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摘要：社会信息化程度的不断提高，对土地规划管理信息化提出了更高的要求。在明确土地规划管理信息化体系建设基本思路与总体方案的基础上，分析土地规划管理信息体系建设的具体目标与内容，开发相应管理信息系统，实现了土地规划系统的功能集成、应用集成、数据集成、平台集成与组织集成等技术特性，使该土地规划管理信息化体系具有很好的现实应用与推广意义。
关键词：土地规划管理；信息化；建设；应用
中图分类号： F301文献标识码：A文章编号：
土地利用规划（简称“土地规划”）是对一定区域未来土地利用的计划和安排。从管理的角度来看，土地规划可以简单分成规划编制和规划实施两部分。土地规划管理的信息化，不仅包括规划实施的办公自动化与计算机决策支持，而且包含规划编制技术信息化。当前社会对土地规划及其管理提出了新的挑战，要求其适应自然资源紧张、社会经济发展、信息技术进步的变化。无论从社会需要还是政策要求来看，土地规划都要求实现信息化管理。
1土地规划信息化体系建设的必要性
经济快速发展和城市化进程的加快，促使建设用地的需求不断增加，同时，第二次全国土地资源调查（以下简称“二调”）的开展和新一轮的全国土地利用总体规划的编制与实施对土地利用规划信息管理工作提出了更高的要求。当前我国土地利用规划信息管理技术滞后、效率低、数据更新慢、信息化水平低，远不能满足经济发展和国土资源工作的需要，亟需构建科学、合理、高效的土地利用信息化体系。
2土地规划管理信息化体系建设的设计思路与方案
2.1土地规划管理信息化体系建设思路
土地规划管理信息化体系建设的基本思路是根据当前规划管理现状和信息化水平，以最新地籍、地形数据为基础，以规划流程为主线，按照“试点先行、统一标准、全面规划”战略，建立满足规划编制、成果管理、辅助决策等管理需求的全过程信息化管理体系，以适应信息社会发展趋势。从我国实际情况来看，土地规划管理信息化建设的基本任务可以确定为以省、市、县、乡四级规划信息的管理为核心，以规划的实施管理为主导，构建自上而下控制和自下而上落实的省、市、县三级规划数据库和规划管理信息系统，重点开展省级管理系统和县级数据库建设。
2.2土地规划管理信息化体系建设总体框架与设计方案
土地规划管理信息化体系建设框架涵盖相关人员、软件、土地数据库、技术标准与规范、硬件与网络体系等部分，各部分具体组成详见图1。在具体方案设计上，主要包括标准制订方案、质检软件开发、数据库建设方案、规划编制及建库软件、规划管理系统研制等5个方面。在具体技术的实现上，主要是进一步扩展GIS集成，尤其是与PSS的集成，从功能集成、数据集成、应用集成和平台集成等4个方面入手，探讨地理空间数据与属性数据的集成、多源空间数据的集成、基于空间元数据的集成、GIS与应用模型集成、GIS与知识规则库集成、GIS与超媒体的集成、GIS应用平台集成等多项技术。
3土地规划管理信息化体系建设的目标
以国家相关法规和技术规范为依据，以二调数据库为基础，以试点示范为借鉴，制定适合省级规划管理实践的规划数据库标准；在已明确规划数据库标准的基础上，开发规划编制软件和质检软件，分别为规划编制单位提供编制工作，并对数据库成果进行质量控制，最后通过规划管理系统智能辅助用地预审、计划安排、增减挂钩、评估修改等规划实施的各项业务，实现全省规划“一张图”与精细化管理。
4土地规划管理信息化体系建设的内容
土地规划管理信息化体系建设的重点内容为信息系统的开发与实现，该系统从总体结构上分为数据服务层、数据库引擎层以及应用程序客户端层。其中数据服务层用来提供系统运行所需的各种基础数据；数据库引擎层主要用来对空间数据和非空间数据的访问与操作；应用程序客户端层则主要完成规划系统的维护和日常业务办公。系统总体结构设计如图2所示。
5土地规划管理信息化体系建设的技术特性
5.1功能集成
土地规划管理信息化体系建设能够实现规划的编制、成果检查与实施管理、评估修改的集成，使规划管理实现全程信息化，标准统一易于规划的实施与控制。其中，规划业务管理集成了土地规划的相关业务，包括用地预审、计划编制、动态监测、评估修改等。在土地调查基础数据库和规划主题数据库的基础上叠加各专题数据库，规划业务的“一站式”系统管理减少了业务间差异的协调成本，提高了管理效率。
