事件的出现，更是把食品安全问题推向了风口浪尖。食品安全问题不仅是学术界关注的焦点，也是对政府部门的执政能力和要求的考验。
一、问题的提出
根据世界卫生组织(WHO)的定義，食品安全是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”，在我国，食品安全包括两层含義：一是量的安全(food security)，即国家的食物供应以及储备充足与否；二是WHO意義上的食品安全，也就是食品“质”的安全(food safety)
(刘佳杰，2011)，而食品质的安全又镶嵌在食品生产经营的链条上，其中任何一个环节出了问题都对食品的“质”带来致命的影响。食品安全关乎到一国国民的生命健康权，更是关乎到社会的和谐稳定。近些年频发的食品安全事件，食品中的添加剂问题，有毒化学物质问题，家禽家畜喂养中出现诸如“瘦肉精”等类似的物质，造成了重大的生命伤亡。如此等等。这些都给食品“质”的安全敲响了警钟。
学术界对食品“质”的安全问题展开了很多研究，对我国食品安全问题管理的研究大致有以下几种思路。(1)“食品安全风险监测和评估问题”论，这一观点认为食品安全的主要问题是食品安全的评价资料的缺乏和评价技术的落后(张玉亭，2005)；
(2)“食品生产经营问题”论，该种观点认为食品安全问题存在于“农田”到“餐桌”的各个环节，即贯穿于食品源头、加工、生产、流通、销售及消费等各个部门(成黎，2008)。一些学者赞同这种观点，他们认为在加工、生产等环节由于自然环境受到污染而出现食品安全问题(李强等，2004)；(3)“食品监督管理问题”论，这种观点认为我国食品安全问题屡管不断的原因在于食品安全监管面临制度困境，价格监管部门没有被纳入食品安全监督部门行列，地方政府监管角色被经济发展角色置换，现行法律法规的处罚力度低等均是监管制度面临困境的表现(李静，2009)。
目前，我国已有的食品安全监管法律法规已经很完善，监测评价的标准较之三鹿奶粉事件之前也有较大提高，食品安全问题却仍然较为严重。本文基于地方保护主義的视角，认为我国食品安全最主要的问题是监管。文章建立在现有的框架之内的自由裁量权的基础上，进一步认为食品安全问题的监管在执行过程中出现了问题。在政策执行的过程中，基层监管部门甚至地方政府“上有政策、下有对策”做法使得政策变形、受阻甚至停滞(丁煌，2002)。
二、我国食品安全问题监管的构架
我国食品安全问题监管在评估、组织和规则等方面都形成了一套较为完整的体系架构。
同时，还存在着中央与地方的分权问题，在地方层面则兼有部门监管和过程监管。
1 食品安全监管
我国食品安全问题监管在评估、组织和规则等方面都形成了一套较为完整的体系架构。
监管的评估架构。国家建立食品安全风险监测和评估制度。国务院卫生行政部门作为牵头单位，制定监测计划，具体由地方政府卫生行政部门组织实施。监测结果作为开展评估的重要依据。国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会，运用科学方法对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估，并将评估结果报告给国务院相关部门。
监管的组织架构。从中央到地方都成立了负责食品安全的政府职能部门。在中央一级政府，主要负责协调食品安全监管，成立卫生部及其下属的食品药品监督管理局(简称FDA)、国家工商管理总局、国家质监局等部门负责食品安全的监管；这样的组织架构在地方一级政府得到了同样的体现，具体表现为成立省一级卫生行政部门、工商行政部门、质量监督等部门和市县一级卫生行政部门、工商行政、质量监督等部门。
监管的规则架构。在《食品安全法》的基础上，制定了具体的实施细则。此外，由国家认证认可，监督管理委员会制定的《食品安全管理体系认证实施规则》于2007年开始施行，商务部也在同一年公布了《流通领域食品安全管理办法》。省一级农业行政部门制定本省农产品质量安全条例；省一级质监部门制定本省食品生产卫生许可以及出台产品(乳品、无公害农产品等)质量监督管理条例；省一级工商行政部门制定流通环节的监督条例，比如制定本省的农副产品和工业产品市场标准化管理办法及其细则，食品药品监督管理局制定突发公共卫生事件应急条例。
2 中央、地方监管分权
在现行的评估、组织和规则架构下，中央和地方在监管分工上有所不同。在中央层面，主要以卫生部为主的部委负责监管。事实上，卫生部下属的食品药品监督管理局(简称FDA)负责主要的监管工作，并制定监管政策。而地方层面则主要负责执行中央的政策，具体对食品安全进行监管。由此可见，我国食品安全的监管在中央和地方有一个监管分权问题。
