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摘要信访问题日趋成为一个严重的社会问题,信访研究也日益成为法学、社会学和政治学的研究热点。本文通过调查,对山东省莱芜市的信访工作进行了较深入的研究,认为莱芜市能很好解决信访矛盾的法宝就是坚持“四创新”,即创新工作体制、创新工作机制、创新工作方式方法、创新工作理念。
关键词城乡一体化 信访矛盾 信访问题
中图分类号:C915 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-204-02
当今社会既处在“发展黄金期”,又处在“矛盾凸显期”,各类矛盾纠纷早发、多发,信访突出问题居高不下,而山东省莱芜市却实现了社会稳定“五无”目标,即连续五年无进京集体访,连续三年无赴省集体访,连续两年无进京非正常访、无群体性事件,无重大安全事故。同时,全市连续五年实现“四下降、一提高、一好转”,即信访总量、集体访、重复访、越级访逐年下降,结案率提高,信访秩序好转。和谐稳定的社会环境,促进了经济又好又快发展。
通过调查,总结莱芜信访工作的经验,核心就在于他们坚持以改革创新的精神抓信访,不断推动工作理念、体制机制和方式方法创新,从源头上预防和减少矛盾,从基层基础入手就地化解矛盾。具体做法如下:
第一,创新工作体制,着力构建市、区、镇、村四级信访工作网络,变“部门抓信访”为“全社会抓信访”。莱芜市着眼于信访工作层层有人抓、事事有人管,建立健全工作网络,形成了横到边、纵到底的大信访格局。一是在村一级,村村配齐“信调员”。各村(居)从“两委”成员中固定一人负责信访调解工作,从村里的老党员、老干部、老工人、老教师中选聘2-3人为信息员、联络员,帮助“两委”调解矛盾纠纷,基本做到了小事不出村、大事早报告。二是在乡镇一级,普遍建立“社会矛盾调解中心”。各乡镇都建立由信访、民政、司法、综治、劳动、法律服务等部门参与的“社会矛盾调解中心”,一个“窗口”对外,对群众来访统一受理登记、集中调处、即时办理,改变了过去单个部门调处慢、力度弱、效率低的局面。像钢城区艾山街道办充分发挥调解中心的作用,三年来共调处信访问题120多件,接受群众咨询4000多人次,案件一次性处结率98%以上,无一越级上访。三是在市、区两级,建立“信访联席会议制度”。下设农村财务管理、企业改制、城镇房屋拆迁、征地补偿、军转干部安置、复退军人优抚、涉法涉诉等7个专项工作组,分管领导牵头,有关部门主要负责人参加,集中研究解决信访突出问题。
第二,创新工作机制,建立排查、调处、包案、奖惩四项制度,变“事后处理”为“事前预防、事中化解”。莱芜市着眼于就地化解矛盾纠纷,坚持抓早、抓小、抓苗头,做到预测工作走在预防前、预防工作走在调解前、调解工作走在激化前。一是健全完善排查机制,做到事前预防。实行定期排查与集中排查相结合,经常性排查与重要时期排查相结合。村(居)每半月一排查,乡镇(街道)、区、市每月一排查,联席会议各专项工作组均建立重要信息报送制度。对排查出的矛盾纠纷和信访信息,建立排查台帐登记造册,逐一分析研究、落实专人、超前调处,做到了问题早发现、早报告、早控制、早解决。二是健全完善接访调处机制,做到事中化解。实行市、区、镇三级党政领导定期公开接访制度,市级领导每月16日,区级领导每月9日、29日,乡镇(街道)领导每周一接访,做到领导、分工、时间、地点、程序“五公开”,并通过多种形式提前向社会公布。同时,实行信访问题调处责任制,层层签订责任书,哪一级调处不力造成越级上访就追究哪一级责任,做到能在乡镇解决的问题决不到区,能在区一级解决的决不到市,能在市一级解决的决不到省。三是健全完善包案处理机制,做到案结事了。