在土地规划管理信息化建设中，信息管理系统不同于以业务流程优化和重组为目的的商业和制造业工作流管理系统，其强调土地利用的有效管理，具有法制地位和权威性，是以包括空间信息的公文处理流转控制为主要内容的应用系统。流程特点是：流程复杂、灵活性大；流程执行涉及空间数据操作；需处理子流、辅流、汇流；需处理并行、同步等流转控制；存在组织机构调整；需考虑流程异常处理机制；数据共享性和流程执行的时效性强。因此，在系统工作流建模时充分参考事件驱动的过程链建模方法，建立面向应用的业务流程模型。使用活动网络图建模技术建立面向计算机软件设计思想的工作流模型，从逻辑层次上建模，包括业务过程模型、组织机构模型、流程监控模型和信息模型。同时，将数据标准制定与管理系统建设统一到信息化建设框架中，管理系统的应用需求明确了数据的内容与精度要求，而标准限定了系统数据库系统的设计规范。
5.2应用集成
5.2.1与应用分析模型的集成
将土地专业应用模型集成到系统中，不仅可增强系统的分析功能，同时也可提高已有模型的重用率。其集成应用提高了PSS/SDSS的功能支持，从而使系统成为辅助土地规划师编制规划、协助土地管理人员管理与决策的空间信息系统平台。
在管理体系的设计中，模型库的模型均设计成规范的接口，以便模型与数据及模型与模型间进行数据和功能的共享；同时，系统引入数据转换器访问GIS多源数据时，通过转换器将数据转换成统一规范的格式，这样规范的数据能通过规范的模型接口进入模型。
5.2.2与知识规则库的集成
由于在解决复杂的土地决策问题时，既需要基于规则的知识，也需要从数据库中获得属性数据，从GIS中获得空间数据。因此，管理体系将规则库、数据库和GIS集成在一起，具体由知识库、推理机、知识归纳、知识校验、地图显示等组成。集成实例如系统提供的规划审查规则库管理机制。
5.3数据集成
土地规划管理信息化体系建设在数据集成方面能够实现以土地规划管理者的视角组织数据，通过数据整理工作保证数据在坐标体系、比例尺、内容等方面一致，选择系统易接受的空间数据格式以减少信息损耗。数据集成的内容主要包括：（1）采用ArcSDE解决空间数据与属性数据的集成；（2）对于多源空间数据，在集成上采用以直接数据访问为主、数据格式转换为辅的混合模式，在数据融合上重点是目标编码体系的融合；（3）在数据质量上，主要参照较成熟的“二調”规范控制数据质量。
5.4平台集成
随着IT行业的快速发展，GIS应用已遍布社会的各个方面，用户由专业技术人员发展为各种非专业人员。而且土地规划管理的需求也越来越复杂，往往在获得GIS技术支持的同时需要获得土地管理部门OA系统的支持。
在管理体系的设计中，首先把办公信息分类，包括动态的办公业务信息、静态的多媒体信息、空间信息等3类，分别对应办公业务流数据库、多媒体数据库、空间信息数据库等3个数据库。然后以Web浏览器为统一的工作平台，实现GIS与OA的集成应用。
5.5组织集成
除了上述几方面的技术集成，管理体系建设在组织上实现了知识集成：一是系统建设团队由土地规划管理人员（省级政策制订者和基层政策执行者）、土地规划专业人员（技术制订者和技术实施者）、信息系统开发人员等组成，涵盖了规划政策、规划实施、技术规范、技术应用、信息技术等多方面知识；二是建立了多方协调的“综合厅”机制，可及时识别、更新系统的工作流；三是规划专业人员不仅是终端用户，而且是应用主导者之一，甚至是应用开发者。集数据、定义数据库，组织应用程序，或者在已有的软件平台上作二次开发，应用结果事先不确定。规划专业人员有较丰富的专业领域、GIS、相关计算机软件等方面的知识、技能，在应用过程中有一定主动权，可以自己设定处理流程，应用目标可以逐步调整，应用结果逐步明朗。
6土地规划管理信息化体系建设应用与推广
土地规划管理信息化体系建设已在沿海某省成功进行了示范应用。该省按照“试点示范—标准制定—数据库建设—系统研发”的思路，发布实施全省的规划数据库标准及成果检查验收办法，已建立以第二次土地调查数据为基础、统一数据标准符合国家规范、全省1∶10000的土地利用总体规划数据库，并开发了省级土地规划管理信息系统。目前该省通过信息系统已初步实现成果管理、电子报批、用地预审、实施评估、辅助决策等规划业务的信息化管理。此外，管理系统根据用户需求调整、扩展功能设计后，已在50多个地市、县区、乡镇级国土资源管理部门应用，规划辅助编制软件、成果质检软件也在省内10多家规划编制技术单位和约60个地区进行实际运用。
土地规划管理信息化建设体系经过多年的实践运用，已经产生了以下几方面的显著成效：（1）促进用地预审报批从传统的人工图纸模式到系统辅助决策模式的转变。（2）提高管理的准确性、科学性和实时性，提高行政效率，节约行政成本，产生较大的社会效益。（3）规划管理人力成本可减少约60%。（4）可节约纸张等办公耗材近三分之一，主要为规划管理的用地报批纸张图件的减少。