针对频发的食品安全问题，我国适时调整了食品安全监管体系。从监管部门调整的角度来看，国务院在《国务院办公厅关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》(国办发[2008]123号)
(下称((通知》)以及2009年6月1日开始实施的《中华人民共和国食品安全法》(下称《食品安全法》)中，都明确规定食品安全监管主体重心下移。在((通知》中，对省级以下食品药品的监管体制进行了调整，将现行食品药品监督管理机构省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理，业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。省级食品药品监督管理机构作为省级政府的工作机构，由同级卫生部门管理。市、县食品药品监督管理机构所属技术机构的人员编制、领导职数，由市、县两级机构编制部门管理(这一调整理念在《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》(国办发[2011]48号)中再一次得到体现)。《食品安全法》更是规定了由县级以上地方人民政府负责统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。但是，中央层面的监管主要体现在各部委之间以及省际之间牵头、协调作用，由于食品药品监督管理局没有自己的队伍，即使制定了监管政策，各监管部门依旧独立执法， 导致协调的能力和效果较弱。因此，食品安全事实上沦为了地方监管。
3 地方政府食品安全监管的两个维度：部门监管和过程监管
一在地方政府对食品安全的监管，不仅体现为职能部门的监管，还体现为对食品从原料到成品整个过程的监管。
从部门监管角度来看，食品安全监管体现为相关职能部门的分段监管。农业部门主要负责农产品生产环节的监管；质监部门主要负责食品生产加工环节的监管；工商部门主要负责食品流通环节的监管；食品药品监督管理部门则主要负责餐饮服务环节的监管。以猪肉监管为例。部门监管表现在：农委下属的动物卫生检疫部门负责监管生猪养殖环节。生猪运达屠宰场之后，商务局下属的屠宰场负责验证“三证一标”是否齐全。在“三证一标”验证齐全之后，方可开始屠宰。本地动物卫生检疫部门派驻在屠宰场的员工会全过程监督检验，而这又属于农委的监管。进入销售环节，猪肉有三个流向：市场、食品加工厂和餐馆。市场是由工商局监管；食品加工厂是由质监局监管；餐馆是由卫生局监管。
从过程监管角度来看，食品安全监管体现为对食品从田头到餐桌整个环节的监管。仍以猪肉监管为例。理论上，生猪成长环节，即从幼仔、养殖、出栏等环节，有农委下属的动物卫生检疫部门负责监管，负责“三证一标”的颁发(其中，“三证”是指：出县境动物检疫合格证明(这是针对从外地运来的生猪，本地的生猪需要有动物产地检疫合格证明)，动物及动物产品运载工具消毒证明，口蹄疫病非疫区证明。
“一标”是指生猪的耳标，耳标是对生猪生长监控的一种手段(王培霖，2011))。然而，在事实上，动物卫生检疫部门仅仅在生猪出栏这一环节出具“产品合格”的凭证一一“三证一标”，而认为前两个环节没有问题，也就没有监管的必要。在高速公路过省界时，还有一道关卡“验证”，即查看“三证一标”是否齐全。如果证件齐全，则验证通过。屠宰环节，一方面需要屠宰场的“验证”，同时需要本地动物卫生检疫部门派驻在屠宰场的工作人员全程监督。销售环节，根据猪肉的不同流向：市场、食品加工厂和餐馆，由不同部门监管，分别由工商部门监管市场；由质监部门监管食品加工厂；由卫生部门监管餐馆。
可以看出，不论是从部门监管角度来看，还是从过程监管角度来看，在对食品安全的具体监管过程中，监管职能部门都有较大的行政自由裁量权。
三、我国食品安全问题监管中的执行问题分析
自由裁量权的滥用以及地方利益的掺杂共同导致我国的食品安全问题，而地方保护主義的“插足”使得食品安全监管执行出现问题。
1 行政自由裁量权的提出
行政自由裁量权是行政权的重要组成部分。一般认为，自由裁量权是指行政机关在法律规定的范围和幅度内，在法律规定的原则、目的和精神的基础之上，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并由此决定是否做出具体行政行为的权力。行政自由裁量权具有法定性、自主选择性、相对性等特点(徐景波，2009)
。
