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[摘要] 文章利用公共经济学的概念和方法分析了我国构建和谐社会的战略和任务，针对目前社会存在的问题提出了相关政策建议。
[关键词] 构建和谐社会； 公共经济学； 公共部门
[中图分类号] C913； F062.5 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）24-0017-02
公共经济学的方兴未艾，纯然是世界性的市场经济制度普遍而深刻发展的产物。公共经济学认为私人部门和公共部门都存在复杂的问题，都会遇到失灵的困难，市场经济的发展需要私人部门、公共部门和公民社会在互动中准确定位、协调功能以寻求平衡。
本文试图利用公共经济学的基本概念和方法，对我国目前构建和谐社会的战略和任务提出几点看法。
一、目前中国社会面临的问题及其公共经济学的解释
目前中国社会存在的主要问题都有其公共层面的原因，因此可以通过公共经济学而进行部分的乃至系统的解释。
1.公共部门角色、职能定位不清引致的社会问题。
就当今世界各国的实际情况来看，公共部门的作用不是削弱而是在扩大，而我国的实际情况是，以政府(指广义的政府，即国家权力机关的总称)为核心的公共部门肩负着更加重要的使命并掌控着大量的政治、经济、文化和社会资源。从理论上说，公共部门的使命就是公共利益最大化，公共利益的需要是以政府为核心的公共部门存在的前提。公共部门的任务不应该是与民争利，而应该是弥补市场失灵，处理好政府与市场、公平与效率的关系。有些地区的个别部门，片面谋求本地区、本部门利益而削弱了公共利益，造成了不好的影响，引发甚至激化了人民内部矛盾。比如备受关注的超标准职务消费问题、干部出国进修变相公款旅游问题、违反规定配备和使用公车问题等都是老百姓所看不惯的。和谐社会的本质特征是老百姓真正当家做主，纳税人维持了庞大的公共预算，为的就是公仆们能够提供优质的公共服务。为谁服务，怎样服务，在理论上是个无须争论的问题。
2.公共产品缺乏是一个突出的问题。
市场经济在配置资源方面有其不可替代的优势，但同时它又不是万能的，有些领域市场就无法发挥作用，这就是市场失灵。公共产品，就是市场失灵的一个重要领域。
与市场经济中的私人产品不同，公共产品不具有市场配置资源所要求的竞争性、排他性和效用可分割等基本属性(莫童：《公共经济学》，上海交通大学出版社，2005年版)，因而公共产品的定价是极其困难的，依靠市场经济的价格体系无法解决其成本-收益的实现和平衡问题，最终，它在市场上的供给将是没有弹性的。
目前我国的人均GDP正处于由1000美元向3000美元过渡的关键时期。这一时期的消费者需求的一个明显特点就是对公共产品的需求规模增长加快，同时对公共产品的质量要求也有显著提高，而我们的现状却是：不但公共产品的数量严重不足，且质量也明显不高。首先是基础设施缺乏。道路交通紧张的问题在北京、上海、天津、广州等中心城市非常普遍。其次是环境压力带来的生活品质的下降。目前的空气污染、水污染等环境问题需要我们做出更大的努力。另外，公共活动空间不足，比如公共绿地、公园、图书馆、博物馆等设施都明显不足。另有一些更重要的公共产品也缺乏有效供给，比如义务教育、公共卫生保健等都有一定的差距。还有一个与人的基本权利有关的敏感问题就是住房。近两年来关于房地产的争论此起彼伏，其焦点多集中于房价问题。低收入群体的基本居住保障问题是否应该由商业性房地产业来解决？笔者认为，应该将商业性的房地产和低收入群体的基本居住保障问题区分开来，一个是市场化运作，而一个则属于公共产品的范畴。
3.消极外部效应影响严重。
