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【摘要】本文主要阐述了当前政府征用土地公益性目的范围及提高征用农民土地的补偿标准，笔者根据自己的实际工作情况谈了农民土地的征收征用程序完善的一些对策。
【关键词】农民 土地征用 补偿标准 对策
当前我国农民土地征用制度还不完善，主要表现为公共利益不明确、补偿标准过低、征用程序不透明、缺乏严格的征用违法责任追究和司法救济等。笔者就完善农民土地征用，保护农民权益提出以下几点思考。
一、明确界定政府征用土地公益性目的范围
十届全国人大二次会议上，将《宪法》第十条第三款由原来的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年修订的《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”由此可见，法律对农民的土地权利是实行有限保护，也就是说，为了公共利益的需要，国家可以对农民的土地实行征收或者征用。但是，究竟什么是公共利益，不论是学理上还是法律上都没有明确的定义和规定。这为个别地方政府借公共利益的名义违法征收或者征用农民土地留下了巨大自由裁量的空间。从学理上要对公共利益作出明确的定义也是一个难题。
为了防止政府滥用征地权，立法要明确界定政府征用土地公益性目的范围，既要列举哪些事项是属于公共利益的范围，也要列举哪些事项不属于公共利益，进而规范政府的征地行为。基于上述分析，个人认为，公共利益的范围应当只限定在公共交通、卫生、市政建设、国防建设等领域，明确规定开发区、工业园区、生产建设用地等不属于公共利益的范围。只有这样，才能缩小征地范围，控制征地规模，合理利用土地，确保我国基本耕地的底线。
二、提高征用农民土地的补偿标准
农民土地的补偿标准是农民土地征用补偿的核心问题。当前征地补偿数额是按照土地被征用前3年平均产值若干倍确定的，这种算法称为历史定价法，即向后定价方式。但是，土地一旦被征用出让的时候，计算方法却被颠倒过来了，采用未来定价法，即向前看的定价方式。当前土地批租定价，就是采用这种方式的。这两种方法计算出来的价格相差悬殊。按照历史定价法，目前法律规定的最高补偿标准是，土地被征用前3年平均产量30倍以内。每亩土地作为农用的时候，每年最高产出也不过数千元，在这个基础上乘以30，最高也不过十几万元。但是，土地被征用并出让后，按照未来定价法，即使按照农用产量，得出的结果也远远超过十几万元。两种土地价格计算办法的巨大差额是地方政府滥用公共利益的名义违法征地的根本动因。从某种意义上说，历史定价法造成征收农民土地的补偿标准过低，侵害了农民土地权益。同时，历史定价法也是计划经济的产物，剥夺了农民在土地流转过程中收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权。因此，提高农民土地补偿标准是保护农民土地权益的必然选择。
如何确定合理的补偿标准在不同的社会经济发展阶段具有不同补偿理论，进而具有不同的补偿标准。根据我国国情，农民土地征用补偿标准应当采用相当补偿原则，其补偿标准具有不确定性，视情况不同，采用完全补偿或者不完全补偿的标准。具体来说，随着市场经济的建立，农民土地补偿标准应当逐步向市场价过渡，让市场来决定土地的价格。土地征用设置的土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目参照当地正常的土地市场价格确定补偿标准。国家可以计征土地增值税，并从中提取一定比例用于建立农村社会保障体系，保障失地农民的生存发展权。
三、完善农民土地的征收征用程序
完善的农民土地征收征用程序是保障农民土地权益的一道防线。这是因为程序具有正义的价值取向与控制政府权力的功能。完善的农民土地征收征用程序要包含土地征收征用过程中的审批制度、公开制度、告知制度、参与制度、说明理由制度、职能分离制度。
首先，要建立严格的土地审批制度，防止越权批地，控制地方为逃避法律规制而把土地“化整为零”进行批地的行为。一方面，出于公共利益的需要征用农民土地，必须确保妥善安置失地农民，切实保护失地农民的利益，保证农村社会的长治久安。另一方面，土地征用必须统一规划，整体规划，防止为了降低审批级别，将同一项目用地分批审批的现象。
其次，要确保征地行为透明，建立征地公开制度，确保农民知情权，陈述意见权、申辩权等，从而使他们的合法权益在程序上得到有效的维护。要防止政府公权力侵害农民的土地权益就必须保证土地征用程序的公开透明，要满足农民的知情权、陈述意见权、申辩权。在土地征用程序中维护作为行政相对人的农民的土地合法权益，只有土地征用程序公开是不够的。关键是要使行政相对方真正成为程序的主体，享有程序参与权，尤其让相对人享有陈述意见权和申辩权，这对于维护行政相对方合法权益具有实际意义，同时，也有利于减少征地纠纷，让相对人心悦诚服地接受土地征用方案。
