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【摘 要】地方政府具有担负本地经济社会发展的重要职能，但是目前我国各地方政府经济职能越位的现象十分突出。本文结合尚德电力破产事件，对地方政府经济职能越位的表现及原因进行了分析，并提出了相应的对策建议。
【关键词】地方政府；经济职能；越位
地方政府经济职能越位问题是目前我国各级地方政府行政管理过程中存在的一个较为普遍的问题，不仅损害了市场经济的运作效率，而且降低了地方政府部门的信誉和形象。就在前不久，我国光伏产业巨头无锡尚德太阳能电力有限公司宣告破产，无锡尚德从创立到成为中国乃至世界光伏企业的标杆，到现在的黯然宣布破产，当地地方政府在其中的角色和职能作用发挥，可以说是我国地方政府经济职能越位的一个典型缩影。本文就结合尚德神话破产这一事例，试图分析我国地方政府经济职能越位的问题。
一、地方政府经济职能的内容
地方政府的经济职能是指各级地方政府在组织、领导、协调当地社会经济运行和经济发展过程中所履行的职责以及发挥的功能。有学者指出，地方政府的规范化经济职能应当包括四个方面：为市场乃至社会发展提供政策法规等无形公共产品和基础设施等有形公共产品；纠正市场失灵并培育市场，以推动社会转型；进行社会经济发展的宏观调控，并以各种手段确保再分配的公正有序；进行地方社会经济事务的综合协调管理。笔者认为地方政府的经济职能可以从两个方面来考察：一是建立地方市场经济运行的规则和规范市场交易秩序，构建合理有序公平发展的市场体系；二是促进地方经济增长，优化经济结构，具体包括执行中央制定的各项经济法规和政策，因地制宜研究和制定本地经济发展规划，提供地方性公共物品。但是由于各种主客观因素的影响，目前我国地方政府经济职能越位的情况普遍存在，且有很多不同的表现形式。
二、地方政府经济职能越位的表现
第一，过分热衷于招商引资，直接介入市场活动。为了提升政绩等原因，各级地方政府尤其是各级领导往往把招商引资作为头等大事，运用手中的土地、财政、税收优惠等政策资源千方百计招商引资。但是这种过度行为在一定程度上损害了市场运作的公平性，按照政府机关甚至个别领导的个人意志行事，妨害了企业乃至市场按照经济规律正常运行。以无锡尚德为例，施正荣在2001年从澳大利亚回国创办尚德电力公司，无锡市政府花费了巨大的力气，动员当地的国有企业为尚德注资，提供大量税收、政策上的优惠，为尚德获取商业贷款提供便利，与此同时通过其国有企业对尚德的运营施加影响，这在一定程度上导致了尚德后来的疯狂扩充产能，导致严重的产能过剩，最终危机爆发。这不得不引发我们的反思。第二，违背市场规律，对企业运营和市场运行进行过度甚至不当指导。由于地方官员任期限制等因素，使得地方官员在主政地方期间，忽视地方经济社会的长远协调发展，片面追求一时的GDP增速，热衷于上马大型投资项目，带动经济总量和地方税收的增长，而不顾其是否损害了经济效益，损害了生态环境。第三，设置壁垒，推行地方保护主义。一些地方政府为了自身的局部利益，妨碍经济资源和生产要素的市场上的自由流动，凭借手中的权力，进行不正当的行政干预，更有甚者，偏袒甚至纵容当地企业的一些违法违规行为，极大的损害了市场经济秩序和公平平等的市场原则。尚德电力曾深陷关联交易门和诈捐门等一系列负面事件，甚至其债务违约问题在刚显露时，没有得到应有的关注和妥善的处理，与地方政府的失职失责不无关联。
三、地方政府经济职能越位的原因