经济学中的外部效应是指经济体内部和自身活动的成本或收益的外溢所导致的私人边际成本和社会边际成本之间或私人边际收益和社会边际收益之间的背离，它有积极（positive）和消极的（negative）之分。各市场经济国家的实践证明，市场本身对外部效应也是束手无策的，而只能靠公共部门主要是政府制定相应的规则和法律来规范和调整。以利润最大化为目标的企业由于生产所带来的环境污染负担通常由老百姓来承担，而且没有任何补偿。类似的消极外部效应增加公共社会成本的案例屡见不鲜。
如果我们将这一概念加以延伸，那么在其他社会领域，我们同样可以感受到外部效应的影响。我们都知道，公职人员是公共部门的组成部分，是公共产品生产力中的主观因素，在公共产品的生产和供给上处于主导的和重要的地位。如果某些公职人员以权牟私、能力低下、职业操守不健康，那么产生的消极外部影响是严重的。而公正、高效、廉洁的公共形象则产生积极的外部效应，让老百姓对政府有信心。
4.公共预算绩效有待提高。
政府根据法定事权而履行职能所支付的全部成本形成了公共支出，而公共支出的来源就是主要由私人部门和公共部门所纳税款构成的公共收入。公共收入，取之于民，理应用之于民。近两年审计署对中央单位预算执行情况的审计报告显示：目前的国家预算绩效并不是十分理想的。预算资金被挪用、占用的案例比较普遍，发生这类情况的单位都是中央国家机关。这同样给和谐社会的建设带来了负面的影响。公共收入的使用是个涉及面很广的问题，越是大家出的钱就要花好。这里要有两个基本原则：一是要用对地方，要严格执行预算方案，不得擅用、挪用；二是要用好，用得有效率，事半功倍。
5.社会保障不充分。
没有社会保障，就不可能产生好的市场经济。以政府为核心的公共部门的另一个任务就是为全社会尤其是低收入和其他的困难人群提供必要的社会保障。就业是民生之本，社会保障的先行措施应该是更多地创造就业机会。除了就业问题之外，还有养老、失业、医疗、伤残等问题也很突出，这些人都需要保障，可是我们现在又没有更充分的条件来很好地解决这些问题。公共经济学认为，政府可以通过推动经济增长，从而扩大公共收入的办法来加强再分配的实力，以经济发展促进社会保障，以社会保障来支持经济发展。
6.效率和公平的关系问题没能得到与时俱进的解决。
目前中国社会存在的对于公平价值的挑战主要有这样几个方面：依然没有得到有效缓解的地区差别。统计数据显示，东、中、西部的GDP总量和增长速度有较大的距离，而人均收入的差距就更大了。三农问题同样涉及公平。一些落后、贫困的农村地区的存在，是全面建设和谐的小康社会的最大障碍。收入差别问题有扩大趋势。除了明显的不同地区的收入差别问题之外，同一地区的收入差别也比较惊人，至于行业间收入差别就更令广大公众不满。另一个问题是公共资源配置不均衡甚至不合理。教育资源的分配、进入市场的机会、职业的选择、公共权利的分配、公共福利的分配等领域都或多或少存在不公平的现象。公共经济学强调公平的价值，认为社会的不公平主要是因为公共资源缺乏而又配置不合理。
二、构建和谐社会的公共经济学对策建议
公共经济学的对象是政府及其所属公共部门的行为，它的任务是对现实问题进行实证的和规范的分析，继而提出政策建议。本文根据上述问题的性质的原因，试图从公共经济学的视角对如何克服构建和谐社会过程中出现的这些问题提出如下建议：
1.政府及其所属公共部门必须明确自己的公共服务职能，在市场失灵的地方为社会提供尽职服务。在处理政府与市场的关系问题上，首先不能代替市场，也不能亲自参与市场竞争而与民争利。转变政府职能并不意味着要弱化政府职能，这要根据实际情况而定。笔者认为，有些政府职能不但不能弱化而且要强化，与市场秩序有关的管理部门，如工商行政管理、税务征管、质量技术监督、食品药品监督、社会公共安全、环境保护监察等机关就要加强。而有些部门则是可以退出的。其次要制定合理的社会经济运作规则，依靠法律进行治理。政府职能定位的标准应该是能否为社会和公民带来福利和方便。