再次，加强土地征用的监管，建立农用地征用违法责任追究制度。赋予农民更多的监督权，改变农民在征地中的被动地位。规范政府征用土地的权力，加大执法监督检查的力度，建立土地征用第一责任人制度，土地监管严格以法律为依据，做到执法必严，违法必究，以确保法律的严肃性和威慑力量。
四完善农民土地征收的司法救济
没有救济就没有权利，司法救济是农民土地征用权益保障的重要机制，也是农民土地权利保障的最后一道防线。加强完善农民土地征收的司法救济需要做到以下几个方面：
一是司法机关有必要站在构建和谐、稳定的农村社会关系的高度，敢于受理农村土地征收行政案件，监督行政主体的征地行为，以保障农民的土地权利。法院受理农村土地行政案件在法律上是没有障碍的，关键是法院以及法官思想观念转变的问题，真正做到独立公正审判。
二是完善行政诉讼管辖制度，确保农村土地案件审判的实效性。行政诉讼管辖制度解决的是由哪一级以及由哪一个人民法院主管行政诉讼案件的问题。从我国行政诉讼法的立法规定看，除了一些有重大影响以及立法有特别规定的行政案件，一般情况下行政案件由被告所在地的基层人民法院管辖。这种制度安排很难从根本上保证行政案件尤其是农村土地案件审判的实效性。这是因为，由同级法院审理土地案件，出于对地方政府与自身利益的考虑，很难保证审判的独立。因此，为了改变目前现状，必须改革现行的行政诉讼管辖制度。个人认为，行政诉讼管辖制度改革的基本思路是，从“人事权”和“财权”两个方面改革现行司法体制，要么提高行政审判的管辖级别，要么总结“异地交叉管辖”的经验并使之制度化、法律化，确保法院中立和独立审判。只有这样，行政诉讼才能有效解决行政纠纷，有效解决农村土地行政争议案件。
三是建立农村土地行政案件法律援助制度。笔者之所以主张建立农民土地征用行政案件法律援助制度，一方面是因为，农民作为一个群体，总体上是处于社会弱势群体的地位，对社会弱势群体的权利进行保护是国家的一项义务，尤其是对农民赖以生存的土地生产资料加以保护更是国家义不容辞的责任；另一方面，由于在土地司法救济渠道中，农民的诉讼成本相当高昂，势必导致一些农民土地征用行政案件不能进入司法救济程序，从而规避了司法对政府行为合法性的监督。
【参考文献】
[1]董仁周.农民土地征收补偿制度完善研究[J]. 审计与经济研究.2013
[2]靳利飞.我国土地征收补偿问题研究进展[J]. 安徽农业科学. 2012
【关键词】农民 土地征用 补偿标准 对策
当前我国农民土地征用制度还不完善，主要表现为公共利益不明确、补偿标准过低、征用程序不透明、缺乏严格的征用违法责任追究和司法救济等。笔者就完善农民土地征用，保护农民权益提出以下几点思考。
一、明确界定政府征用土地公益性目的范围
十届全国人大二次会议上，将《宪法》第十条第三款由原来的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年修订的《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”由此可见，法律对农民的土地权利是实行有限保护，也就是说，为了公共利益的需要，国家可以对农民的土地实行征收或者征用。但是，究竟什么是公共利益，不论是学理上还是法律上都没有明确的定义和规定。这为个别地方政府借公共利益的名义违法征收或者征用农民土地留下了巨大自由裁量的空间。从学理上要对公共利益作出明确的定义也是一个难题。
为了防止政府滥用征地权，立法要明确界定政府征用土地公益性目的范围，既要列举哪些事项是属于公共利益的范围，也要列举哪些事项不属于公共利益，进而规范政府的征地行为。基于上述分析，个人认为，公共利益的范围应当只限定在公共交通、卫生、市政建设、国防建设等领域，明确规定开发区、工业园区、生产建设用地等不属于公共利益的范围。只有这样，才能缩小征地范围，控制征地规模，合理利用土地，确保我国基本耕地的底线。
二、提高征用农民土地的补偿标准
农民土地的补偿标准是农民土地征用补偿的核心问题。当前征地补偿数额是按照土地被征用前3年平均产值若干倍确定的，这种算法称为历史定价法，即向后定价方式。但是，土地一旦被征用出让的时候，计算方法却被颠倒过来了，采用未来定价法，即向前看的定价方式。当前土地批租定价，就是采用这种方式的。这两种方法计算出来的价格相差悬殊。按照历史定价法，目前法律规定的最高补偿标准是，土地被征用前3年平均产量30倍以内。每亩土地作为农用的时候，每年最高产出也不过数千元，在这个基础上乘以30，最高也不过十几万元。但是，土地被征用并出让后，按照未来定价法，即使按照农用产量，得出的结果也远远超过十几万元。两种土地价格计算办法的巨大差额是地方政府滥用公共利益的名义违法征地的根本动因。从某种意义上说，历史定价法造成征收农民土地的补偿标准过低，侵害了农民土地权益。同时，历史定价法也是计划经济的产物，剥夺了农民在土地流转过程中收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权。因此，提高农民土地补偿标准是保护农民土地权益的必然选择。