对重点信访案件,全部落实“四定四包”措施,即定任务、定包案领导、定具体承办人、定办结时限,包调查、包处理、包做疏导教育工作、包息诉罢访,做到问题不查清不放过,问题不解决不撤案。近三年来,该市累计排查重点信访案件210多件,全部落实副处级以上领导干部包案,结案率达到100%,群众满意率98%以上。对时间跨度长、涉及面广、工作难度大的疑难案件,则实行各级党政“一把手”直接包案督办。四是健全完善激励奖惩机制,做到奖优罚劣。市委、市政府把信访工作作为“一票否决”指标纳入对各级领导班子和领导干部的实绩考核,与干部使用、政治荣誉和经济利益挂钩。
第三,创新工作方式方法,着力化解信访突出问题,变“就事论事”为“把握规律、科学施治”。莱芜市深入调查研究新形势下人民内部矛盾“主体趋向复杂、规模趋向增大、行为趋向突发、情绪趋向对抗”等特点,深刻把握集体访、越级访、非正常访等信访突出问题的各自成因和规律性,积极探索、创新路子,狠抓矛盾化解,掌握了处理信访突出问题的主动权。
一是把握“三要素”,有效解决集体访。他们认识到,集体访虽然人数多、易激化、难调处,但也有规律可循,其形成往往有三个要素:一是上访者有共同利益,二是有解决问题的希望和可能,三是有组织者。他们坚持把“三要素”作为解决集体访问题的关键,有针对性地做好上访群众工作,着力把合理的要求解决好,把过高的期望打消掉,并给组织者讲清利害关系,有效地化解了矛盾和问题。二是实行“老案新办”,有效化解非正常访。非正常访大都是由上访老户演变而成的。防止非正常访,既要重视初信初访,避免产生新的老户,又要下决心解决原有的上访老户问题。上访老户反映的问题,往往新旧交织、处理难度大,是长期得不到重视、久拖不决造成的。解决老户问题还须在溯本求源的同时,创新办法、老案新办。他们对近几年先后排查出的49个上访老户,实行“三不限、三重新”,即不限原调查结论、不限原处理意见、不限原领导表态,重新听取上访人申诉、重新调查复议、重新研究处理。包案市领导与责任单位逐一签定《责任书》,本着多一分理解少一分误解、多一分关心少一分烦心、多一分责任少一分责备的“三多三少”原则,一案一法,对症施治,宜落实政策的落实政策,宜变通解决的变通解决,靠诚心、爱心、耐心,使一些长达十几年、几十年的积案得以办结,目前49个上访老户无一上访。在保护信访人合法权益的同时,他们坚决维护信访秩序,对无理取闹、教育无效的,由公安机关依法处理。近年来,先后对长期无理取闹的2名上访老户实行了劳教,对个别严重违犯《信访条例》的实行了训诫或拘留。三是坚持“关口前移、综合施治”,有效解决热点、难点问题。经济社会发展中带来的土地征用、房屋拆迁、企业改制、优抚安置、涉法涉诉等信访热点难点问题,大多具有群体性、多发性、复杂性以及政策性强等特点,为此他们坚持关口前移、超前介入、因案施策、综合施治。像坚持政策宣传、经济补偿、矛盾处理“三到位”,解决拆迁和征地补偿等问题;坚持信访、经贸、劳动、民政等多部门联动,一揽子解决企业改制中的资产管理、职工权益兑付、职工身份转换等问题,集中解决了50多家改制企业、2.3万名职工的权益保障问题;坚持公开考试考核安置与市场化自主择业相结合等路子,解决退役安置等问题,做到了城镇退役士兵、军转干部、随军家属就业安排“三满意”;在涉法涉诉信访案件处理上,他们也坚持综合调处,做到法理与事理相结合,原则性与灵活性相结合。
第四,创新工作理念,把重视和改善民生作为解决信访问题的治本之策,变“就信访抓信访”为“源头预防”。信访问题是社会问题的综合反映,解决信访问题必须“跳出信访抓信访”,从源头和上解决矛盾。为此,他们把信访工作的着力点放到维护群众利益、解决群众现实问题上,千方百计听民声、解民忧、办实事,努力夯实社会和谐的群众基础,从根本上解决了信访问题的发生。
