论文部分内容阅读
摘要：节约集约用地是调整产业结构升级，转变经济增长方式和构建资源节约型社会迫在眉睫的任务，当前全国在各个地方都存在粗放用地和土地闲置的问题。土地的不规则使用主要表现在以下几个方面：用地规划不合理、土地利用粗放、土地资源浪费严重、完全由利益驱动等方面。本文主要讨论了节约集约用地在驱动绿色发展中的作用，对如何节约用地进行了探讨。
关键词：节约集约用地;新模式
中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：
一、绪言
土地资源是一国的发展之本，是不可再生资源，人多地少是中国最基本的国情，近年来，我国人口平均以每年1000多万的速度增长，而我国的有效耕地面积却在以每年接近2000万亩的速度减少，在这样严峻的形式下，国务院提出了保障18亿亩耕地红线的目标，无论经济如何发展，政府都不能突破这根耕地红线，因此节约集约用地成为我国在未来很长一段时间内的根本任务和发展方向。所谓的节约集约用地是指在通过合理的经济政策和科学的技术措施，在实现土地使用的基本功能的前提下降低对土地资源的耗费。节约集约用地也就是要实现土地资源的优化配置，合理地使用土地资源，用最少的土地消耗产生最大的价值，实现土地的各种功能，节约集约用地的最基本目标就是降低土地占用量。
二、我国土地利用的现状
1.土地利用粗放
长期以来我国实行的都是计划经济，政府的行为并沒有以市场为导向，这导致政府的一些决策脱离了市场的需求，政府和决策者更多的去追求政绩和规模而没有考虑到现实的需求，导致相当长一段时间政府的目标都是大投资、大项目、多土地，在规模上追求越大越好，在结构上要求越全越好，造成了大量设施重复建设，导致了资源的极大浪费。我国的土地资源也是一样，我国土地管理的主要目标是保证项目用地，以行政划拨的方式进行土地配置。中国自古以来就灌输着人多地少的忧患意识，所以无论是企业还是个人在土地问题上都是保持多多益善的态度，这一统一的态度造成了大量土地资源的闲置浪费和低效使用。
2.利益驱动造成资源浪费
地方政府和中央政府是一个博弈的关系，地方政府在考虑当地经济发展的时候只会考虑个人和本届政府的政绩，只会着眼于当地的局部利益，很少会放眼于全国、本着持续发展的思想去做决策，地方政府在发展经济的问题上大都会出现急于求成的问题。这一问题也同样出现在土地问题的处理上，地方政府在处理土地问题时受到的法律约束较小，往往很难自觉做到节约集约用地，都是以采用浪费土地的方式取得经济的暂时性发展。与此同时，部分地方政府领导为了谋求地方的短期发展，对土地收益十分重视，甚至出现了任务型用地，在很大程度上忽视了存量用地。部分地方政府将新增建设用地的土地有偿使用收益作为财政收入的重要组成部分，在巨大经济利益的驱动下，地方领导把目光都盯在新增建设用地上，这也导致了土地资源的极大浪费。
3. 用地规划不协调，土地的配置机制不完善
不同地区之间的发展目标与国土规划不一致，同时在投资建设和资源开发上也不协调，如果各地政府和不同部门之间缺少有效的沟通，就会出现用地效率低下和用地空间布局的重叠的问题。各地方政府都只考虑自身的发展，没有考虑到各地区之间的资源共享和协调发展，导致大量重复投资、重复建设的出现。土地本身也是一种特殊的商品，和其他商品一样，土地的资源配置也应该通过市场来进行，但是作为一种特殊的商品，土地同时还应该有政府这只看得见的手进行宏观调控，在市场经济的基础上通过土地规划的方式弥补市场本身的不足。我国现行的土地政策中还有市场机制不足的问题，同时又有过分市场化的存在。
4.现有的税收制度不利于土地流转
在我国现行的税收制度下土地的保有成本是很低的。城市用地只收取房地产税和城镇土地使用税等，同时税率严重偏低，部分税种根据国家的相关政策还可以享受大部分的减免；农村中的非农建设用地的保有成本比城市用地更低。正是由于低下的土地保有成本，大部分土地使用者会想尽一切办法占好地、多占地，不断的进行土地囤积，土地使用者不愿意进行土地流转。而且我国的土地政策也不利于土地流转，土地使用者在对使用权进行流转时首先要向相关部门交纳土地出让金，同时还有所得税、增值税和营业税等相关税费，除去这些税费以后出让者得利润十分有限，这从根本上打消了土地使用者进行土地流转的积极性。
三、节约集约思想推动绿色用地的措施
根据上文对我国土地利用现状的分析，笔者认为针对节约集约土地的新机制、新模式、新措施的建立是十分必要的，本文认为应从以下几个方面加强土地节约制度。。
1. 强化宏观调控，优化土地布局，控制用地规模和土地供应量
政府部门应该统筹兼顾，编制科学合理土地利用规划，从宏观上对用地规模进行合理确定，加强跨区域的公共设施的共享机制的建设。对制定的土地利用规划必须执行到位，所有相关的行业规划都必须在土地利用规划的框架下执行。对工业用地要进行严格控制，逐渐对村镇结构进行调节，对村镇布局进行优化，加强镇村的统一规划。
