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摘 要 研究目的：通过分析我国现行土地供给调控模式存在的问题，试图为我国土地供给制度更好地参与国家宏观调控提出合理的建议。研究方法：文献研究法，经验总结法。研究结论：完善我国土地供给调控模式应理顺收益分配机制，健全法制，建立科学的绩效评价体系。
关键词 土地供给 土地供给宏观调控 土地法律
中图分类号：F293文献标识码：A
随着我国土地有偿使用制度改革的不断深入，土地在城市建设及社会经济发展中的作用和价值日益显现出来。土地利用与产业结构、区域发展、生产力布局、经济发展模式等关乎社会经济发展的各个方面息息相关，是反映宏观经济发展状况的一个重要指标。由于土地的承载性和生产性特点，对土地利用实行宏观调控，科学合理地制定和实施城市中长期土地收购、储备和供应计划是管理和调控城市土地市场、保障土地市场及国民经济健康稳定有序发展的重要手段。
一、土地供给宏观调控包括的内容
土地供给宏观调控主要包括以下内容：第一，对建设用地总量的调控，建设用地总量是影响经济发展速度和效益的重要因素，控制建设用地总量，是调控经济运行的重要手段 。第二，对土地供应结构的调控，即通过对不同用途土地的供应，促进产业结构调整和产业优化升级，对禁止性项目停止供地，对限制性项目提高供地标准和条件。第三，确定不同区域的供地政策，引导产业区域合理布局和协调发展，促进产业的梯度转移 。
二、国内土地供给调控模式
由于土地调控模式在我国运行的时间不长，还处于边运作、边探索的阶段，国内许多地区和城市在处理城市土地供求平衡与经济发展的关系时都对城市土地市场进行必要的干预，探索出了一些先进的管理经验，也得到了许多教训。
（一）上海：市场主导型运作模式
上海实现“政府主导、市场运作、市区联手、分责共享”的土地储备机制，土地储备中心负责收购，并对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，土地管理部门负责将其出给新的用地者。在土地收购储备机构设置上，属于单一结算模式，即只由隶属于土地管理部门的土地储备中心负责土地收购储备的全过程，并按“两级政府、两级管理”的机制建立市、区两级以市为主的土地储备网。
（二）杭州：政府主导型土地储备调控模式。
政府主导型土地储备调控模式的特点是收购土地范围由政府的法规规定，规定范围内的土地统一由土地储备机构根据计划进行收购、储备和开发，土地管理部门根据用地需求以招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让。土地收购储备机构设置采用双结构模式，即成立城市土地收购储备委员会和土地收购储备中心，实行分层次两级管理的组织模式 。
（三）南通：政府市场混合型土地储备调控模式。
政府市场混合型土地供给调控模式与杭州模式比较，储备机构多承担了土地资产管理的职能，在实际运作过程中易造成土地收购储备机构的性质功能定位不清，政府的行政管理职能与土地所有权职能容易混乱，出现政企不分的现象，从而影响运行效果。
三、我国土地供给调控模式存在的问题
我国土地供给调控模式存在的问题主要包括以下几个方面：第一，地方政府与中央目标不一致，在当前的土地收益分配格局下，地方政府土地供应机制削弱了宏观调控的效应。第二，土地法律不健全，土地执法监察不严，这严重削弱了政府对土地供应的控制能力。第三，与货币、财政等其他宏观调控搭配还不娴熟，在调控时机和力度的把握上还缺乏经验 。第四，土地供给宏观调控评价标准不科学，往往偏重经济指标而忽视其他方面指标。
四、建议
（一）理顺收益分配机制，解决深层次矛盾，实现地方与中央目标的统一。
在现行体制下，由土地产生的资产性收益和大部分税费都基本归地方所有，造成地方政府高度依赖土地收益，而地方政府的圈地行为往往与政绩观、GDP有关。因此，政府应进一步规范国有土地使用权出让的收入管理，充分发挥土地价格、税费在调控土地供应中的杠杆作用，必须将土地出让金纳入财政预算，合理分配中央与地方之间的收益分配，明确各种费用分成比例。
（二）健全法制，加大土地执法监察。
尽管《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》为我国土地收购、储备、出让机制的建立提供了法律依据，但与国外相比我国土地法律还不够细致，某些法律法规还是空白，还有待制定一系列操作性强的土地使用权收购、储备、出让管理办法，土地执法监察还有待加强。
（三）实现土地宏观调控政策与其他宏观调控政策协调作用相结合。
土地供给宏观调控离不开诸如财政政策、金融政策和税收政策等其他相关宏观调控手段的协调与作用，需要这些政策的有效配合，仅依靠土地政策本身，很难达到最终的宏观调控目的 。
（四）建立科学的绩效评价体系。
土地是典型的自然——经济——社会复合系统，是多种因素相互作用的集中体现。土地供给调控的目标除了提高土地资源的利用效率，获得较高的土地经济效益这一核心目标外，还应该考虑生态效益和社会效益 。□
（作者单位：中南财经政法大学工商管理学院）
注释：
李建建. 对土地政策参与宏观调控的若干思考.东南学术, 2004,(S1).
王华春,唐任伍,段艳红.控制土地供应加强宏观调控.福建论坛(人文社会科学版),2005,(01).
钟京涛. 宏观调控中的土地政策分析.中国房地产, 2004,(09).
黄凌翔,陈学会.土地政策作为宏观调控手段的理论和实践探讨.经济问题, 2005,(02).