首先,畅通渠道“听民声”,最大程度地疏导化解矛盾。他们着力搭建沟通民心、理顺情绪、化解矛盾的平台,让老百姓有话就说、有理就讲、有怨就诉、有问题就反映。一方面,开通市长、区长、乡镇长“三长”公开电话。市政府每月安排一名市长利用一天时间接听群众电话,一年多來共接听处理群众反映的问题10200多个,其中就业、居住、医疗和生活环境等群众现实利益问题占85%,这些过去容易诱发上访的问题大都通过公开电话得到及时处理和化解,受到了市民普遍欢迎。另一方面,发挥好报纸新闻热线、电台政风行风热线、网站政府在线“三线”桥梁作用。各部门主要负责同志定期定时与群众直接交流,现场解答群众问题,去年以来共受理各类投诉意见和建议4万多条,群众满意率达到95%以上。同时,他们就关系群众切身利益的重大问题,通过开展“献计献策”活动,广泛征求社会意见,防止因决策失误引发新的矛盾和问题;借鉴“焦点访谈”方式,对群众关注的行政不作为、执法不公、侵害群众利益等违规违纪行为明察暗访、公开曝光,预防和减少了群众上访。
其次,为民办实事,着力改善民生,最大限度地减少矛盾。他们注重从信访信息中理出民生热点,找准群众普遍关心的现实问题,千方百计加以解决。一方面,坚持每年为群众办实事。从群众最急迫、最需要的事情做起,近年先后抓了城乡中小学改造、乡镇卫生院(室)建设和村村通油路、通自来水、通有线电视等一大批实事、急事、难事。另一方面,从制度层面建立起养老、医疗、住房、就业、救助、教育、文体、环保、安全、权益等覆盖城乡的十大民生保障体系,给群众以长期保障。特别是在农村率先实行农民社会化养老保险,全市27.2万适龄农民中有22.7万人参保,参保率83.6%;将10.2万没有参加城镇职工医疗保险的居民全部纳入保障范围,参保率达85%;改革完善城市低收入家庭住房保障制度,为1500户城市低收入家庭解决了住房困难;强化创业扶持、免费培训、赠送公益岗等措施,实现城镇零就业家庭和农村零转移就业贫困家庭“存量双消零”。去年全市用于改善民生的财政支出8.8亿元,增长36.7%,较好地解决了群众老有所养、病有所医、住有所居等问题,群众满意度和幸福感明显增强,从根本上化解了矛盾,促进了和谐。
关键词城乡一体化 信访矛盾 信访问题
中图分类号:C915 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-204-02
当今社会既处在“发展黄金期”,又处在“矛盾凸显期”,各类矛盾纠纷早发、多发,信访突出问题居高不下,而山东省莱芜市却实现了社会稳定“五无”目标,即连续五年无进京集体访,连续三年无赴省集体访,连续两年无进京非正常访、无群体性事件,无重大安全事故。同时,全市连续五年实现“四下降、一提高、一好转”,即信访总量、集体访、重复访、越级访逐年下降,结案率提高,信访秩序好转。和谐稳定的社会环境,促进了经济又好又快发展。
通过调查,总结莱芜信访工作的经验,核心就在于他们坚持以改革创新的精神抓信访,不断推动工作理念、体制机制和方式方法创新,从源头上预防和减少矛盾,从基层基础入手就地化解矛盾。具体做法如下:
第一,创新工作体制,着力构建市、区、镇、村四级信访工作网络,变“部门抓信访”为“全社会抓信访”。莱芜市着眼于信访工作层层有人抓、事事有人管,建立健全工作网络,形成了横到边、纵到底的大信访格局。一是在村一级,村村配齐“信调员”。各村(居)从“两委”成员中固定一人负责信访调解工作,从村里的老党员、老干部、老工人、老教师中选聘2-3人为信息员、联络员,帮助“两委”调解矛盾纠纷,基本做到了小事不出村、大事早报告。二是在乡镇一级,普遍建立“社会矛盾调解中心”。各乡镇都建立由信访、民政、司法、综治、劳动、法律服务等部门参与的“社会矛盾调解中心”,一个“窗口”对外,对群众来访统一受理登记、集中调处、即时办理,改变了过去单个部门调处慢、力度弱、效率低的局面。像钢城区艾山街道办充分发挥调解中心的作用,三年来共调处信访问题120多件,接受群众咨询4000多人次,案件一次性处结率98%以上,无一越级上访。三是在市、区两级,建立“信访联席会议制度”。下设农村财务管理、企业改制、城镇房屋拆迁、征地补偿、军转干部安置、复退军人优抚、涉法涉诉等7个专项工作组,分管领导牵头,有关部门主要负责人参加,集中研究解决信访突出问题。