2.强化约束机制，建立节约用地激励机制
节约用地管理的前提和基本要求是树立土地使用者节约用地的意识，从根本上控制其用地总量。要紧密关注经济带、经济区和中心城市建设发展的状态和趋势，做好各地区之间的协调工作，避免重复建设造成的土地浪费，对城镇的不合理规划和不按实际的扩张进行合理控制，并对城镇人均用地标准适时的加于修改，特别是要保证18亿亩耕地红线的目标。同时，要健全土地使用制度，建立地方政府土地使用评价绩效考核制度。正确及时掌握存量土地的各种信息，主要包括位置、面积、用途和类型，政府要加强存量土地的开发利用，制定合理的方案盘活存量土地。相关部门应鼓励增资扩建，在工业用地不改变原有用途、符合规划的前提下鼓励增资扩建，这样可以有效提高土地利用率。
3．发挥市场的基础作用
市场经济对土地资源的优化配置起着基础性作用，土地的拍卖、招标、挂牌都应该严格的按照市场化原则进行，杜绝暗箱操作交易，对出让行为和出让程序进行完善和规划并对整个过程进行监督。建立完善合理的土地供应公示制度，对所有租赁和出让的土地面积、位置、用途、土地价格和使用条件等在相关媒体上进行公示，如果在公示期间没有收到相关质疑则可确定出让结果, 并将结果对社会进行公示。
4.规范用地供应管理。
政府及其相关决策者应秉承节约集约用地的原则,修订用地控制指标,编制并考核土地利用情况，建立相关的绩效评价体系,评价各级政府和部门用地标准的执行情况。在充分利用市场经济作用的同时，也要重视政府的宏观调控，政府应按照实际情况加强土地供应的计划调控。政府根据当地经济发展的需要和土地存量的情况确定当地的用地规模，并根据经济的发展速度和相关政策制定投资方向和规模。要完善土地使用制度，政府的监管必不可少，对违法违规用地行为要进行严肃查处，这样才能够保证土地制度和政策的长期有效。
参考文献:
1.刘小平;黎夏;叶嘉安 基于多智能体系统的空间决策行为及土地利用格局演变的模拟 [J].中国科学d辑2006(11)
2.王振毅;陈进发;徐剑波 基于土地规划分类和节约集约的建设用地需求量分类预测 [J].安徽农业科学2010(19)
3.王家庭,季凯文.中国城市土地集约利用的影响因素分析—基于32个典型城市数据的实证研究[J].经济地理,2009,29(7): 1172 - 1181.
4.杨敏英.发展中国家的小矿资源开发与管理[J].煤炭经济研究．1999（12）
关键词：节约集约用地;新模式
中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：
一、绪言
土地资源是一国的发展之本，是不可再生资源，人多地少是中国最基本的国情，近年来，我国人口平均以每年1000多万的速度增长，而我国的有效耕地面积却在以每年接近2000万亩的速度减少，在这样严峻的形式下，国务院提出了保障18亿亩耕地红线的目标，无论经济如何发展，政府都不能突破这根耕地红线，因此节约集约用地成为我国在未来很长一段时间内的根本任务和发展方向。所谓的节约集约用地是指在通过合理的经济政策和科学的技术措施，在实现土地使用的基本功能的前提下降低对土地资源的耗费。节约集约用地也就是要实现土地资源的优化配置，合理地使用土地资源，用最少的土地消耗产生最大的价值，实现土地的各种功能，节约集约用地的最基本目标就是降低土地占用量。
二、我国土地利用的现状
1.土地利用粗放
长期以来我国实行的都是计划经济，政府的行为并沒有以市场为导向，这导致政府的一些决策脱离了市场的需求，政府和决策者更多的去追求政绩和规模而没有考虑到现实的需求，导致相当长一段时间政府的目标都是大投资、大项目、多土地，在规模上追求越大越好，在结构上要求越全越好，造成了大量设施重复建设，导致了资源的极大浪费。我国的土地资源也是一样，我国土地管理的主要目标是保证项目用地，以行政划拨的方式进行土地配置。中国自古以来就灌输着人多地少的忧患意识，所以无论是企业还是个人在土地问题上都是保持多多益善的态度，这一统一的态度造成了大量土地资源的闲置浪费和低效使用。
2.利益驱动造成资源浪费
地方政府和中央政府是一个博弈的关系，地方政府在考虑当地经济发展的时候只会考虑个人和本届政府的政绩，只会着眼于当地的局部利益，很少会放眼于全国、本着持续发展的思想去做决策，地方政府在发展经济的问题上大都会出现急于求成的问题。这一问题也同样出现在土地问题的处理上，地方政府在处理土地问题时受到的法律约束较小，往往很难自觉做到节约集约用地，都是以采用浪费土地的方式取得经济的暂时性发展。与此同时，部分地方政府领导为了谋求地方的短期发展，对土地收益十分重视，甚至出现了任务型用地，在很大程度上忽视了存量用地。部分地方政府将新增建设用地的土地有偿使用收益作为财政收入的重要组成部分，在巨大经济利益的驱动下，地方领导把目光都盯在新增建设用地上，这也导致了土地资源的极大浪费。