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。
关键词：土地规划管理；信息化；建设；应用
中图分类号： F301文献标识码：A文章编号：
土地利用规划（简称“土地规划”）是对一定区域未来土地利用的计划和安排。从管理的角度来看，土地规划可以简单分成规划编制和规划实施两部分。土地规划管理的信息化，不仅包括规划实施的办公自动化与计算机决策支持，而且包含规划编制技术信息化。当前社会对土地规划及其管理提出了新的挑战，要求其适应自然资源紧张、社会经济发展、信息技术进步的变化。无论从社会需要还是政策要求来看，土地规划都要求实现信息化管理。
1土地规划信息化体系建设的必要性
经济快速发展和城市化进程的加快，促使建设用地的需求不断增加，同时，第二次全国土地资源调查（以下简称“二调”）的开展和新一轮的全国土地利用总体规划的编制与实施对土地利用规划信息管理工作提出了更高的要求。当前我国土地利用规划信息管理技术滞后、效率低、数据更新慢、信息化水平低，远不能满足经济发展和国土资源工作的需要，亟需构建科学、合理、高效的土地利用信息化体系。
2土地规划管理信息化体系建设的设计思路与方案
2.1土地规划管理信息化体系建设思路
土地规划管理信息化体系建设的基本思路是根据当前规划管理现状和信息化水平，以最新地籍、地形数据为基础，以规划流程为主线，按照“试点先行、统一标准、全面规划”战略，建立满足规划编制、成果管理、辅助决策等管理需求的全过程信息化管理体系，以适应信息社会发展趋势。从我国实际情况来看，土地规划管理信息化建设的基本任务可以确定为以省、市、县、乡四级规划信息的管理为核心，以规划的实施管理为主导，构建自上而下控制和自下而上落实的省、市、县三级规划数据库和规划管理信息系统，重点开展省级管理系统和县级数据库建设。
2.2土地规划管理信息化体系建设总体框架与设计方案
土地规划管理信息化体系建设框架涵盖相关人员、软件、土地数据库、技术标准与规范、硬件与网络体系等部分，各部分具体组成详见图1。在具体方案设计上，主要包括标准制订方案、质检软件开发、数据库建设方案、规划编制及建库软件、规划管理系统研制等5个方面。在具体技术的实现上，主要是进一步扩展GIS集成，尤其是与PSS的集成，从功能集成、数据集成、应用集成和平台集成等4个方面入手，探讨地理空间数据与属性数据的集成、多源空间数据的集成、基于空间元数据的集成、GIS与应用模型集成、GIS与知识规则库集成、GIS与超媒体的集成、GIS应用平台集成等多项技术。
3土地规划管理信息化体系建设的目标
以国家相关法规和技术规范为依据，以二调数据库为基础，以试点示范为借鉴，制定适合省级规划管理实践的规划数据库标准；在已明确规划数据库标准的基础上，开发规划编制软件和质检软件，分别为规划编制单位提供编制工作，并对数据库成果进行质量控制，最后通过规划管理系统智能辅助用地预审、计划安排、增减挂钩、评估修改等规划实施的各项业务，实现全省规划“一张图”与精细化管理。
4土地规划管理信息化体系建设的内容
土地规划管理信息化体系建设的重点内容为信息系统的开发与实现，该系统从总体结构上分为数据服务层、数据库引擎层以及应用程序客户端层。其中数据服务层用来提供系统运行所需的各种基础数据；数据库引擎层主要用来对空间数据和非空间数据的访问与操作；应用程序客户端层则主要完成规划系统的维护和日常业务办公。系统总体结构设计如图2所示。
5土地规划管理信息化体系建设的技术特性
5.1功能集成
土地规划管理信息化体系建设能够实现规划的编制、成果检查与实施管理、评估修改的集成，使规划管理实现全程信息化，标准统一易于规划的实施与控制。其中，规划业务管理集成了土地规划的相关业务，包括用地预审、计划编制、动态监测、评估修改等。在土地调查基础数据库和规划主题数据库的基础上叠加各专题数据库，规划业务的“一站式”系统管理减少了业务间差异的协调成本，提高了管理效率。
在土地规划管理信息化建设中，信息管理系统不同于以业务流程优化和重组为目的的商业和制造业工作流管理系统，其强调土地利用的有效管理，具有法制地位和权威性，是以包括空间信息的公文处理流转控制为主要内容的应用系统。流程特点是：流程复杂、灵活性大；流程执行涉及空间数据操作；需处理子流、辅流、汇流；需处理并行、同步等流转控制；存在组织机构调整；需考虑流程异常处理机制；数据共享性和流程执行的时效性强。因此，在系统工作流建模时充分参考事件驱动的过程链建模方法，建立面向应用的业务流程模型。使用活动网络图建模技术建立面向计算机软件设计思想的工作流模型，从逻辑层次上建模，包括业务过程模型、组织机构模型、流程监控模型和信息模型。同时，将数据标准制定与管理系统建设统一到信息化建设框架中，管理系统的应用需求明确了数据的内容与精度要求，而标准限定了系统数据库系统的设计规范。
