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摘 要 2016年，三门峡市陕州区人民检察院在对法院非诉执行案件进行专项检察监督活动中发现，个别企业常年拖欠社保费，金额累计高达两千多万，向法院申请强制执行后，由于种种原因，被裁定不准予执行，给国家造成巨大损失。社会保险费涉及人数众多，社会保险费的有效实现直接关系到广大人民群众的切身利益，对于促进经济社会全面发展和构建和谐社会具有重要意义。社会保险费得不到实现，一方面降低行政机关的执法公信力降低，另一方面也严重影响社会稳定。本文旨在通过分析高额社保费未能及时正常入库，谈几点关于如何实现社保费征缴强制执行权的粗浅看法。
关键词 行政强制法 社保费 征缴 行政强制权
作者简介：白丽萍，河南省三门峡市陕州区人民检察院。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.039
一、我国行政强制执行制度概述
行政强制执行制度的设计与运行关系着行政机关如何有效实现强制执行权，提升行政执行公信力，节省司法资源，提高行政效率。
（一）行政强制执行的性质
1.强制性。行政机关根据法律规定直接行使职权，当事人必须服从决定，没有自由选择余地。
2.依附性。行政强制执行的前提是作出的具体行为已经生效，是依附于行政行为之上的“第二次行为”。
（二）我国行政强制执行的模式
在我国，《行政诉讼法》第97条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这一规定确立了我国行政强制执行的“双轨制”体制，即行政机关自己强制执行和申请法院强制执行并行的模式。
（三）行政强制执行的原则及例外
1.无强制执行权的行政机关。法律没有授予其强制执行权的行政机关，原则上只能申请人民法院强制执行。例外：当事人在法定期限内不复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财务依法拍卖抵缴罚款。
2.有强制执行权的行政机关。如果法律授予行政机关强制执行权，则该机关只能自行执行，而不得主动放弃执行权。例外：法律明确授予了行政机关强制执行权，但同时也规定行政机关可以申请法院强制执行的，则可以申请法院强制执行。如税务机关和海关由于各种原因自己不便于行使强制执行权，转而申请法院强制执行的，法院应当予以受理。
二、现行行政机关对社保费强制执行的现状及产生原因
根据《社会保险费申报缴纳管理规定》，社保经办机构无权直接强制执行社保费，需向人民法院申请强制执行。
（一）社保费强制执行现状
1. 社保费存在长期拖欠，金额巨大，不能有效执行。企业经营数十年，期间经历数次改制，多次政策调整。企业性质发生变更、经营规模不断变化，个别劳动者存在一些在职不在岗现象，管理混乱。企业长期拖欠社会保险费，没有及时补缴，导致金额巨大且得不到有效执行。
2.劳动行政部门及社保征办机构向法院申请执行过程中，法院对于材料的审核模糊不清。行政机关存在由于没有提交行政决定书和提交材料因不符合法律规定、或履行催告程序不符合法律规定而被裁定不予受理和不被准予执行。
（二）通过分析，笔者认为产生上述问题的原因可能有以下几点
1. 劳动行政部门监管不到位。《劳动保障监察条例》十一条规定：劳动保障行政部门对用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况进行保障监察；第十八条又规定劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定。该条例对劳动行政部门在社会保险费缴纳方面做了有效规定，相关行政部门对违反该条款的行为可以作出行政处理决定。实践中，劳动保障行政部门在监管方面不到位，没有主动行使监察职能，使得社会保险费长期拖欠，造成国家巨大损失。
2.社保费征缴体系不完善。《中华人民共和国社会保险法》第六十三条规定：用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或补足社会保险费的，社会保险费征收机构银行或其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。在执法权限上，社保部门仅处于“征收”地位，对缴费人长期、故意拖欠社会保险费的行为，难以采取如同税收保全、税收强制等有力有效手段，一定程度上限制了该部门执法的力度。