3. 用地规划不协调，土地的配置机制不完善
不同地区之间的发展目标与国土规划不一致，同时在投资建设和资源开发上也不协调，如果各地政府和不同部门之间缺少有效的沟通，就会出现用地效率低下和用地空间布局的重叠的问题。各地方政府都只考虑自身的发展，没有考虑到各地区之间的资源共享和协调发展，导致大量重复投资、重复建设的出现。土地本身也是一种特殊的商品，和其他商品一样，土地的资源配置也应该通过市场来进行，但是作为一种特殊的商品，土地同时还应该有政府这只看得见的手进行宏观调控，在市场经济的基础上通过土地规划的方式弥补市场本身的不足。我国现行的土地政策中还有市场机制不足的问题，同时又有过分市场化的存在。
4.现有的税收制度不利于土地流转
在我国现行的税收制度下土地的保有成本是很低的。城市用地只收取房地产税和城镇土地使用税等，同时税率严重偏低，部分税种根据国家的相关政策还可以享受大部分的减免；农村中的非农建设用地的保有成本比城市用地更低。正是由于低下的土地保有成本，大部分土地使用者会想尽一切办法占好地、多占地，不断的进行土地囤积，土地使用者不愿意进行土地流转。而且我国的土地政策也不利于土地流转，土地使用者在对使用权进行流转时首先要向相关部门交纳土地出让金，同时还有所得税、增值税和营业税等相关税费，除去这些税费以后出让者得利润十分有限，这从根本上打消了土地使用者进行土地流转的积极性。
三、节约集约思想推动绿色用地的措施
根据上文对我国土地利用现状的分析，笔者认为针对节约集约土地的新机制、新模式、新措施的建立是十分必要的，本文认为应从以下几个方面加强土地节约制度。。
1. 强化宏观调控，优化土地布局，控制用地规模和土地供应量
政府部门应该统筹兼顾，编制科学合理土地利用规划，从宏观上对用地规模进行合理确定，加强跨区域的公共设施的共享机制的建设。对制定的土地利用规划必须执行到位，所有相关的行业规划都必须在土地利用规划的框架下执行。对工业用地要进行严格控制，逐渐对村镇结构进行调节，对村镇布局进行优化，加强镇村的统一规划。
2.强化约束机制，建立节约用地激励机制
节约用地管理的前提和基本要求是树立土地使用者节约用地的意识，从根本上控制其用地总量。要紧密关注经济带、经济区和中心城市建设发展的状态和趋势，做好各地区之间的协调工作，避免重复建设造成的土地浪费，对城镇的不合理规划和不按实际的扩张进行合理控制，并对城镇人均用地标准适时的加于修改，特别是要保证18亿亩耕地红线的目标。同时，要健全土地使用制度，建立地方政府土地使用评价绩效考核制度。正确及时掌握存量土地的各种信息，主要包括位置、面积、用途和类型，政府要加强存量土地的开发利用，制定合理的方案盘活存量土地。相关部门应鼓励增资扩建，在工业用地不改变原有用途、符合规划的前提下鼓励增资扩建，这样可以有效提高土地利用率。
3．发挥市场的基础作用
市场经济对土地资源的优化配置起着基础性作用，土地的拍卖、招标、挂牌都应该严格的按照市场化原则进行，杜绝暗箱操作交易，对出让行为和出让程序进行完善和规划并对整个过程进行监督。建立完善合理的土地供应公示制度，对所有租赁和出让的土地面积、位置、用途、土地价格和使用条件等在相关媒体上进行公示，如果在公示期间没有收到相关质疑则可确定出让结果, 并将结果对社会进行公示。
4.规范用地供应管理。
政府及其相关决策者应秉承节约集约用地的原则,修订用地控制指标,编制并考核土地利用情况，建立相关的绩效评价体系,评价各级政府和部门用地标准的执行情况。在充分利用市场经济作用的同时，也要重视政府的宏观调控，政府应按照实际情况加强土地供应的计划调控。政府根据当地经济发展的需要和土地存量的情况确定当地的用地规模，并根据经济的发展速度和相关政策制定投资方向和规模。要完善土地使用制度，政府的监管必不可少，对违法违规用地行为要进行严肃查处，这样才能够保证土地制度和政策的长期有效。
参考文献:
1.刘小平;黎夏;叶嘉安 基于多智能体系统的空间决策行为及土地利用格局演变的模拟 [J].中国科学d辑2006(11)
2.王振毅;陈进发;徐剑波 基于土地规划分类和节约集约的建设用地需求量分类预测 [J].安徽农业科学2010(19)
3.王家庭,季凯文.中国城市土地集约利用的影响因素分析—基于32个典型城市数据的实证研究[J].经济地理,2009,29(7): 1172 - 1181.
4.杨敏英.发展中国家的小矿资源开发与管理[J].煤炭经济研究．1999（12）