行政自由裁量权有其存在的合理性的一面。一方面，立法的滞后性和司法的被动性是行政自由裁量权存在的重要原因。立法者在行使立法权时不可能预测未来发生的一切情况，作为统治阶级意志的法律还具有一定的稳定性，这也导致了其与现实之间的差距。同时，司法具有一定的被动性。另一方面，现代的行政管理活动面对的是纷繁复杂的社会问题，且瞬息万变，而效率是行政活动最根本的要求，客观上需要行政自由裁量权的广泛存在(赵娟，2001)。
2 自由裁量权滥用以及地方利益的掺杂共同导致我国的食品安全问题
随着行政自由裁量权的不断扩大，也出现了滥用自由裁量权的现象。在食品安全监管中主要表现为随意裁量，随意裁量在此处又集中体现为反复无常，即在事实既定的情况下，受其他因素的影响，经常变换自己的主张和决定，达到非法的目的(徐景波，2009)。许多食品监管部门在监管过程中，受部门利益的诱惑，对于食品生产企业的生产许可资质放低要求，使得那些低资质的食品企业蒙混过关，在对这些问题食品企业的产品进行抽检时，考虑的也不仅仅是产品的质量，而是掺杂着其他非相关因素。
根据上文分析，地方政府在食品安全监管中既体现为部门监管，也体现为过程监管。自由裁量权的滥用在部门监管和过程监管中均存在。以问题奶粉监管为例，一是体现在部门监管中。具体表现在企业许可准人控制方面。通过发证来对食品生产、流通、销售等环节进行监管，似乎已经解决食品企业生产资质的问题，然而现实过程中，每个环节的监管部门往往考虑自身部门利益，使得许可证的发放沦为部门寻租设租、进行权钱交易的手段(刘亚平，2011)。二是体现在过程监管中。具体表现在奶粉委托送检方面。抽检在具体操作中主观性随意性非常大，抽检部门关注诸如与企业的关系好坏，或者企业是否配合检测部门工作，以及某一时期领导的重视等等因素，往往以这些因素来决定送检产品合格与否(刘亚平，2011)。更值得注意的是，由于食品企业承担着地方税收的责任，同时，还具有吸纳一部分当地劳动力就业的效用，尤其是那些大规模的食品生产企业事实上成为了地方的经济命脉，地方政府往往对这些企业生产的问题食品采取姑息政策或“睁一只眼闭一只眼”的暧昧态度(刘亚平，2011)。地方利益的存在以及自由裁量权的滥用，共同导致了食品安全问题。
3 地方保护主義的“插足”使得食品安全监管执行出现问题
地方保护主義主要表现形式复杂多样，成因也相当复杂。地方保护主義在食品安全问题上一般来说有两大表现。一是封锁、垄断本地区市场(排外)。通过行政命令的方式，设置重重关卡，不让外来企业进入本地，或者即使进入本地市场，也包含有苛刻条件(这里不仅是基于经济绩效指标的考量，事实上也是政治上竞争的表现。在政治晋升博弈中，给定只有有限数目的人可以获得提升，一个人获得提升。必将导致另一个人的下降，从而在成本允许的条件下，参与人有激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情，比如阻碍外地的产品进入本地市场(周黎安，2004))；二是纵假护假(护内)。地方政府打着“做大做强地方品牌”的旗号，对本地食品企业以各种政策优惠，降低食品生产的要求。对于上级的各种检查，则以口号、运动等敷衍了之，纵使出现了食品安全事件，也是极力包庇，与制假售假者沆瀣一气(林闽钢，许金梁，2008)。
地方保护主義在上述两者之中保护的程度不尽相同，本文认为，地方保护主義在后者上体现得更为明显。因为，如果在排斥外地企业的同时，对本地食品企业也采取的是严格的管理以做大做强本地企业为目标呢?那么这样的地方保护主義在一定程度上是可以容许的。但是第二种情况则是无论如何不能容许的。对于问题食品企业，在部门监管中，监管部门降低各种要求，为企业准入许可大开绿灯；在过程 监管中，抽检部门主观随意地对食品整个环节进行检测(即使在部门监管和过程监管中出现问题，地方政府也会出面干预、说情)。且不论假冒伪劣食品最终销售地点在本地还是外地，都对生命安全构成了极大的威胁。
地方保护主義的存在，带来的“效应”也是十分明显的。食品企业、地方政府和民众都能从中获得利益。食品企业和地方政府都有着各自的需求，并且都能在一定条件下双方能达到互补性满足，可谓达到“双赢”。我们首先考虑食品“小作坊”，这些食品企业的现状是企业分散、技术薄弱、装备落后，多位于落后欠发达地区。这种现状的直接结果是市场竞争激烈，为了生存，降低直接的生产经营成本，在利益的驱动下，非常容易出现以次充好、以假充真等各种引发食品安全问题的行为(李慧，冯蕾，2011)。2010年1月，渭南毒奶粉事件中的奶粉产出地大多位于落后欠发达地区(刘亚平，2011)。对于地方上的大型食品企业，由于其缴纳的税费更多，提供的就业岗位更多，而且大部分产品销往外地，即使其生产的产品有问题，地方政府往往没有动力去打压这些企业。事实上，地方大企业的经理或是厂长往往都由当地政府领导兼任(即使不是兼任也与当地主要领导保持非同寻常的社会网络关系(冯兴元，2008))，对这些问题食品企业的袒护就更为明显。为了使这种现状维持下去，必须得到地方政府的支持，而地方政府有其现实的困境，其首要困境在于增加地方财政收入和维持数目庞大的政府日常开支，同时，还面临着解决当地就业问题，而这些问题的解决主要依托企业的生存和发展。除此之外，地方领导还关注个人腰包以及政绩和升迁等问题。而对于普通民众，问题食品企业则能提供大量的就业岗位，解决其就业问题，即使明知道食品的“质”有问题，也不会举报。可以说，地方保护主義带来一石三鸟的“效应”。