3.法律规定不明确：
（1）《社会保险费申报缴纳管理规定》要求社会保险经办机构申请人民法院强制执行的，应当提供下列材料：……（三）社会保险经办机构限期补缴通知。该管理规定中对要求提交社会保险经办机构限期补缴通知；而《中华人民共和国行政强制法》规定申请强制执行需提交行政决定书及作出决定的事实、理由和依据等材料。行政机关依据《社会保险费申报缴纳管理规定》提交社会保险经办机构限期补缴通知作为强制执行依据，在同样符合提交材料的条件下，法院不予支持。
（2）当事人意见和催告制度。《中华人民共和国行政强制法》第五十五条行政机关作出强制执行决定前，应当提交当事人意见和事先告知当事人履行义务。实践中，行政相对人对处罚决定，基本不存在主动配合执行。而法院在案件审查过程中哪些材料可以作为当事人意见使用，也没有具体的标准，仅依靠自由裁量权进行衡量，导致行政机关对社保费的强制执行权出现落空现象。法律对于催告制度的具体履行时间又无具体规定，造成无实践中不同行政机关履行催告义务的时间不同，没有形成统一标准，一些案件因不符合催告条件而被裁定不准予执行。 4.法院审核认定模糊不清，执行标准不一：
（1）法院在审核社会保险费案件与其他行政征收案件中对行政机关所提交的社会保险经办机构限期补缴通知与垃圾费处理通知单认定标准不一。前者为没有提交行政决定书而被裁定不予受理；后者申请因符合法律规定而被裁定准予执行。两者性质相同，但却做出不同裁定结果。
（2）《中华人民共和国行政强制法》规定行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。但对何时催告未规定，或者说何时催告比较合适。在对非诉执行案件审查过程中，法院对催告时间是否应经过诉讼期限的认定标准不一，造成案件处理结果各不相同。且在裁判文书中，法院以行政机关因提交材料不符合法律规定而被裁定不予强制执行。笔者认为以这样的理由，明显违背于节省司法资源的理念，也有违立案登记制中关于法院告知当事人补正材料的规定。
三、对社保费及时征缴与有效执行的几点建议
社会保障是社会安定的重要保证，社会保险费作为社会保障的重要支柱，必须重视。针对社保费征缴过程中出现的问题，笔者认为应当从以下几方面着手解决：
（一）劳动行政部门加强监管
劳动行政部门在监管社会保险费实践中，建立层次监管机制，充分发挥社保征收机构的作用。征收机构第一时间发现问题和漏洞，应及时向劳动行政部门报告，劳动行政部门应严格按照《劳动保障条例》作出处理，与社保征收机构相互配合，依据《中华人民共和国行政强制法》与《社会保险费申报缴纳管理规定》规定，在申请强制执行之前履行相关职责，避免问题扩大，造成国家巨大损失。建立社会保险费征缴工作机制，积极配合社保部门做好社会保险费的征收，确保社保费及时征缴入库。
（二）完善社保费征缴体系
完善相关政策，依照法律规定并结合地方实际制定相关社会保险费征缴管理条例，明确社会保险费征缴的主体和职能。实行登记制度，要求缴费单位办理相关申报缴费手续，设立专门监管小组，对登记在册的社保费缴纳单位进行定期检查，如定期查询社保账户，对没有按期缴纳社保费用的单位进行登记；严格制定并落实处罚措施，对多次拖欠社保费单位进行必要处罚，如借助信息网络，建立诚信企业不良记录电子档案等。
（三）明确法律规定，制定相关细则
完善相关细则及司法解释，明确规定社保部门申请执行材料是否需要提交行政决定书。为确保行政相对人行政救济权和司法救济权的行使，有效行使强制执行权，提高行政机关的执行公信力，催告程序应在法定的行政复议或起诉期限届满后、三个月的申请执行期限届满前的十日内进行。
（四）司法机关明确审核标准，规范程序，提高行政执行效率
1.法院应确定对行政决定书的统一认定标准，案件是否需要提交行政决定书以及包含处罚依据，事实和理由的通知单是否可以作为申请执行的处理决定使用，便于行政机关在提交材料时可以准备齐全，提高行政公信力，提高行政效率。
