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【摘要】 政府购买公共服务是政府提供公共服务方式的变革，政府作为传统的公共服务提供主体，其角色发生了转变。本文通过对政府角色转变的分析，认为政府购买公共服务不仅具有宪法和行政法上的正当性，而且具有现实的正当性，不仅符合公共服务的目的，而且结果具有正当性，减轻了政府的财政负担，提升了效率。
【关键词】 公共服务；购买；正当性
向公众提供公共服务是政府的一项重要职责，也是国家任务的范畴。政府向社会购买公共服务后，政府不再承担公共服务具体的履行职能，私人作为行政任务的履行主体是否适格，是否符合宪法和法律的规定？政府是否有逃避责任之嫌？当公共服务转移给私人后，一定程度上适用私法规范，是否有遁入私法之嫌，是否会损害公共利益？本文通过对政府公共服务购买的分析，认为政府购买公共服务不仅具有法律上的正当性，而且具有现实的正当性。
一、政府购买公共服务的法律正当性
（一）宪法上的正当性
1. 政府购买公共服务符合我国实定法的规定
根据一般见解，现代国家拥有自我定义活动领域以及将该活动纳入自己权限之下之权限，称为国家之"权限的权限"，有的称之为"全面管辖权"。因此，立法者一般拥有空白授权，可以自己决定将哪些公共任务以实定法的形式确定为国家任务。反之，立法者也拥有将显存的国家任务"私人化"的权限。因此，在分析一项任务是否为国家任务及该任务如何履行，可以依据该国的实定法之规定。实定法首先包括宪法。例如，德国联邦基本法第33条第4款规定："高权权限（hoheitsrechtliche Befugnisse）的行使，作为持续性事物，原则上必须委任给拥有公法上劳动关系和忠诚关系的工勤务者"。[1]我国台湾现行宪法第144 条规定："公用事业及其他有独占性之企业，以公营为原则，其经法律许可者，得由国民经营之[2]"。我国宪法对国家任务的规定主要体现在第62条、89条、107条，但我国宪法并没有像德国那样明确排除社会私人组织履行这些职责。在这个意义上，由社会力量履行某些公共服务职责并不违反现行宪法的规定[3]。
2. 政府购买公共服务符合我国宪法精神
从权力来源看，权力来源于权利，我国宪法第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。公共服务从政府向社会的转移是国家向社会回归、权力向权利回归的表现。从世界范围来看，政府正在由大政府向小政府转变，民主政治的发展也促进了公民参与公共服务的积极性。社会力量参与公共服务的过程，是公众实践民主的过程，是公众参与国家管理的过程，也是公众行使权利的过程，更是权力属于人民的体现。因此，公共服务由社会力量提供不但没有违反宪法，反而更是宪法精神的体现。
3. 政府购买公共服务是公用服务的正当提供方式
从公共服务的提供方式看，我国宪法并没有规定公共服务必须由政府亲自提供。相反，我国宪法第2条规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。由此可以推出，在公共服务提供的方式上并不局限于政府直接提供这一种途径和方式，而应也包括间接提供的方式，即公共服务由社会力量直接提供，而政府负责出资购买并履行其监督职责，保证私人提供公共服务不会损害公共利益和公众合法的权益。
（二）行政法上的正当性
1. 政府购买公共服务实质上是行政自由裁量权的延伸
行政自由裁量是指法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权力[4]。按照行政自由裁量权理论，公共服务作为政府的行政任务，政府在履行过程中有履行方式的自由裁量权，其包括政府直接提供公共服务或者政府通过向社会私人组织购买的方式间接提供公共服务。在现代社会，公私领域的界限已经不是那么明显，公法与私法，公共领域与私人领域之间存在错综复杂的关系。因此，当代行政法认为，除了在少数情况下，行政主体在履行行政任务的时候，在公、私法的法律领域之间有选择的自由，即所谓"法律形式的选择自由"，这种自由包括组织形式与服务或利用关系两方面[5]。因此，政府在提供公共服务时，可以采用自己亲自提供的公法形式，也可以选择委托给社会私人组织的私法形式。