因此，地方保护主義“插足”在自由裁量权和地方利益之间，导致了食品安全问题监管执行出现问题。
四、完善我国食品安全问题监管的对策研究
综观我国食品安全问题，我们认为问题出在监管环节。监管问题又出现在执行环节。因此，针对这些问题，在现有体制下，构建一套新的监管模式，有效地控制行政自由裁量权的滥用，，才能解决好我国的食品安全问题的监管，也才能最终解决好我国的食品安全问题。
由于我国长期以来形成的“大政府、小社会”的格局，政府的行政权力涉足社会的各个方面，这一格局在食品安全监管的主体上体现为监管次序的先后，分别是政府监管主体、市场监管主体和社会中间层主体(李长健，张锋，2006)。然而，这种监管格局导致了市场和社会中间层发挥的作用较小以及政府监管的失灵。基于目前我国监管重心下移、地方政府对食品安全负总责的现状，在继续加强地方政府监管的同时，引人多种监管，积极扶持市场监管主体和社会监管主体的成长，最终形成“3+x”的监管模式，即形成以地方政府监管为主导、市场监管为基础、社会监管为主体三管齐下的态势，在每一种监管主体下，又实行若干监管主体参与监管。这种监管不仅解决了监管主体的单一性，而且各主体之间也形成了互相监督的局面，尤其是社会和市场这两方主体的加入能起到对政府监管进行监督作用(如图1)。
1 地方政府监管
食品安全作为一种公共物品，政府对之进行监管并在监管过程中发挥主导作用是其当然职责。目前，涉及食品监管的主要职能部门有农业部门、卫生部门、工商行政部门、质监部门等4个部门。然而，这些部门各自有一套监管规则，各自监管相关环节，这中间夹杂着各自的利益，而且部门之间的监管空白地带存在互相推诿责任的现象。这种分段监管模式事实上沦为“发证、验证”的监管，起不到应有的监管作用。为此，联系、协调好各监管部门，及时沟通、分享各自的信息，齐心协力，共同行动，显得十分必要。首先，在现有管理体制不变的情况下，地方政府设立食品安全委员会，赋予该组织较大的权力，负责组织、协调各监管职能部门，并在宏观层面对监管职能部门进行指导。各监管职能部门除对直接上级负责之外，也还要对食品安全委员会负责。其次，改变监管理念，以食品安全为目标，而不是以检查是否具有各种许可证为主要监管任务，这也是确保自由裁量权的正确行使的重要因素。
2 市场监管
市场的基础性作用表现在：面对自身的失灵，市场具有一定的自我调节能力，做到优化配置资源，实现优胜劣汰。在食品市场上，这一市场规则也显然成立并发挥作用。市场活动主体包括食品企业的投资者、生产者、经营者、消费者等，他们都是食品安全监管的市场主体。前三者往往充当的是被监管的角色，而消费者往往充当的是监管的角色。市场监管主要体现在两个方面。一方面，作为被监管主体——食品的投资者、生产者、经营者，要加强自律，苦练内功，努力提高食品的“质”。另一方面，消费者与食品安全利益关系最大(李长健，张锋，2006)，其监管动力更强。在消费者知情权、公平交易权、诉讼权等权利确保的情况下，消费者既可以通过购买指数的变化来直接影响被监管主体的收益，以间接方式监管实现被监管主体加强自律，同时还可以直接发起诉讼或是向监管职能部门举报，来实现对被监管主体的监管。
3 社会监管
作为公共物品的食品安全，其社会性也较强(张敏，2011)，因而食品安全监管也属于社会监管范畴。社会监管主体主要是指一批非政府组织以及新闻舆论机构。这些组织以提供准公共物品为主要取向，不以盈利为目标，独立运作，包括食品安全检测机构，食品信用评估机构，食品信息披露机构等。社会监管表现为以下三点。首先，这些机构发挥作用的前提，是赋予其应有的法律地位使其得以成长。其次，其检测、评估的技术和标准独立，既不受食品企业的影响，也不受地方政府的影响，不仅有利于形成社会中间组织的权威，也确保了专业性和结果的公正性。最后，在网络社会的背景下，联合新闻舆论媒体，及时发布自己的信息，共同实现对食品安全的监管，也对政府的监管起到监督作用。
关键词 食品安全 监管 地方保护主義
中图分类号C93 文献标识码A 文章编号1674-1722(2012)02-0039-11