第二,创新工作机制,建立排查、调处、包案、奖惩四项制度,变“事后处理”为“事前预防、事中化解”。莱芜市着眼于就地化解矛盾纠纷,坚持抓早、抓小、抓苗头,做到预测工作走在预防前、预防工作走在调解前、调解工作走在激化前。一是健全完善排查机制,做到事前预防。实行定期排查与集中排查相结合,经常性排查与重要时期排查相结合。村(居)每半月一排查,乡镇(街道)、区、市每月一排查,联席会议各专项工作组均建立重要信息报送制度。对排查出的矛盾纠纷和信访信息,建立排查台帐登记造册,逐一分析研究、落实专人、超前调处,做到了问题早发现、早报告、早控制、早解决。二是健全完善接访调处机制,做到事中化解。实行市、区、镇三级党政领导定期公开接访制度,市级领导每月16日,区级领导每月9日、29日,乡镇(街道)领导每周一接访,做到领导、分工、时间、地点、程序“五公开”,并通过多种形式提前向社会公布。同时,实行信访问题调处责任制,层层签订责任书,哪一级调处不力造成越级上访就追究哪一级责任,做到能在乡镇解决的问题决不到区,能在区一级解决的决不到市,能在市一级解决的决不到省。三是健全完善包案处理机制,做到案结事了。对重点信访案件,全部落实“四定四包”措施,即定任务、定包案领导、定具体承办人、定办结时限,包调查、包处理、包做疏导教育工作、包息诉罢访,做到问题不查清不放过,问题不解决不撤案。近三年来,该市累计排查重点信访案件210多件,全部落实副处级以上领导干部包案,结案率达到100%,群众满意率98%以上。对时间跨度长、涉及面广、工作难度大的疑难案件,则实行各级党政“一把手”直接包案督办。四是健全完善激励奖惩机制,做到奖优罚劣。市委、市政府把信访工作作为“一票否决”指标纳入对各级领导班子和领导干部的实绩考核,与干部使用、政治荣誉和经济利益挂钩。
第三,创新工作方式方法,着力化解信访突出问题,变“就事论事”为“把握规律、科学施治”。莱芜市深入调查研究新形势下人民内部矛盾“主体趋向复杂、规模趋向增大、行为趋向突发、情绪趋向对抗”等特点,深刻把握集体访、越级访、非正常访等信访突出问题的各自成因和规律性,积极探索、创新路子,狠抓矛盾化解,掌握了处理信访突出问题的主动权。
一是把握“三要素”,有效解决集体访。他们认识到,集体访虽然人数多、易激化、难调处,但也有规律可循,其形成往往有三个要素:一是上访者有共同利益,二是有解决问题的希望和可能,三是有组织者。他们坚持把“三要素”作为解决集体访问题的关键,有针对性地做好上访群众工作,着力把合理的要求解决好,把过高的期望打消掉,并给组织者讲清利害关系,有效地化解了矛盾和问题。二是实行“老案新办”,有效化解非正常访。非正常访大都是由上访老户演变而成的。防止非正常访,既要重视初信初访,避免产生新的老户,又要下决心解决原有的上访老户问题。上访老户反映的问题,往往新旧交织、处理难度大,是长期得不到重视、久拖不决造成的。解决老户问题还须在溯本求源的同时,创新办法、老案新办。他们对近几年先后排查出的49个上访老户,实行“三不限、三重新”,即不限原调查结论、不限原处理意见、不限原领导表态,重新听取上访人申诉、重新调查复议、重新研究处理。包案市领导与责任单位逐一签定《责任书》,本着多一分理解少一分误解、多一分关心少一分烦心、多一分责任少一分责备的“三多三少”原则,一案一法,对症施治,宜落实政策的落实政策,宜变通解决的变通解决,靠诚心、爱心、耐心,使一些长达十几年、几十年的积案得以办结,目前49个上访老户无一上访。