2.政府购买公共服务符合决策与执行相分离的现代行政原则
决策与执行分离能够提高决策的质量和执行的效率。决策与执行分离经历了两次过程：第一次是立法（决策）与行政（执行）的分离，第二次是行政部门内部决策与执行的分离。其又包括两条路径：一是在行政机关内部建立专门的执行机构；二是由政府机构外的社会力量执行[6]。第二种模式在各个国家比较常见，即政府负责决策，社会私人组织负责执行。其表现为：政府做出公共服务购买的决定，并确定购买的类型、范围、区域等，具体的执行由与政府达成协议的私人组织提供，政府负责监督公共服务执行的过程，以及评估执行的结果。实践证明，决策与执行分离能够提高决策的质量和执行的效率。其主要表现在：首先，政府免去了执行的负担，可以将更多的时间、财力及精力放在决策和监督上，从而提高决策的质量；其次，负责执行的组织专注于执行，在管理上更具有自主性，可以根据自己的要求选择专业人才，引进先进设备，改进管理方式，从而提高公共服务的效率和质量。
3. 政府购买公共服务不会减少政府责任
政府购买公共服务是政府提供公共服务方式的变更，并不会改变政府作为公共服务提供主体的地位，政府仍然是公共服务最终的提供者，对公众付最终责任。只不过政府体现责任的方式发生了变化，由直接履行责任转变为担保责任，这担保责任主要包括确保公共服务内容的实现，确保私人提供公共服务在合法的范围内，确保不会损害公共利益和公众合法权益等等。政府在这一过程中还应承担全程的监管责任，包括购买前的评估、调查、立项、招投标、合同内容的审查，私人履行中监督及对履行质量的检测、评估等等。当出现损害公共利益及公众合法权益的情形时，政府还要承担行政责任和法律责任。因此，在这个意义上，政府的责任不仅没有减少，反而是增加了。 二、政府购买公共服务的现实正当性
（一）政府购买公共服务的目的具有正当性
政府购买公共服务的最终目的是为了更好地向公众提供公共服务，满足公众对公共服务的多样化、高质量的需求，实现公共利益。随着我国社会经济、文化、民主政治的发展，公众已经不满足于最基本的公共服务需求，而是追求更好层次、高质量、多元化的公共服务。现实中，政府在提供公共服务过程中出现了一系列问题，包括财政不足、效率低下、服务单一等诸多问题，这远远不能满足公众的需求，为了缓和这一局面，保证公众能够获得高质量、多元化的公共服务，提高生活质量，政府将部分公共服务任务转移给社会力量，因此政府购买公共服务具有目的正当性。
（二）政府购买公共服务的结果具有有效性
1. 降低了成本，缓和了财政压力
政府通过购买公共服务大大减少了财政的开支，主要表现在以下几个方面：（1）引进市场机制，特别是招投标制度后，政府将若干个竞争者进行比较，选择出价相对较低者作为合作对象，其购买成本较以前减少；（2）政府将公共服务承包给私人组织后，行政任务减少，雇员减少，财政支出也随之减少；（3）私人组织承包公共服务后，在预算支出、财务管理、人事管理、项目管理等方面均采用市场机制，并进行严格的成本效益核算，成本也大大降低。
萨瓦斯在对美国、加拿大、英国等国的合同承包进行了大量研究后发现，在服务水平和质量保持不变的情况下，合同承包平均可以节省约25%的费用。美国洛杉矶县审计局对该县8年内，包括数据转换、路面维修、护理服务、饮食服务、洗衣、安保等领域的651项承包合同进行审查后发现，合同承包总额为1.82亿美元，而之前政府自己提供的成本为2.68亿美元，其中共有2700个政府职位被裁减，占县政府雇员总数的3.6%，总成本节省了约8600万美元[7]。在英国，地方政府实行强制合同出租制，也称强制招标制，即利用中央权威迫使地方当局和其他公共机构在制定领域实施竞争招标制。竞争招标最初限于蓝领工作，后来发展到会计、建筑设计、财务管理白领领域。据1985年的文件显示，当年共有38个地方政府签订了55项承包合同，仅垃圾清理领域的成本就降低了22%[8]。
2. 提高了公共服务的效率