如何确定合理的补偿标准在不同的社会经济发展阶段具有不同补偿理论，进而具有不同的补偿标准。根据我国国情，农民土地征用补偿标准应当采用相当补偿原则，其补偿标准具有不确定性，视情况不同，采用完全补偿或者不完全补偿的标准。具体来说，随着市场经济的建立，农民土地补偿标准应当逐步向市场价过渡，让市场来决定土地的价格。土地征用设置的土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目参照当地正常的土地市场价格确定补偿标准。国家可以计征土地增值税，并从中提取一定比例用于建立农村社会保障体系，保障失地农民的生存发展权。
三、完善农民土地的征收征用程序
完善的农民土地征收征用程序是保障农民土地权益的一道防线。这是因为程序具有正义的价值取向与控制政府权力的功能。完善的农民土地征收征用程序要包含土地征收征用过程中的审批制度、公开制度、告知制度、参与制度、说明理由制度、职能分离制度。
首先，要建立严格的土地审批制度，防止越权批地，控制地方为逃避法律规制而把土地“化整为零”进行批地的行为。一方面，出于公共利益的需要征用农民土地，必须确保妥善安置失地农民，切实保护失地农民的利益，保证农村社会的长治久安。另一方面，土地征用必须统一规划，整体规划，防止为了降低审批级别，将同一项目用地分批审批的现象。
其次，要确保征地行为透明，建立征地公开制度，确保农民知情权，陈述意见权、申辩权等，从而使他们的合法权益在程序上得到有效的维护。要防止政府公权力侵害农民的土地权益就必须保证土地征用程序的公开透明，要满足农民的知情权、陈述意见权、申辩权。在土地征用程序中维护作为行政相对人的农民的土地合法权益，只有土地征用程序公开是不够的。关键是要使行政相对方真正成为程序的主体，享有程序参与权，尤其让相对人享有陈述意见权和申辩权，这对于维护行政相对方合法权益具有实际意义，同时，也有利于减少征地纠纷，让相对人心悦诚服地接受土地征用方案。
再次，加强土地征用的监管，建立农用地征用违法责任追究制度。赋予农民更多的监督权，改变农民在征地中的被动地位。规范政府征用土地的权力，加大执法监督检查的力度，建立土地征用第一责任人制度，土地监管严格以法律为依据，做到执法必严，违法必究，以确保法律的严肃性和威慑力量。
四完善农民土地征收的司法救济
没有救济就没有权利，司法救济是农民土地征用权益保障的重要机制，也是农民土地权利保障的最后一道防线。加强完善农民土地征收的司法救济需要做到以下几个方面：
一是司法机关有必要站在构建和谐、稳定的农村社会关系的高度，敢于受理农村土地征收行政案件，监督行政主体的征地行为，以保障农民的土地权利。法院受理农村土地行政案件在法律上是没有障碍的，关键是法院以及法官思想观念转变的问题，真正做到独立公正审判。
二是完善行政诉讼管辖制度，确保农村土地案件审判的实效性。行政诉讼管辖制度解决的是由哪一级以及由哪一个人民法院主管行政诉讼案件的问题。从我国行政诉讼法的立法规定看，除了一些有重大影响以及立法有特别规定的行政案件，一般情况下行政案件由被告所在地的基层人民法院管辖。这种制度安排很难从根本上保证行政案件尤其是农村土地案件审判的实效性。这是因为，由同级法院审理土地案件，出于对地方政府与自身利益的考虑，很难保证审判的独立。因此，为了改变目前现状，必须改革现行的行政诉讼管辖制度。个人认为，行政诉讼管辖制度改革的基本思路是，从“人事权”和“财权”两个方面改革现行司法体制，要么提高行政审判的管辖级别，要么总结“异地交叉管辖”的经验并使之制度化、法律化，确保法院中立和独立审判。只有这样，行政诉讼才能有效解决行政纠纷，有效解决农村土地行政争议案件。
三是建立农村土地行政案件法律援助制度。笔者之所以主张建立农民土地征用行政案件法律援助制度，一方面是因为，农民作为一个群体，总体上是处于社会弱势群体的地位，对社会弱势群体的权利进行保护是国家的一项义务，尤其是对农民赖以生存的土地生产资料加以保护更是国家义不容辞的责任；另一方面，由于在土地司法救济渠道中，农民的诉讼成本相当高昂，势必导致一些农民土地征用行政案件不能进入司法救济程序，从而规避了司法对政府行为合法性的监督。
【参考文献】
[1]董仁周.农民土地征收补偿制度完善研究[J]. 审计与经济研究.2013
[2]靳利飞.我国土地征收补偿问题研究进展[J]. 安徽农业科学. 2012