随着生活水平的提升，食品安全问题开始受到前所未有的关注，尤其是近些年来多出食品安全事件的出现，更是把食品安全问题推向了风口浪尖。食品安全问题不仅是学术界关注的焦点，也是对政府部门的执政能力和要求的考验。
一、问题的提出
根据世界卫生组织(WHO)的定義，食品安全是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”，在我国，食品安全包括两层含義：一是量的安全(food security)，即国家的食物供应以及储备充足与否；二是WHO意義上的食品安全，也就是食品“质”的安全(food safety)
(刘佳杰，2011)，而食品质的安全又镶嵌在食品生产经营的链条上，其中任何一个环节出了问题都对食品的“质”带来致命的影响。食品安全关乎到一国国民的生命健康权，更是关乎到社会的和谐稳定。近些年频发的食品安全事件，食品中的添加剂问题，有毒化学物质问题，家禽家畜喂养中出现诸如“瘦肉精”等类似的物质，造成了重大的生命伤亡。如此等等。这些都给食品“质”的安全敲响了警钟。
学术界对食品“质”的安全问题展开了很多研究，对我国食品安全问题管理的研究大致有以下几种思路。(1)“食品安全风险监测和评估问题”论，这一观点认为食品安全的主要问题是食品安全的评价资料的缺乏和评价技术的落后(张玉亭，2005)；
(2)“食品生产经营问题”论，该种观点认为食品安全问题存在于“农田”到“餐桌”的各个环节，即贯穿于食品源头、加工、生产、流通、销售及消费等各个部门(成黎，2008)。一些学者赞同这种观点，他们认为在加工、生产等环节由于自然环境受到污染而出现食品安全问题(李强等，2004)；(3)“食品监督管理问题”论，这种观点认为我国食品安全问题屡管不断的原因在于食品安全监管面临制度困境，价格监管部门没有被纳入食品安全监督部门行列，地方政府监管角色被经济发展角色置换，现行法律法规的处罚力度低等均是监管制度面临困境的表现(李静，2009)。
目前，我国已有的食品安全监管法律法规已经很完善，监测评价的标准较之三鹿奶粉事件之前也有较大提高，食品安全问题却仍然较为严重。本文基于地方保护主義的视角，认为我国食品安全最主要的问题是监管。文章建立在现有的框架之内的自由裁量权的基础上，进一步认为食品安全问题的监管在执行过程中出现了问题。在政策执行的过程中，基层监管部门甚至地方政府“上有政策、下有对策”做法使得政策变形、受阻甚至停滞(丁煌，2002)。
二、我国食品安全问题监管的构架
我国食品安全问题监管在评估、组织和规则等方面都形成了一套较为完整的体系架构。
同时，还存在着中央与地方的分权问题，在地方层面则兼有部门监管和过程监管。
1 食品安全监管
我国食品安全问题监管在评估、组织和规则等方面都形成了一套较为完整的体系架构。
监管的评估架构。国家建立食品安全风险监测和评估制度。国务院卫生行政部门作为牵头单位，制定监测计划，具体由地方政府卫生行政部门组织实施。监测结果作为开展评估的重要依据。国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会，运用科学方法对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估，并将评估结果报告给国务院相关部门。
监管的组织架构。从中央到地方都成立了负责食品安全的政府职能部门。在中央一级政府，主要负责协调食品安全监管，成立卫生部及其下属的食品药品监督管理局(简称FDA)、国家工商管理总局、国家质监局等部门负责食品安全的监管；这样的组织架构在地方一级政府得到了同样的体现，具体表现为成立省一级卫生行政部门、工商行政部门、质量监督等部门和市县一级卫生行政部门、工商行政、质量监督等部门。
监管的规则架构。在《食品安全法》的基础上，制定了具体的实施细则。此外，由国家认证认可，监督管理委员会制定的《食品安全管理体系认证实施规则》于2007年开始施行，商务部也在同一年公布了《流通领域食品安全管理办法》。省一级农业行政部门制定本省农产品质量安全条例；省一级质监部门制定本省食品生产卫生许可以及出台产品(乳品、无公害农产品等)质量监督管理条例；省一级工商行政部门制定流通环节的监督条例，比如制定本省的农副产品和工业产品市场标准化管理办法及其细则，食品药品监督管理局制定突发公共卫生事件应急条例。
2 中央、地方监管分权
在现行的评估、组织和规则架构下，中央和地方在监管分工上有所不同。在中央层面，主要以卫生部为主的部委负责监管。事实上，卫生部下属的食品药品监督管理局(简称FDA)负责主要的监管工作，并制定监管政策。而地方层面则主要负责执行中央的政策，具体对食品安全进行监管。由此可见，我国食品安全的监管在中央和地方有一个监管分权问题。