效率作为政府购买公共服务的正当性，源于私人提供公共服务的高效率。公共选择理论认为，市场比政府更有效率，市场的效率源于竞争。政府提供公共服务的低效率并非是政府雇员的素质不如私人部门，而是在于政府的垄断，垄断自然没有竞争，没有竞争就没有压力，没有压力也就没有动力，效率自然也会降低。为了获得合同，提高竞争力，私人组织会有清晰明确的任务界定、明确的工作标准和责任追究机制等，这些都是促使员工努力工作的因素。研究发现，私人组织缺勤付薪、无限期病假的情况也较政府部门少；一人兼多职的情况较多，往往管理人员也会负责设备维护和员工事务；私人部门更倾向于使用激励机制；员工往往更年轻，更具活力；相对政府机构管理人员少，实际工作人员多。因此在实际工作中，相同的任务量，私人机构会用较少的人员、设备和时间完成。以美国纽约的蒙特弗农和东奥兰治两个城市的垃圾收集为例，前者是市政自己服务，后者承包给私人组织。两个城市位置、面积和人口相当，但在垃圾收集效率上却有很大差别：前者市政部门每辆垃圾收集车配备4个人，而承包商只有2个人；前者垃圾车每周倒班63次，而承包商仅39次。如此，按照每人每天收集的垃圾吨数计算，承包商的生产率是市政部门的2.84倍[9]。然而，私人承包商的低成本和高效率，并不会导致服务的低质量。调查者对美国82个城市8166个住户进行的一次大调查发现，私人垃圾收集服务获得的评价高于政府，在良好或优秀的评价中，私人机构获得93%的好评率，而政府却为90%和89%。
参考文献
[1]〔日〕米丸恒治.私人行政--法的统治的比较研究[M]（洪英、王丹红等译）.中国人民大学出 Covernment，1987.
[8]周志忍.当代国外行政改革比较研究[M].国家行政学院出版99.
[9]〔美〕E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M]（周志忍等译）.中国人cting Policy in Los Angeles County Covernment，1987.
[8]周志忍.当代国外行政改革比较研究[M].国家行政学院出版社，1999.
[9]〔美〕E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M]（周志忍等译）.中国人民大学出版社，2002.
【关键词】 公共服务；购买；正当性
向公众提供公共服务是政府的一项重要职责，也是国家任务的范畴。政府向社会购买公共服务后，政府不再承担公共服务具体的履行职能，私人作为行政任务的履行主体是否适格，是否符合宪法和法律的规定？政府是否有逃避责任之嫌？当公共服务转移给私人后，一定程度上适用私法规范，是否有遁入私法之嫌，是否会损害公共利益？本文通过对政府公共服务购买的分析，认为政府购买公共服务不仅具有法律上的正当性，而且具有现实的正当性。
一、政府购买公共服务的法律正当性
（一）宪法上的正当性
1. 政府购买公共服务符合我国实定法的规定
根据一般见解，现代国家拥有自我定义活动领域以及将该活动纳入自己权限之下之权限，称为国家之"权限的权限"，有的称之为"全面管辖权"。因此，立法者一般拥有空白授权，可以自己决定将哪些公共任务以实定法的形式确定为国家任务。反之，立法者也拥有将显存的国家任务"私人化"的权限。因此，在分析一项任务是否为国家任务及该任务如何履行，可以依据该国的实定法之规定。实定法首先包括宪法。例如，德国联邦基本法第33条第4款规定："高权权限（hoheitsrechtliche Befugnisse）的行使，作为持续性事物，原则上必须委任给拥有公法上劳动关系和忠诚关系的工勤务者"。[1]我国台湾现行宪法第144 条规定："公用事业及其他有独占性之企业，以公营为原则，其经法律许可者，得由国民经营之[2]"。我国宪法对国家任务的规定主要体现在第62条、89条、107条，但我国宪法并没有像德国那样明确排除社会私人组织履行这些职责。在这个意义上，由社会力量履行某些公共服务职责并不违反现行宪法的规定[3]。
2. 政府购买公共服务符合我国宪法精神