2.严格执行立案登记制规定。立案登记制对于当事人提交的诉状和材料不符合要求的已经做出明确规定，人民法院在对案件进行审核时，对材料不全的应做好告知义务，要求当事人补正，在规定期限内不能补正的，要退回诉状并记录在册，经补正仍不符合要求的，裁定不予受理或不予立案。严格按照立案登记制的规定，确保行政强制执行案件能够在符合立案的条件下准予受理，节省司法资源，提高行政公信力与行政效率。
关键词 行政强制法 社保费 征缴 行政强制权
作者简介：白丽萍，河南省三门峡市陕州区人民检察院。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.039
一、我国行政强制执行制度概述
行政强制执行制度的设计与运行关系着行政机关如何有效实现强制执行权，提升行政执行公信力，节省司法资源，提高行政效率。
（一）行政强制执行的性质
1.强制性。行政机关根据法律规定直接行使职权，当事人必须服从决定，没有自由选择余地。
2.依附性。行政强制执行的前提是作出的具体行为已经生效，是依附于行政行为之上的“第二次行为”。
（二）我国行政强制执行的模式
在我国，《行政诉讼法》第97条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这一规定确立了我国行政强制执行的“双轨制”体制，即行政机关自己强制执行和申请法院强制执行并行的模式。
（三）行政强制执行的原则及例外
1.无强制执行权的行政机关。法律没有授予其强制执行权的行政机关，原则上只能申请人民法院强制执行。例外：当事人在法定期限内不复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财务依法拍卖抵缴罚款。
2.有强制执行权的行政机关。如果法律授予行政机关强制执行权，则该机关只能自行执行，而不得主动放弃执行权。例外：法律明确授予了行政机关强制执行权，但同时也规定行政机关可以申请法院强制执行的，则可以申请法院强制执行。如税务机关和海关由于各种原因自己不便于行使强制执行权，转而申请法院强制执行的，法院应当予以受理。
二、现行行政机关对社保费强制执行的现状及产生原因
根据《社会保险费申报缴纳管理规定》，社保经办机构无权直接强制执行社保费，需向人民法院申请强制执行。
（一）社保费强制执行现状
1. 社保费存在长期拖欠，金额巨大，不能有效执行。企业经营数十年，期间经历数次改制，多次政策调整。企业性质发生变更、经营规模不断变化，个别劳动者存在一些在职不在岗现象，管理混乱。企业长期拖欠社会保险费，没有及时补缴，导致金额巨大且得不到有效执行。
2.劳动行政部门及社保征办机构向法院申请执行过程中，法院对于材料的审核模糊不清。行政机关存在由于没有提交行政决定书和提交材料因不符合法律规定、或履行催告程序不符合法律规定而被裁定不予受理和不被准予执行。
（二）通过分析，笔者认为产生上述问题的原因可能有以下几点
1. 劳动行政部门监管不到位。《劳动保障监察条例》十一条规定：劳动保障行政部门对用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况进行保障监察；第十八条又规定劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定。该条例对劳动行政部门在社会保险费缴纳方面做了有效规定，相关行政部门对违反该条款的行为可以作出行政处理决定。实践中，劳动保障行政部门在监管方面不到位，没有主动行使监察职能，使得社会保险费长期拖欠，造成国家巨大损失。
2.社保费征缴体系不完善。《中华人民共和国社会保险法》第六十三条规定：用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或补足社会保险费的，社会保险费征收机构银行或其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。在执法权限上，社保部门仅处于“征收”地位，对缴费人长期、故意拖欠社会保险费的行为，难以采取如同税收保全、税收强制等有力有效手段，一定程度上限制了该部门执法的力度。
3.法律规定不明确：