针对频发的食品安全问题，我国适时调整了食品安全监管体系。从监管部门调整的角度来看，国务院在《国务院办公厅关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》(国办发[2008]123号)
(下称((通知》)以及2009年6月1日开始实施的《中华人民共和国食品安全法》(下称《食品安全法》)中，都明确规定食品安全监管主体重心下移。在((通知》中，对省级以下食品药品的监管体制进行了调整，将现行食品药品监督管理机构省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理，业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。省级食品药品监督管理机构作为省级政府的工作机构，由同级卫生部门管理。市、县食品药品监督管理机构所属技术机构的人员编制、领导职数，由市、县两级机构编制部门管理(这一调整理念在《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》(国办发[2011]48号)中再一次得到体现)。《食品安全法》更是规定了由县级以上地方人民政府负责统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。但是，中央层面的监管主要体现在各部委之间以及省际之间牵头、协调作用，由于食品药品监督管理局没有自己的队伍，即使制定了监管政策，各监管部门依旧独立执法， 导致协调的能力和效果较弱。因此，食品安全事实上沦为了地方监管。
3 地方政府食品安全监管的两个维度：部门监管和过程监管
一在地方政府对食品安全的监管，不仅体现为职能部门的监管，还体现为对食品从原料到成品整个过程的监管。
从部门监管角度来看，食品安全监管体现为相关职能部门的分段监管。农业部门主要负责农产品生产环节的监管；质监部门主要负责食品生产加工环节的监管；工商部门主要负责食品流通环节的监管；食品药品监督管理部门则主要负责餐饮服务环节的监管。以猪肉监管为例。部门监管表现在：农委下属的动物卫生检疫部门负责监管生猪养殖环节。生猪运达屠宰场之后，商务局下属的屠宰场负责验证“三证一标”是否齐全。在“三证一标”验证齐全之后，方可开始屠宰。本地动物卫生检疫部门派驻在屠宰场的员工会全过程监督检验，而这又属于农委的监管。进入销售环节，猪肉有三个流向：市场、食品加工厂和餐馆。市场是由工商局监管；食品加工厂是由质监局监管；餐馆是由卫生局监管。
从过程监管角度来看，食品安全监管体现为对食品从田头到餐桌整个环节的监管。仍以猪肉监管为例。理论上，生猪成长环节，即从幼仔、养殖、出栏等环节，有农委下属的动物卫生检疫部门负责监管，负责“三证一标”的颁发(其中，“三证”是指：出县境动物检疫合格证明(这是针对从外地运来的生猪，本地的生猪需要有动物产地检疫合格证明)，动物及动物产品运载工具消毒证明，口蹄疫病非疫区证明。
“一标”是指生猪的耳标，耳标是对生猪生长监控的一种手段(王培霖，2011))。然而，在事实上，动物卫生检疫部门仅仅在生猪出栏这一环节出具“产品合格”的凭证一一“三证一标”，而认为前两个环节没有问题，也就没有监管的必要。在高速公路过省界时，还有一道关卡“验证”，即查看“三证一标”是否齐全。如果证件齐全，则验证通过。屠宰环节，一方面需要屠宰场的“验证”，同时需要本地动物卫生检疫部门派驻在屠宰场的工作人员全程监督。销售环节，根据猪肉的不同流向：市场、食品加工厂和餐馆，由不同部门监管，分别由工商部门监管市场；由质监部门监管食品加工厂；由卫生部门监管餐馆。
可以看出，不论是从部门监管角度来看，还是从过程监管角度来看，在对食品安全的具体监管过程中，监管职能部门都有较大的行政自由裁量权。
三、我国食品安全问题监管中的执行问题分析
自由裁量权的滥用以及地方利益的掺杂共同导致我国的食品安全问题，而地方保护主義的“插足”使得食品安全监管执行出现问题。
1 行政自由裁量权的提出
行政自由裁量权是行政权的重要组成部分。一般认为，自由裁量权是指行政机关在法律规定的范围和幅度内，在法律规定的原则、目的和精神的基础之上，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并由此决定是否做出具体行政行为的权力。行政自由裁量权具有法定性、自主选择性、相对性等特点(徐景波，2009)
。