从权力来源看，权力来源于权利，我国宪法第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。公共服务从政府向社会的转移是国家向社会回归、权力向权利回归的表现。从世界范围来看，政府正在由大政府向小政府转变，民主政治的发展也促进了公民参与公共服务的积极性。社会力量参与公共服务的过程，是公众实践民主的过程，是公众参与国家管理的过程，也是公众行使权利的过程，更是权力属于人民的体现。因此，公共服务由社会力量提供不但没有违反宪法，反而更是宪法精神的体现。
3. 政府购买公共服务是公用服务的正当提供方式
从公共服务的提供方式看，我国宪法并没有规定公共服务必须由政府亲自提供。相反，我国宪法第2条规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。由此可以推出，在公共服务提供的方式上并不局限于政府直接提供这一种途径和方式，而应也包括间接提供的方式，即公共服务由社会力量直接提供，而政府负责出资购买并履行其监督职责，保证私人提供公共服务不会损害公共利益和公众合法的权益。
（二）行政法上的正当性
1. 政府购买公共服务实质上是行政自由裁量权的延伸
行政自由裁量是指法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权力[4]。按照行政自由裁量权理论，公共服务作为政府的行政任务，政府在履行过程中有履行方式的自由裁量权，其包括政府直接提供公共服务或者政府通过向社会私人组织购买的方式间接提供公共服务。在现代社会，公私领域的界限已经不是那么明显，公法与私法，公共领域与私人领域之间存在错综复杂的关系。因此，当代行政法认为，除了在少数情况下，行政主体在履行行政任务的时候，在公、私法的法律领域之间有选择的自由，即所谓"法律形式的选择自由"，这种自由包括组织形式与服务或利用关系两方面[5]。因此，政府在提供公共服务时，可以采用自己亲自提供的公法形式，也可以选择委托给社会私人组织的私法形式。
2.政府购买公共服务符合决策与执行相分离的现代行政原则
决策与执行分离能够提高决策的质量和执行的效率。决策与执行分离经历了两次过程：第一次是立法（决策）与行政（执行）的分离，第二次是行政部门内部决策与执行的分离。其又包括两条路径：一是在行政机关内部建立专门的执行机构；二是由政府机构外的社会力量执行[6]。第二种模式在各个国家比较常见，即政府负责决策，社会私人组织负责执行。其表现为：政府做出公共服务购买的决定，并确定购买的类型、范围、区域等，具体的执行由与政府达成协议的私人组织提供，政府负责监督公共服务执行的过程，以及评估执行的结果。实践证明，决策与执行分离能够提高决策的质量和执行的效率。其主要表现在：首先，政府免去了执行的负担，可以将更多的时间、财力及精力放在决策和监督上，从而提高决策的质量；其次，负责执行的组织专注于执行，在管理上更具有自主性，可以根据自己的要求选择专业人才，引进先进设备，改进管理方式，从而提高公共服务的效率和质量。
3. 政府购买公共服务不会减少政府责任
政府购买公共服务是政府提供公共服务方式的变更，并不会改变政府作为公共服务提供主体的地位，政府仍然是公共服务最终的提供者，对公众付最终责任。只不过政府体现责任的方式发生了变化，由直接履行责任转变为担保责任，这担保责任主要包括确保公共服务内容的实现，确保私人提供公共服务在合法的范围内，确保不会损害公共利益和公众合法权益等等。政府在这一过程中还应承担全程的监管责任，包括购买前的评估、调查、立项、招投标、合同内容的审查，私人履行中监督及对履行质量的检测、评估等等。当出现损害公共利益及公众合法权益的情形时，政府还要承担行政责任和法律责任。因此，在这个意义上，政府的责任不仅没有减少，反而是增加了。 二、政府购买公共服务的现实正当性
（一）政府购买公共服务的目的具有正当性