2.提高公共产品的生产和供给能力，满足社会的公共需要，实现公共利益最大化。除了物质形态的公共产品如基础设施和公共事业等，公共意识、职业道德和执政能力本身，也都属于公共产品的范畴，老百姓最希望政府少犯错误甚至不犯错误，因为政府犯错误，学费却要老百姓交的。这就又提出了另一个问题：光有提供公共产品的愿望是不够的，还要基本相应的能力。能力不够，就可能提供了事与愿违的坏的公共产品（public bads），而不是公众偏好和需要的好的公共产品（public goods）。
3.树立公正、廉洁、高效、开明、亲善的政府形象，为构建和谐社会起到表率和示范作用，减少消极外部效应带来的负面影响。腐败不得人心，无论怎么伪装、贼喊捉贼，都不得人心。而加大反腐倡廉的力度，就能够赢得民心，民心安，则国泰。要建立防治腐败的长效机制，使反腐败制度化、程序化。从某种意义上讲，政府形象本身就是公共产品。
4.提高政府优化配置公共财政资源的能力。随着经济的增长，国家的财政收入也会相应提高。如何有效地配置好这笔资源，同样是社会所关注的。执政党作为政府的主导力量，不但要具备平衡社会矛盾的韬略，还要具备驾驭市场经济的能力，也包括配置公共财政资源的能力。目前各市场经济国家普遍兴起的政府绩效评估理论和实践就是为了提高政府效率。要提高效率，就必须虚心学习，学习能够使有限的公共资源得到最优化配置的各方面本领，包括预算能力、动员经济资源的能力等等。政府如果不称职，老百姓自然就会吃苦头。
5.提高政策能力。这里所说的政策，是个从发现问题到解决问题的过程。我们是在市场化和全球化的过程中构建和谐社会，政策能力很重要。比如有些地区片面强调的“竞争上岗”、“末位淘汰”等做法就引起了一些不和谐的事件。部分地区为了追求GDP的增长而以牺牲环境和能源为代价等片面做法，都与政策能力有关。未来几十年，我国正处于发展的关键时期，需要处理的复杂问题将很多，比如汇率的浮动问题，后WTO时代的国际经济关系的协调问题，国家竞争力的构建等问题，都需要我们的政策分析和执行能力能够适应这些新的变化。
总之，公共经济学理论和方法为我们思考和实践和谐社会提供了一个新的视野，我们应该重视这方面的研究。
(作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院)
责任编辑刘学侠
[关键词] 构建和谐社会； 公共经济学； 公共部门
[中图分类号] C913； F062.5 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）24-0017-02
公共经济学的方兴未艾，纯然是世界性的市场经济制度普遍而深刻发展的产物。公共经济学认为私人部门和公共部门都存在复杂的问题，都会遇到失灵的困难，市场经济的发展需要私人部门、公共部门和公民社会在互动中准确定位、协调功能以寻求平衡。
本文试图利用公共经济学的基本概念和方法，对我国目前构建和谐社会的战略和任务提出几点看法。
一、目前中国社会面临的问题及其公共经济学的解释
目前中国社会存在的主要问题都有其公共层面的原因，因此可以通过公共经济学而进行部分的乃至系统的解释。
1.公共部门角色、职能定位不清引致的社会问题。
就当今世界各国的实际情况来看，公共部门的作用不是削弱而是在扩大，而我国的实际情况是，以政府(指广义的政府，即国家权力机关的总称)为核心的公共部门肩负着更加重要的使命并掌控着大量的政治、经济、文化和社会资源。从理论上说，公共部门的使命就是公共利益最大化，公共利益的需要是以政府为核心的公共部门存在的前提。公共部门的任务不应该是与民争利，而应该是弥补市场失灵，处理好政府与市场、公平与效率的关系。有些地区的个别部门，片面谋求本地区、本部门利益而削弱了公共利益，造成了不好的影响，引发甚至激化了人民内部矛盾。比如备受关注的超标准职务消费问题、干部出国进修变相公款旅游问题、违反规定配备和使用公车问题等都是老百姓所看不惯的。和谐社会的本质特征是老百姓真正当家做主，纳税人维持了庞大的公共预算，为的就是公仆们能够提供优质的公共服务。为谁服务，怎样服务，在理论上是个无须争论的问题。