第一，以GDP增长率为核心的官员政绩考核观。我国的地方行政官员由上级直接任命，对上级领导负责，为了谋求晋升，自然是在上级看重的指标上下功夫。而我国长期以来，都是把经济增长率作为考核官员政绩最重要的指标，所以使得地方官员纷纷通过对经济的过度干预来确保经济的增长和企业的发展。同时由于地域条件的限制，上级政府对下级的监督作用难以发挥，给地方政府以很大的自由空间。第二，改革开放以来，地方政府的事权不断扩张，而由于分税制的实施，财权相对下降，导致地方政府面临较大的财政压力。地方政府负有发展地方经济社会事业的首要任务，但掌握的资源有限，不得不千方百计获取资源以支持自身职能的有效行使。地方企业与地方税收息息相关，使得地方政府花费巨大精力影响企业运作，促进企业发展，以获取地方企业缴纳的财政收入。第三，地方政府主导型市场经济的产生与强化。我国自上世纪九十年代提出建立社会主义市场经济体制以来，已经走过了二十多年的发展历程，从现实来看，我国的市场经济是一种地方政府主导型市场经济。不可否认，我国市场经济的产生和发展，首先和最主要是由政府推动的，而在实际运作过程中，实质上是由地方政府主导的。地方政府主导型市场经济，以大量的行政干预为特点，削弱了市场机制本事所能发挥的作用，也一定程度上阻碍了经济发展和市场化进程。
四、防范地方政府经济职能越位的对策建议
第一，建立科学合理的政绩考核指标体系。改变以GDP增长率为决定性考核指标的传统做法，研究制定科学全面的考核体系，将地方官员的注意力从经济总量和税收增长转向经济效益提高和结构优化，经济持续协调发展上来。要端正考绩机制，达到官员个人利益、地方利益和国家利益的有机统一，发挥地方政府和地方官员飞积极性一定要以维护和保证整体利益为前提而不是互相冲突。第二，通过调整中央和地方政府间的财权与事权划分，合理划定中央与地方政府的事权范围，将其法制化，并根据各级政府的事权，合理配置财政资源，减轻地方政府的经济压力。关键在于尽快完善政府间的转移支付制度以及省级政府以下的分税分级制，帮助地方政府解决财政问题，削弱地方政府经济职能越位的主观动力，从而规范地方政府经济职能的作用范围和行使方式。第三，加强对地方政府行政行为的监督和制约。首先，切实强化地方各级人大对相应政府的监督和制衡作用，使地方人大与地方政府之间的委托—代理关系落到实处，同时缓解上级政府对下级监督困难的问题。其次，要切实推进地方政府经济管理的信息化和公开化，及时把政府决策向社会公布，自觉接受公众监督，提高政府决策的透明度，让权力真正在阳光下行使。第四，加强行政立法，推动地方政府经济管理行为的法治化。尽快出台地方政府组织法，明确地方政府的经济职能范围和行使程序，对政府的经济行为实现硬性的法律约束，防止地方政府经济职能的越位。通过一套具体的、可供操作的法律规范加以引导，对地方政府经济职能履行程序及方式做出明确限定，压缩地方政府经济职能越位的空间，使地方政府经济职能在良性轨道上行使。第五，进一步规范政府、企业和市场这三者之间的关系。要明确区分地方政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能，充分尊重企业在遵纪守法前提下的自主经营权，政府定位于构建和维护一个公正有序的市场交易环境，而不是之间参与市场活动。政府在运用产业政策引导企业发展和经济结构调整时，必须做出科学合理的分析定位，切忌盲目决策，以不损害地方社会和公众的长远利益为前提。
综上所述，我们必须对地方政府经济职能的越位问题保持时刻高度警惕，通过法律和制度化建设，实现地方政府经济职能科学合理高效行使，从而促进地方经济社会的持续健康发展。
参 考 文 献
[1]沈立人.地方政府的经济职能和经济行为[M].上海远东出版社，1998
[2]蒋劲松，詹建芬.转型期的地方政府职能与管理方式[J].国家行政学院出版社，2002
[3]韩亚锋，任宗哲.地方政府经济职能和经济行为的思考[J].西北大学学报（哲学社会科学版）.2001（4）
[4]何晓星.论中国地方政府主导型市场经济[J].社会科学研究.2003（5）
[5]吕丽娜，刘俊.地方政府经济职能越位的表现、成因及矫正[J].湖北社会科学.2006（9）