在保护信访人合法权益的同时,他们坚决维护信访秩序,对无理取闹、教育无效的,由公安机关依法处理。近年来,先后对长期无理取闹的2名上访老户实行了劳教,对个别严重违犯《信访条例》的实行了训诫或拘留。三是坚持“关口前移、综合施治”,有效解决热点、难点问题。经济社会发展中带来的土地征用、房屋拆迁、企业改制、优抚安置、涉法涉诉等信访热点难点问题,大多具有群体性、多发性、复杂性以及政策性强等特点,为此他们坚持关口前移、超前介入、因案施策、综合施治。像坚持政策宣传、经济补偿、矛盾处理“三到位”,解决拆迁和征地补偿等问题;坚持信访、经贸、劳动、民政等多部门联动,一揽子解决企业改制中的资产管理、职工权益兑付、职工身份转换等问题,集中解决了50多家改制企业、2.3万名职工的权益保障问题;坚持公开考试考核安置与市场化自主择业相结合等路子,解决退役安置等问题,做到了城镇退役士兵、军转干部、随军家属就业安排“三满意”;在涉法涉诉信访案件处理上,他们也坚持综合调处,做到法理与事理相结合,原则性与灵活性相结合。
第四,创新工作理念,把重视和改善民生作为解决信访问题的治本之策,变“就信访抓信访”为“源头预防”。信访问题是社会问题的综合反映,解决信访问题必须“跳出信访抓信访”,从源头和上解决矛盾。为此,他们把信访工作的着力点放到维护群众利益、解决群众现实问题上,千方百计听民声、解民忧、办实事,努力夯实社会和谐的群众基础,从根本上解决了信访问题的发生。
首先,畅通渠道“听民声”,最大程度地疏导化解矛盾。他们着力搭建沟通民心、理顺情绪、化解矛盾的平台,让老百姓有话就说、有理就讲、有怨就诉、有问题就反映。一方面,开通市长、区长、乡镇长“三长”公开电话。市政府每月安排一名市长利用一天时间接听群众电话,一年多來共接听处理群众反映的问题10200多个,其中就业、居住、医疗和生活环境等群众现实利益问题占85%,这些过去容易诱发上访的问题大都通过公开电话得到及时处理和化解,受到了市民普遍欢迎。另一方面,发挥好报纸新闻热线、电台政风行风热线、网站政府在线“三线”桥梁作用。各部门主要负责同志定期定时与群众直接交流,现场解答群众问题,去年以来共受理各类投诉意见和建议4万多条,群众满意率达到95%以上。同时,他们就关系群众切身利益的重大问题,通过开展“献计献策”活动,广泛征求社会意见,防止因决策失误引发新的矛盾和问题;借鉴“焦点访谈”方式,对群众关注的行政不作为、执法不公、侵害群众利益等违规违纪行为明察暗访、公开曝光,预防和减少了群众上访。
其次,为民办实事,着力改善民生,最大限度地减少矛盾。他们注重从信访信息中理出民生热点,找准群众普遍关心的现实问题,千方百计加以解决。一方面,坚持每年为群众办实事。从群众最急迫、最需要的事情做起,近年先后抓了城乡中小学改造、乡镇卫生院(室)建设和村村通油路、通自来水、通有线电视等一大批实事、急事、难事。另一方面,从制度层面建立起养老、医疗、住房、就业、救助、教育、文体、环保、安全、权益等覆盖城乡的十大民生保障体系,给群众以长期保障。特别是在农村率先实行农民社会化养老保险,全市27.2万适龄农民中有22.7万人参保,参保率83.6%;将10.2万没有参加城镇职工医疗保险的居民全部纳入保障范围,参保率达85%;改革完善城市低收入家庭住房保障制度,为1500户城市低收入家庭解决了住房困难;强化创业扶持、免费培训、赠送公益岗等措施,实现城镇零就业家庭和农村零转移就业贫困家庭“存量双消零”。去年全市用于改善民生的财政支出8.8亿元,增长36.7%,较好地解决了群众老有所养、病有所医、住有所居等问题,群众满意度和幸福感明显增强,从根本上化解了矛盾,促进了和谐。