2.公共产品缺乏是一个突出的问题。
市场经济在配置资源方面有其不可替代的优势，但同时它又不是万能的，有些领域市场就无法发挥作用，这就是市场失灵。公共产品，就是市场失灵的一个重要领域。
与市场经济中的私人产品不同，公共产品不具有市场配置资源所要求的竞争性、排他性和效用可分割等基本属性(莫童：《公共经济学》，上海交通大学出版社，2005年版)，因而公共产品的定价是极其困难的，依靠市场经济的价格体系无法解决其成本-收益的实现和平衡问题，最终，它在市场上的供给将是没有弹性的。
目前我国的人均GDP正处于由1000美元向3000美元过渡的关键时期。这一时期的消费者需求的一个明显特点就是对公共产品的需求规模增长加快，同时对公共产品的质量要求也有显著提高，而我们的现状却是：不但公共产品的数量严重不足，且质量也明显不高。首先是基础设施缺乏。道路交通紧张的问题在北京、上海、天津、广州等中心城市非常普遍。其次是环境压力带来的生活品质的下降。目前的空气污染、水污染等环境问题需要我们做出更大的努力。另外，公共活动空间不足，比如公共绿地、公园、图书馆、博物馆等设施都明显不足。另有一些更重要的公共产品也缺乏有效供给，比如义务教育、公共卫生保健等都有一定的差距。还有一个与人的基本权利有关的敏感问题就是住房。近两年来关于房地产的争论此起彼伏，其焦点多集中于房价问题。低收入群体的基本居住保障问题是否应该由商业性房地产业来解决？笔者认为，应该将商业性的房地产和低收入群体的基本居住保障问题区分开来，一个是市场化运作，而一个则属于公共产品的范畴。
3.消极外部效应影响严重。
经济学中的外部效应是指经济体内部和自身活动的成本或收益的外溢所导致的私人边际成本和社会边际成本之间或私人边际收益和社会边际收益之间的背离，它有积极（positive）和消极的（negative）之分。各市场经济国家的实践证明，市场本身对外部效应也是束手无策的，而只能靠公共部门主要是政府制定相应的规则和法律来规范和调整。以利润最大化为目标的企业由于生产所带来的环境污染负担通常由老百姓来承担，而且没有任何补偿。类似的消极外部效应增加公共社会成本的案例屡见不鲜。
如果我们将这一概念加以延伸，那么在其他社会领域，我们同样可以感受到外部效应的影响。我们都知道，公职人员是公共部门的组成部分，是公共产品生产力中的主观因素，在公共产品的生产和供给上处于主导的和重要的地位。如果某些公职人员以权牟私、能力低下、职业操守不健康，那么产生的消极外部影响是严重的。而公正、高效、廉洁的公共形象则产生积极的外部效应，让老百姓对政府有信心。
4.公共预算绩效有待提高。
政府根据法定事权而履行职能所支付的全部成本形成了公共支出，而公共支出的来源就是主要由私人部门和公共部门所纳税款构成的公共收入。公共收入，取之于民，理应用之于民。近两年审计署对中央单位预算执行情况的审计报告显示：目前的国家预算绩效并不是十分理想的。预算资金被挪用、占用的案例比较普遍，发生这类情况的单位都是中央国家机关。这同样给和谐社会的建设带来了负面的影响。公共收入的使用是个涉及面很广的问题，越是大家出的钱就要花好。这里要有两个基本原则：一是要用对地方，要严格执行预算方案，不得擅用、挪用；二是要用好，用得有效率，事半功倍。
5.社会保障不充分。