行政自由裁量权有其存在的合理性的一面。一方面，立法的滞后性和司法的被动性是行政自由裁量权存在的重要原因。立法者在行使立法权时不可能预测未来发生的一切情况，作为统治阶级意志的法律还具有一定的稳定性，这也导致了其与现实之间的差距。同时，司法具有一定的被动性。另一方面，现代的行政管理活动面对的是纷繁复杂的社会问题，且瞬息万变，而效率是行政活动最根本的要求，客观上需要行政自由裁量权的广泛存在(赵娟，2001)。
2 自由裁量权滥用以及地方利益的掺杂共同导致我国的食品安全问题
随着行政自由裁量权的不断扩大，也出现了滥用自由裁量权的现象。在食品安全监管中主要表现为随意裁量，随意裁量在此处又集中体现为反复无常，即在事实既定的情况下，受其他因素的影响，经常变换自己的主张和决定，达到非法的目的(徐景波，2009)。许多食品监管部门在监管过程中，受部门利益的诱惑，对于食品生产企业的生产许可资质放低要求，使得那些低资质的食品企业蒙混过关，在对这些问题食品企业的产品进行抽检时，考虑的也不仅仅是产品的质量，而是掺杂着其他非相关因素。
根据上文分析，地方政府在食品安全监管中既体现为部门监管，也体现为过程监管。自由裁量权的滥用在部门监管和过程监管中均存在。以问题奶粉监管为例，一是体现在部门监管中。具体表现在企业许可准人控制方面。通过发证来对食品生产、流通、销售等环节进行监管，似乎已经解决食品企业生产资质的问题，然而现实过程中，每个环节的监管部门往往考虑自身部门利益，使得许可证的发放沦为部门寻租设租、进行权钱交易的手段(刘亚平，2011)。二是体现在过程监管中。具体表现在奶粉委托送检方面。抽检在具体操作中主观性随意性非常大，抽检部门关注诸如与企业的关系好坏，或者企业是否配合检测部门工作，以及某一时期领导的重视等等因素，往往以这些因素来决定送检产品合格与否(刘亚平，2011)。更值得注意的是，由于食品企业承担着地方税收的责任，同时，还具有吸纳一部分当地劳动力就业的效用，尤其是那些大规模的食品生产企业事实上成为了地方的经济命脉，地方政府往往对这些企业生产的问题食品采取姑息政策或“睁一只眼闭一只眼”的暧昧态度(刘亚平，2011)。地方利益的存在以及自由裁量权的滥用，共同导致了食品安全问题。
3 地方保护主義的“插足”使得食品安全监管执行出现问题
地方保护主義主要表现形式复杂多样，成因也相当复杂。地方保护主義在食品安全问题上一般来说有两大表现。一是封锁、垄断本地区市场(排外)。通过行政命令的方式，设置重重关卡，不让外来企业进入本地，或者即使进入本地市场，也包含有苛刻条件(这里不仅是基于经济绩效指标的考量，事实上也是政治上竞争的表现。在政治晋升博弈中，给定只有有限数目的人可以获得提升，一个人获得提升。必将导致另一个人的下降，从而在成本允许的条件下，参与人有激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情，比如阻碍外地的产品进入本地市场(周黎安，2004))；二是纵假护假(护内)。地方政府打着“做大做强地方品牌”的旗号，对本地食品企业以各种政策优惠，降低食品生产的要求。对于上级的各种检查，则以口号、运动等敷衍了之，纵使出现了食品安全事件，也是极力包庇，与制假售假者沆瀣一气(林闽钢，许金梁，2008)。
地方保护主義在上述两者之中保护的程度不尽相同，本文认为，地方保护主義在后者上体现得更为明显。因为，如果在排斥外地企业的同时，对本地食品企业也采取的是严格的管理以做大做强本地企业为目标呢?那么这样的地方保护主義在一定程度上是可以容许的。但是第二种情况则是无论如何不能容许的。对于问题食品企业，在部门监管中，监管部门降低各种要求，为企业准入许可大开绿灯；在过程 监管中，抽检部门主观随意地对食品整个环节进行检测(即使在部门监管和过程监管中出现问题，地方政府也会出面干预、说情)。且不论假冒伪劣食品最终销售地点在本地还是外地，都对生命安全构成了极大的威胁。
地方保护主義的存在，带来的“效应”也是十分明显的。食品企业、地方政府和民众都能从中获得利益。食品企业和地方政府都有着各自的需求，并且都能在一定条件下双方能达到互补性满足，可谓达到“双赢”。我们首先考虑食品“小作坊”，这些食品企业的现状是企业分散、技术薄弱、装备落后，多位于落后欠发达地区。这种现状的直接结果是市场竞争激烈，为了生存，降低直接的生产经营成本，在利益的驱动下，非常容易出现以次充好、以假充真等各种引发食品安全问题的行为(李慧，冯蕾，2011)。2010年1月，渭南毒奶粉事件中的奶粉产出地大多位于落后欠发达地区(刘亚平，2011)。对于地方上的大型食品企业，由于其缴纳的税费更多，提供的就业岗位更多，而且大部分产品销往外地，即使其生产的产品有问题，地方政府往往没有动力去打压这些企业。