[6]朱美静，张瑜，郝君超.论转型期我国地方政府经济职能的越位[J].管理观察.2009（6）
[7]袁雪飞.优化地方政府经济职能的思考——由江苏“铁本”事件引起[J].探索.2005（1）
【关键词】地方政府；经济职能；越位
地方政府经济职能越位问题是目前我国各级地方政府行政管理过程中存在的一个较为普遍的问题，不仅损害了市场经济的运作效率，而且降低了地方政府部门的信誉和形象。就在前不久，我国光伏产业巨头无锡尚德太阳能电力有限公司宣告破产，无锡尚德从创立到成为中国乃至世界光伏企业的标杆，到现在的黯然宣布破产，当地地方政府在其中的角色和职能作用发挥，可以说是我国地方政府经济职能越位的一个典型缩影。本文就结合尚德神话破产这一事例，试图分析我国地方政府经济职能越位的问题。
一、地方政府经济职能的内容
地方政府的经济职能是指各级地方政府在组织、领导、协调当地社会经济运行和经济发展过程中所履行的职责以及发挥的功能。有学者指出，地方政府的规范化经济职能应当包括四个方面：为市场乃至社会发展提供政策法规等无形公共产品和基础设施等有形公共产品；纠正市场失灵并培育市场，以推动社会转型；进行社会经济发展的宏观调控，并以各种手段确保再分配的公正有序；进行地方社会经济事务的综合协调管理。笔者认为地方政府的经济职能可以从两个方面来考察：一是建立地方市场经济运行的规则和规范市场交易秩序，构建合理有序公平发展的市场体系；二是促进地方经济增长，优化经济结构，具体包括执行中央制定的各项经济法规和政策，因地制宜研究和制定本地经济发展规划，提供地方性公共物品。但是由于各种主客观因素的影响，目前我国地方政府经济职能越位的情况普遍存在，且有很多不同的表现形式。
二、地方政府经济职能越位的表现
第一，过分热衷于招商引资，直接介入市场活动。为了提升政绩等原因，各级地方政府尤其是各级领导往往把招商引资作为头等大事，运用手中的土地、财政、税收优惠等政策资源千方百计招商引资。但是这种过度行为在一定程度上损害了市场运作的公平性，按照政府机关甚至个别领导的个人意志行事，妨害了企业乃至市场按照经济规律正常运行。以无锡尚德为例，施正荣在2001年从澳大利亚回国创办尚德电力公司，无锡市政府花费了巨大的力气，动员当地的国有企业为尚德注资，提供大量税收、政策上的优惠，为尚德获取商业贷款提供便利，与此同时通过其国有企业对尚德的运营施加影响，这在一定程度上导致了尚德后来的疯狂扩充产能，导致严重的产能过剩，最终危机爆发。这不得不引发我们的反思。第二，违背市场规律，对企业运营和市场运行进行过度甚至不当指导。由于地方官员任期限制等因素，使得地方官员在主政地方期间，忽视地方经济社会的长远协调发展，片面追求一时的GDP增速，热衷于上马大型投资项目，带动经济总量和地方税收的增长，而不顾其是否损害了经济效益，损害了生态环境。第三，设置壁垒，推行地方保护主义。一些地方政府为了自身的局部利益，妨碍经济资源和生产要素的市场上的自由流动，凭借手中的权力，进行不正当的行政干预，更有甚者，偏袒甚至纵容当地企业的一些违法违规行为，极大的损害了市场经济秩序和公平平等的市场原则。尚德电力曾深陷关联交易门和诈捐门等一系列负面事件，甚至其债务违约问题在刚显露时，没有得到应有的关注和妥善的处理，与地方政府的失职失责不无关联。
三、地方政府经济职能越位的原因