（1）《社会保险费申报缴纳管理规定》要求社会保险经办机构申请人民法院强制执行的，应当提供下列材料：……（三）社会保险经办机构限期补缴通知。该管理规定中对要求提交社会保险经办机构限期补缴通知；而《中华人民共和国行政强制法》规定申请强制执行需提交行政决定书及作出决定的事实、理由和依据等材料。行政机关依据《社会保险费申报缴纳管理规定》提交社会保险经办机构限期补缴通知作为强制执行依据，在同样符合提交材料的条件下，法院不予支持。
（2）当事人意见和催告制度。《中华人民共和国行政强制法》第五十五条行政机关作出强制执行决定前，应当提交当事人意见和事先告知当事人履行义务。实践中，行政相对人对处罚决定，基本不存在主动配合执行。而法院在案件审查过程中哪些材料可以作为当事人意见使用，也没有具体的标准，仅依靠自由裁量权进行衡量，导致行政机关对社保费的强制执行权出现落空现象。法律对于催告制度的具体履行时间又无具体规定，造成无实践中不同行政机关履行催告义务的时间不同，没有形成统一标准，一些案件因不符合催告条件而被裁定不准予执行。 4.法院审核认定模糊不清，执行标准不一：
（1）法院在审核社会保险费案件与其他行政征收案件中对行政机关所提交的社会保险经办机构限期补缴通知与垃圾费处理通知单认定标准不一。前者为没有提交行政决定书而被裁定不予受理；后者申请因符合法律规定而被裁定准予执行。两者性质相同，但却做出不同裁定结果。
（2）《中华人民共和国行政强制法》规定行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。但对何时催告未规定，或者说何时催告比较合适。在对非诉执行案件审查过程中，法院对催告时间是否应经过诉讼期限的认定标准不一，造成案件处理结果各不相同。且在裁判文书中，法院以行政机关因提交材料不符合法律规定而被裁定不予强制执行。笔者认为以这样的理由，明显违背于节省司法资源的理念，也有违立案登记制中关于法院告知当事人补正材料的规定。
三、对社保费及时征缴与有效执行的几点建议
社会保障是社会安定的重要保证，社会保险费作为社会保障的重要支柱，必须重视。针对社保费征缴过程中出现的问题，笔者认为应当从以下几方面着手解决：
（一）劳动行政部门加强监管
劳动行政部门在监管社会保险费实践中，建立层次监管机制，充分发挥社保征收机构的作用。征收机构第一时间发现问题和漏洞，应及时向劳动行政部门报告，劳动行政部门应严格按照《劳动保障条例》作出处理，与社保征收机构相互配合，依据《中华人民共和国行政强制法》与《社会保险费申报缴纳管理规定》规定，在申请强制执行之前履行相关职责，避免问题扩大，造成国家巨大损失。建立社会保险费征缴工作机制，积极配合社保部门做好社会保险费的征收，确保社保费及时征缴入库。
（二）完善社保费征缴体系
完善相关政策，依照法律规定并结合地方实际制定相关社会保险费征缴管理条例，明确社会保险费征缴的主体和职能。实行登记制度，要求缴费单位办理相关申报缴费手续，设立专门监管小组，对登记在册的社保费缴纳单位进行定期检查，如定期查询社保账户，对没有按期缴纳社保费用的单位进行登记；严格制定并落实处罚措施，对多次拖欠社保费单位进行必要处罚，如借助信息网络，建立诚信企业不良记录电子档案等。
（三）明确法律规定，制定相关细则
完善相关细则及司法解释，明确规定社保部门申请执行材料是否需要提交行政决定书。为确保行政相对人行政救济权和司法救济权的行使，有效行使强制执行权，提高行政机关的执行公信力，催告程序应在法定的行政复议或起诉期限届满后、三个月的申请执行期限届满前的十日内进行。
（四）司法机关明确审核标准，规范程序，提高行政执行效率
1.法院应确定对行政决定书的统一认定标准，案件是否需要提交行政决定书以及包含处罚依据，事实和理由的通知单是否可以作为申请执行的处理决定使用，便于行政机关在提交材料时可以准备齐全，提高行政公信力，提高行政效率。
2.严格执行立案登记制规定。立案登记制对于当事人提交的诉状和材料不符合要求的已经做出明确规定，人民法院在对案件进行审核时，对材料不全的应做好告知义务，要求当事人补正，在规定期限内不能补正的，要退回诉状并记录在册，经补正仍不符合要求的，裁定不予受理或不予立案。严格按照立案登记制的规定，确保行政强制执行案件能够在符合立案的条件下准予受理，节省司法资源，提高行政公信力与行政效率。