5.2应用集成
5.2.1与应用分析模型的集成
将土地专业应用模型集成到系统中，不仅可增强系统的分析功能，同时也可提高已有模型的重用率。其集成应用提高了PSS/SDSS的功能支持，从而使系统成为辅助土地规划师编制规划、协助土地管理人员管理与决策的空间信息系统平台。
在管理体系的设计中，模型库的模型均设计成规范的接口，以便模型与数据及模型与模型间进行数据和功能的共享；同时，系统引入数据转换器访问GIS多源数据时，通过转换器将数据转换成统一规范的格式，这样规范的数据能通过规范的模型接口进入模型。
5.2.2与知识规则库的集成
由于在解决复杂的土地决策问题时，既需要基于规则的知识，也需要从数据库中获得属性数据，从GIS中获得空间数据。因此，管理体系将规则库、数据库和GIS集成在一起，具体由知识库、推理机、知识归纳、知识校验、地图显示等组成。集成实例如系统提供的规划审查规则库管理机制。
5.3数据集成
土地规划管理信息化体系建设在数据集成方面能够实现以土地规划管理者的视角组织数据，通过数据整理工作保证数据在坐标体系、比例尺、内容等方面一致，选择系统易接受的空间数据格式以减少信息损耗。数据集成的内容主要包括：（1）采用ArcSDE解决空间数据与属性数据的集成；（2）对于多源空间数据，在集成上采用以直接数据访问为主、数据格式转换为辅的混合模式，在数据融合上重点是目标编码体系的融合；（3）在数据质量上，主要参照较成熟的“二調”规范控制数据质量。
5.4平台集成
随着IT行业的快速发展，GIS应用已遍布社会的各个方面，用户由专业技术人员发展为各种非专业人员。而且土地规划管理的需求也越来越复杂，往往在获得GIS技术支持的同时需要获得土地管理部门OA系统的支持。
在管理体系的设计中，首先把办公信息分类，包括动态的办公业务信息、静态的多媒体信息、空间信息等3类，分别对应办公业务流数据库、多媒体数据库、空间信息数据库等3个数据库。然后以Web浏览器为统一的工作平台，实现GIS与OA的集成应用。
5.5组织集成
除了上述几方面的技术集成，管理体系建设在组织上实现了知识集成：一是系统建设团队由土地规划管理人员（省级政策制订者和基层政策执行者）、土地规划专业人员（技术制订者和技术实施者）、信息系统开发人员等组成，涵盖了规划政策、规划实施、技术规范、技术应用、信息技术等多方面知识；二是建立了多方协调的“综合厅”机制，可及时识别、更新系统的工作流；三是规划专业人员不仅是终端用户，而且是应用主导者之一，甚至是应用开发者。集数据、定义数据库，组织应用程序，或者在已有的软件平台上作二次开发，应用结果事先不确定。规划专业人员有较丰富的专业领域、GIS、相关计算机软件等方面的知识、技能，在应用过程中有一定主动权，可以自己设定处理流程，应用目标可以逐步调整，应用结果逐步明朗。
6土地规划管理信息化体系建设应用与推广
土地规划管理信息化体系建设已在沿海某省成功进行了示范应用。该省按照“试点示范—标准制定—数据库建设—系统研发”的思路，发布实施全省的规划数据库标准及成果检查验收办法，已建立以第二次土地调查数据为基础、统一数据标准符合国家规范、全省1∶10000的土地利用总体规划数据库，并开发了省级土地规划管理信息系统。目前该省通过信息系统已初步实现成果管理、电子报批、用地预审、实施评估、辅助决策等规划业务的信息化管理。此外，管理系统根据用户需求调整、扩展功能设计后，已在50多个地市、县区、乡镇级国土资源管理部门应用，规划辅助编制软件、成果质检软件也在省内10多家规划编制技术单位和约60个地区进行实际运用。
土地规划管理信息化建设体系经过多年的实践运用，已经产生了以下几方面的显著成效：（1）促进用地预审报批从传统的人工图纸模式到系统辅助决策模式的转变。（2）提高管理的准确性、科学性和实时性，提高行政效率，节约行政成本，产生较大的社会效益。（3）规划管理人力成本可减少约60%。（4）可节约纸张等办公耗材近三分之一，主要为规划管理的用地报批纸张图件的减少。
注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。