第一，以GDP增长率为核心的官员政绩考核观。我国的地方行政官员由上级直接任命，对上级领导负责，为了谋求晋升，自然是在上级看重的指标上下功夫。而我国长期以来，都是把经济增长率作为考核官员政绩最重要的指标，所以使得地方官员纷纷通过对经济的过度干预来确保经济的增长和企业的发展。同时由于地域条件的限制，上级政府对下级的监督作用难以发挥，给地方政府以很大的自由空间。第二，改革开放以来，地方政府的事权不断扩张，而由于分税制的实施，财权相对下降，导致地方政府面临较大的财政压力。地方政府负有发展地方经济社会事业的首要任务，但掌握的资源有限，不得不千方百计获取资源以支持自身职能的有效行使。地方企业与地方税收息息相关，使得地方政府花费巨大精力影响企业运作，促进企业发展，以获取地方企业缴纳的财政收入。第三，地方政府主导型市场经济的产生与强化。我国自上世纪九十年代提出建立社会主义市场经济体制以来，已经走过了二十多年的发展历程，从现实来看，我国的市场经济是一种地方政府主导型市场经济。不可否认，我国市场经济的产生和发展，首先和最主要是由政府推动的，而在实际运作过程中，实质上是由地方政府主导的。地方政府主导型市场经济，以大量的行政干预为特点，削弱了市场机制本事所能发挥的作用，也一定程度上阻碍了经济发展和市场化进程。
四、防范地方政府经济职能越位的对策建议
第一，建立科学合理的政绩考核指标体系。改变以GDP增长率为决定性考核指标的传统做法，研究制定科学全面的考核体系，将地方官员的注意力从经济总量和税收增长转向经济效益提高和结构优化，经济持续协调发展上来。要端正考绩机制，达到官员个人利益、地方利益和国家利益的有机统一，发挥地方政府和地方官员飞积极性一定要以维护和保证整体利益为前提而不是互相冲突。第二，通过调整中央和地方政府间的财权与事权划分，合理划定中央与地方政府的事权范围，将其法制化，并根据各级政府的事权，合理配置财政资源，减轻地方政府的经济压力。关键在于尽快完善政府间的转移支付制度以及省级政府以下的分税分级制，帮助地方政府解决财政问题，削弱地方政府经济职能越位的主观动力，从而规范地方政府经济职能的作用范围和行使方式。第三，加强对地方政府行政行为的监督和制约。首先，切实强化地方各级人大对相应政府的监督和制衡作用，使地方人大与地方政府之间的委托—代理关系落到实处，同时缓解上级政府对下级监督困难的问题。其次，要切实推进地方政府经济管理的信息化和公开化，及时把政府决策向社会公布，自觉接受公众监督，提高政府决策的透明度，让权力真正在阳光下行使。第四，加强行政立法，推动地方政府经济管理行为的法治化。尽快出台地方政府组织法，明确地方政府的经济职能范围和行使程序，对政府的经济行为实现硬性的法律约束，防止地方政府经济职能的越位。通过一套具体的、可供操作的法律规范加以引导，对地方政府经济职能履行程序及方式做出明确限定，压缩地方政府经济职能越位的空间，使地方政府经济职能在良性轨道上行使。第五，进一步规范政府、企业和市场这三者之间的关系。要明确区分地方政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能，充分尊重企业在遵纪守法前提下的自主经营权，政府定位于构建和维护一个公正有序的市场交易环境，而不是之间参与市场活动。政府在运用产业政策引导企业发展和经济结构调整时，必须做出科学合理的分析定位，切忌盲目决策，以不损害地方社会和公众的长远利益为前提。
综上所述，我们必须对地方政府经济职能的越位问题保持时刻高度警惕，通过法律和制度化建设，实现地方政府经济职能科学合理高效行使，从而促进地方经济社会的持续健康发展。
参 考 文 献
[1]沈立人.地方政府的经济职能和经济行为[M].上海远东出版社，1998
[2]蒋劲松，詹建芬.转型期的地方政府职能与管理方式[J].国家行政学院出版社，2002
[3]韩亚锋，任宗哲.地方政府经济职能和经济行为的思考[J].西北大学学报（哲学社会科学版）.2001（4）
[4]何晓星.论中国地方政府主导型市场经济[J].社会科学研究.2003（5）
[5]吕丽娜，刘俊.地方政府经济职能越位的表现、成因及矫正[J].湖北社会科学.2006（9）
[6]朱美静，张瑜，郝君超.论转型期我国地方政府经济职能的越位[J].管理观察.2009（6）
[7]袁雪飞.优化地方政府经济职能的思考——由江苏“铁本”事件引起[J].探索.2005（1）