政府购买公共服务的最终目的是为了更好地向公众提供公共服务，满足公众对公共服务的多样化、高质量的需求，实现公共利益。随着我国社会经济、文化、民主政治的发展，公众已经不满足于最基本的公共服务需求，而是追求更好层次、高质量、多元化的公共服务。现实中，政府在提供公共服务过程中出现了一系列问题，包括财政不足、效率低下、服务单一等诸多问题，这远远不能满足公众的需求，为了缓和这一局面，保证公众能够获得高质量、多元化的公共服务，提高生活质量，政府将部分公共服务任务转移给社会力量，因此政府购买公共服务具有目的正当性。
（二）政府购买公共服务的结果具有有效性
1. 降低了成本，缓和了财政压力
政府通过购买公共服务大大减少了财政的开支，主要表现在以下几个方面：（1）引进市场机制，特别是招投标制度后，政府将若干个竞争者进行比较，选择出价相对较低者作为合作对象，其购买成本较以前减少；（2）政府将公共服务承包给私人组织后，行政任务减少，雇员减少，财政支出也随之减少；（3）私人组织承包公共服务后，在预算支出、财务管理、人事管理、项目管理等方面均采用市场机制，并进行严格的成本效益核算，成本也大大降低。
萨瓦斯在对美国、加拿大、英国等国的合同承包进行了大量研究后发现，在服务水平和质量保持不变的情况下，合同承包平均可以节省约25%的费用。美国洛杉矶县审计局对该县8年内，包括数据转换、路面维修、护理服务、饮食服务、洗衣、安保等领域的651项承包合同进行审查后发现，合同承包总额为1.82亿美元，而之前政府自己提供的成本为2.68亿美元，其中共有2700个政府职位被裁减，占县政府雇员总数的3.6%，总成本节省了约8600万美元[7]。在英国，地方政府实行强制合同出租制，也称强制招标制，即利用中央权威迫使地方当局和其他公共机构在制定领域实施竞争招标制。竞争招标最初限于蓝领工作，后来发展到会计、建筑设计、财务管理白领领域。据1985年的文件显示，当年共有38个地方政府签订了55项承包合同，仅垃圾清理领域的成本就降低了22%[8]。
2. 提高了公共服务的效率
效率作为政府购买公共服务的正当性，源于私人提供公共服务的高效率。公共选择理论认为，市场比政府更有效率，市场的效率源于竞争。政府提供公共服务的低效率并非是政府雇员的素质不如私人部门，而是在于政府的垄断，垄断自然没有竞争，没有竞争就没有压力，没有压力也就没有动力，效率自然也会降低。为了获得合同，提高竞争力，私人组织会有清晰明确的任务界定、明确的工作标准和责任追究机制等，这些都是促使员工努力工作的因素。研究发现，私人组织缺勤付薪、无限期病假的情况也较政府部门少；一人兼多职的情况较多，往往管理人员也会负责设备维护和员工事务；私人部门更倾向于使用激励机制；员工往往更年轻，更具活力；相对政府机构管理人员少，实际工作人员多。因此在实际工作中，相同的任务量，私人机构会用较少的人员、设备和时间完成。以美国纽约的蒙特弗农和东奥兰治两个城市的垃圾收集为例，前者是市政自己服务，后者承包给私人组织。两个城市位置、面积和人口相当，但在垃圾收集效率上却有很大差别：前者市政部门每辆垃圾收集车配备4个人，而承包商只有2个人；前者垃圾车每周倒班63次，而承包商仅39次。如此，按照每人每天收集的垃圾吨数计算，承包商的生产率是市政部门的2.84倍[9]。然而，私人承包商的低成本和高效率，并不会导致服务的低质量。调查者对美国82个城市8166个住户进行的一次大调查发现，私人垃圾收集服务获得的评价高于政府，在良好或优秀的评价中，私人机构获得93%的好评率，而政府却为90%和89%。
参考文献
[1]〔日〕米丸恒治.私人行政--法的统治的比较研究[M]（洪英、王丹红等译）.中国人民大学出 Covernment，1987.
[8]周志忍.当代国外行政改革比较研究[M].国家行政学院出版99.
[9]〔美〕E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M]（周志忍等译）.中国人cting Policy in Los Angeles County Covernment，1987.
[8]周志忍.当代国外行政改革比较研究[M].国家行政学院出版社，1999.
[9]〔美〕E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M]（周志忍等译）.中国人民大学出版社，2002.