金长宏. 我国土地市场宏观调控机制存在的主要问题及对策.基建优化, 1997,(03).
关键词 土地供给 土地供给宏观调控 土地法律
中图分类号：F293文献标识码：A
随着我国土地有偿使用制度改革的不断深入，土地在城市建设及社会经济发展中的作用和价值日益显现出来。土地利用与产业结构、区域发展、生产力布局、经济发展模式等关乎社会经济发展的各个方面息息相关，是反映宏观经济发展状况的一个重要指标。由于土地的承载性和生产性特点，对土地利用实行宏观调控，科学合理地制定和实施城市中长期土地收购、储备和供应计划是管理和调控城市土地市场、保障土地市场及国民经济健康稳定有序发展的重要手段。
一、土地供给宏观调控包括的内容
土地供给宏观调控主要包括以下内容：第一，对建设用地总量的调控，建设用地总量是影响经济发展速度和效益的重要因素，控制建设用地总量，是调控经济运行的重要手段 。第二，对土地供应结构的调控，即通过对不同用途土地的供应，促进产业结构调整和产业优化升级，对禁止性项目停止供地，对限制性项目提高供地标准和条件。第三，确定不同区域的供地政策，引导产业区域合理布局和协调发展，促进产业的梯度转移 。
二、国内土地供给调控模式
由于土地调控模式在我国运行的时间不长，还处于边运作、边探索的阶段，国内许多地区和城市在处理城市土地供求平衡与经济发展的关系时都对城市土地市场进行必要的干预，探索出了一些先进的管理经验，也得到了许多教训。
（一）上海：市场主导型运作模式
上海实现“政府主导、市场运作、市区联手、分责共享”的土地储备机制，土地储备中心负责收购，并对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，土地管理部门负责将其出给新的用地者。在土地收购储备机构设置上，属于单一结算模式，即只由隶属于土地管理部门的土地储备中心负责土地收购储备的全过程，并按“两级政府、两级管理”的机制建立市、区两级以市为主的土地储备网。
（二）杭州：政府主导型土地储备调控模式。
政府主导型土地储备调控模式的特点是收购土地范围由政府的法规规定，规定范围内的土地统一由土地储备机构根据计划进行收购、储备和开发，土地管理部门根据用地需求以招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让。土地收购储备机构设置采用双结构模式，即成立城市土地收购储备委员会和土地收购储备中心，实行分层次两级管理的组织模式 。
（三）南通：政府市场混合型土地储备调控模式。
政府市场混合型土地供给调控模式与杭州模式比较，储备机构多承担了土地资产管理的职能，在实际运作过程中易造成土地收购储备机构的性质功能定位不清，政府的行政管理职能与土地所有权职能容易混乱，出现政企不分的现象，从而影响运行效果。
三、我国土地供给调控模式存在的问题
我国土地供给调控模式存在的问题主要包括以下几个方面：第一，地方政府与中央目标不一致，在当前的土地收益分配格局下，地方政府土地供应机制削弱了宏观调控的效应。第二，土地法律不健全，土地执法监察不严，这严重削弱了政府对土地供应的控制能力。第三，与货币、财政等其他宏观调控搭配还不娴熟，在调控时机和力度的把握上还缺乏经验 。第四，土地供给宏观调控评价标准不科学，往往偏重经济指标而忽视其他方面指标。
四、建议
（一）理顺收益分配机制，解决深层次矛盾，实现地方与中央目标的统一。
在现行体制下，由土地产生的资产性收益和大部分税费都基本归地方所有，造成地方政府高度依赖土地收益，而地方政府的圈地行为往往与政绩观、GDP有关。因此，政府应进一步规范国有土地使用权出让的收入管理，充分发挥土地价格、税费在调控土地供应中的杠杆作用，必须将土地出让金纳入财政预算，合理分配中央与地方之间的收益分配，明确各种费用分成比例。
（二）健全法制，加大土地执法监察。
尽管《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》为我国土地收购、储备、出让机制的建立提供了法律依据，但与国外相比我国土地法律还不够细致，某些法律法规还是空白，还有待制定一系列操作性强的土地使用权收购、储备、出让管理办法，土地执法监察还有待加强。
（三）实现土地宏观调控政策与其他宏观调控政策协调作用相结合。
土地供给宏观调控离不开诸如财政政策、金融政策和税收政策等其他相关宏观调控手段的协调与作用，需要这些政策的有效配合，仅依靠土地政策本身，很难达到最终的宏观调控目的 。
（四）建立科学的绩效评价体系。
土地是典型的自然——经济——社会复合系统，是多种因素相互作用的集中体现。土地供给调控的目标除了提高土地资源的利用效率，获得较高的土地经济效益这一核心目标外，还应该考虑生态效益和社会效益 。□
（作者单位：中南财经政法大学工商管理学院）
注释：
李建建. 对土地政策参与宏观调控的若干思考.东南学术, 2004,(S1).
王华春,唐任伍,段艳红.控制土地供应加强宏观调控.福建论坛(人文社会科学版),2005,(01).
钟京涛. 宏观调控中的土地政策分析.中国房地产, 2004,(09).
黄凌翔,陈学会.土地政策作为宏观调控手段的理论和实践探讨.经济问题, 2005,(02).
金长宏. 我国土地市场宏观调控机制存在的主要问题及对策.基建优化, 1997,(03).