事实上，地方大企业的经理或是厂长往往都由当地政府领导兼任(即使不是兼任也与当地主要领导保持非同寻常的社会网络关系(冯兴元，2008))，对这些问题食品企业的袒护就更为明显。为了使这种现状维持下去，必须得到地方政府的支持，而地方政府有其现实的困境，其首要困境在于增加地方财政收入和维持数目庞大的政府日常开支，同时，还面临着解决当地就业问题，而这些问题的解决主要依托企业的生存和发展。除此之外，地方领导还关注个人腰包以及政绩和升迁等问题。而对于普通民众，问题食品企业则能提供大量的就业岗位，解决其就业问题，即使明知道食品的“质”有问题，也不会举报。可以说，地方保护主義带来一石三鸟的“效应”。
因此，地方保护主義“插足”在自由裁量权和地方利益之间，导致了食品安全问题监管执行出现问题。
四、完善我国食品安全问题监管的对策研究
综观我国食品安全问题，我们认为问题出在监管环节。监管问题又出现在执行环节。因此，针对这些问题，在现有体制下，构建一套新的监管模式，有效地控制行政自由裁量权的滥用，，才能解决好我国的食品安全问题的监管，也才能最终解决好我国的食品安全问题。
由于我国长期以来形成的“大政府、小社会”的格局，政府的行政权力涉足社会的各个方面，这一格局在食品安全监管的主体上体现为监管次序的先后，分别是政府监管主体、市场监管主体和社会中间层主体(李长健，张锋，2006)。然而，这种监管格局导致了市场和社会中间层发挥的作用较小以及政府监管的失灵。基于目前我国监管重心下移、地方政府对食品安全负总责的现状，在继续加强地方政府监管的同时，引人多种监管，积极扶持市场监管主体和社会监管主体的成长，最终形成“3+x”的监管模式，即形成以地方政府监管为主导、市场监管为基础、社会监管为主体三管齐下的态势，在每一种监管主体下，又实行若干监管主体参与监管。这种监管不仅解决了监管主体的单一性，而且各主体之间也形成了互相监督的局面，尤其是社会和市场这两方主体的加入能起到对政府监管进行监督作用(如图1)。
1 地方政府监管
食品安全作为一种公共物品，政府对之进行监管并在监管过程中发挥主导作用是其当然职责。目前，涉及食品监管的主要职能部门有农业部门、卫生部门、工商行政部门、质监部门等4个部门。然而，这些部门各自有一套监管规则，各自监管相关环节，这中间夹杂着各自的利益，而且部门之间的监管空白地带存在互相推诿责任的现象。这种分段监管模式事实上沦为“发证、验证”的监管，起不到应有的监管作用。为此，联系、协调好各监管部门，及时沟通、分享各自的信息，齐心协力，共同行动，显得十分必要。首先，在现有管理体制不变的情况下，地方政府设立食品安全委员会，赋予该组织较大的权力，负责组织、协调各监管职能部门，并在宏观层面对监管职能部门进行指导。各监管职能部门除对直接上级负责之外，也还要对食品安全委员会负责。其次，改变监管理念，以食品安全为目标，而不是以检查是否具有各种许可证为主要监管任务，这也是确保自由裁量权的正确行使的重要因素。
2 市场监管
市场的基础性作用表现在：面对自身的失灵，市场具有一定的自我调节能力，做到优化配置资源，实现优胜劣汰。在食品市场上，这一市场规则也显然成立并发挥作用。市场活动主体包括食品企业的投资者、生产者、经营者、消费者等，他们都是食品安全监管的市场主体。前三者往往充当的是被监管的角色，而消费者往往充当的是监管的角色。市场监管主要体现在两个方面。一方面，作为被监管主体——食品的投资者、生产者、经营者，要加强自律，苦练内功，努力提高食品的“质”。另一方面，消费者与食品安全利益关系最大(李长健，张锋，2006)，其监管动力更强。在消费者知情权、公平交易权、诉讼权等权利确保的情况下，消费者既可以通过购买指数的变化来直接影响被监管主体的收益，以间接方式监管实现被监管主体加强自律，同时还可以直接发起诉讼或是向监管职能部门举报，来实现对被监管主体的监管。
3 社会监管
作为公共物品的食品安全，其社会性也较强(张敏，2011)，因而食品安全监管也属于社会监管范畴。社会监管主体主要是指一批非政府组织以及新闻舆论机构。这些组织以提供准公共物品为主要取向，不以盈利为目标，独立运作，包括食品安全检测机构，食品信用评估机构，食品信息披露机构等。社会监管表现为以下三点。首先，这些机构发挥作用的前提，是赋予其应有的法律地位使其得以成长。其次，其检测、评估的技术和标准独立，既不受食品企业的影响，也不受地方政府的影响，不仅有利于形成社会中间组织的权威，也确保了专业性和结果的公正性。最后，在网络社会的背景下，联合新闻舆论媒体，及时发布自己的信息，共同实现对食品安全的监管，也对政府的监管起到监督作用。