没有社会保障，就不可能产生好的市场经济。以政府为核心的公共部门的另一个任务就是为全社会尤其是低收入和其他的困难人群提供必要的社会保障。就业是民生之本，社会保障的先行措施应该是更多地创造就业机会。除了就业问题之外，还有养老、失业、医疗、伤残等问题也很突出，这些人都需要保障，可是我们现在又没有更充分的条件来很好地解决这些问题。公共经济学认为，政府可以通过推动经济增长，从而扩大公共收入的办法来加强再分配的实力，以经济发展促进社会保障，以社会保障来支持经济发展。
6.效率和公平的关系问题没能得到与时俱进的解决。
目前中国社会存在的对于公平价值的挑战主要有这样几个方面：依然没有得到有效缓解的地区差别。统计数据显示，东、中、西部的GDP总量和增长速度有较大的距离，而人均收入的差距就更大了。三农问题同样涉及公平。一些落后、贫困的农村地区的存在，是全面建设和谐的小康社会的最大障碍。收入差别问题有扩大趋势。除了明显的不同地区的收入差别问题之外，同一地区的收入差别也比较惊人，至于行业间收入差别就更令广大公众不满。另一个问题是公共资源配置不均衡甚至不合理。教育资源的分配、进入市场的机会、职业的选择、公共权利的分配、公共福利的分配等领域都或多或少存在不公平的现象。公共经济学强调公平的价值，认为社会的不公平主要是因为公共资源缺乏而又配置不合理。
二、构建和谐社会的公共经济学对策建议
公共经济学的对象是政府及其所属公共部门的行为，它的任务是对现实问题进行实证的和规范的分析，继而提出政策建议。本文根据上述问题的性质的原因，试图从公共经济学的视角对如何克服构建和谐社会过程中出现的这些问题提出如下建议：
1.政府及其所属公共部门必须明确自己的公共服务职能，在市场失灵的地方为社会提供尽职服务。在处理政府与市场的关系问题上，首先不能代替市场，也不能亲自参与市场竞争而与民争利。转变政府职能并不意味着要弱化政府职能，这要根据实际情况而定。笔者认为，有些政府职能不但不能弱化而且要强化，与市场秩序有关的管理部门，如工商行政管理、税务征管、质量技术监督、食品药品监督、社会公共安全、环境保护监察等机关就要加强。而有些部门则是可以退出的。其次要制定合理的社会经济运作规则，依靠法律进行治理。政府职能定位的标准应该是能否为社会和公民带来福利和方便。
2.提高公共产品的生产和供给能力，满足社会的公共需要，实现公共利益最大化。除了物质形态的公共产品如基础设施和公共事业等，公共意识、职业道德和执政能力本身，也都属于公共产品的范畴，老百姓最希望政府少犯错误甚至不犯错误，因为政府犯错误，学费却要老百姓交的。这就又提出了另一个问题：光有提供公共产品的愿望是不够的，还要基本相应的能力。能力不够，就可能提供了事与愿违的坏的公共产品（public bads），而不是公众偏好和需要的好的公共产品（public goods）。
3.树立公正、廉洁、高效、开明、亲善的政府形象，为构建和谐社会起到表率和示范作用，减少消极外部效应带来的负面影响。腐败不得人心，无论怎么伪装、贼喊捉贼，都不得人心。而加大反腐倡廉的力度，就能够赢得民心，民心安，则国泰。要建立防治腐败的长效机制，使反腐败制度化、程序化。从某种意义上讲，政府形象本身就是公共产品。
4.提高政府优化配置公共财政资源的能力。随着经济的增长，国家的财政收入也会相应提高。如何有效地配置好这笔资源，同样是社会所关注的。执政党作为政府的主导力量，不但要具备平衡社会矛盾的韬略，还要具备驾驭市场经济的能力，也包括配置公共财政资源的能力。目前各市场经济国家普遍兴起的政府绩效评估理论和实践就是为了提高政府效率。要提高效率，就必须虚心学习，学习能够使有限的公共资源得到最优化配置的各方面本领，包括预算能力、动员经济资源的能力等等。政府如果不称职，老百姓自然就会吃苦头。
5.提高政策能力。这里所说的政策，是个从发现问题到解决问题的过程。我们是在市场化和全球化的过程中构建和谐社会，政策能力很重要。比如有些地区片面强调的“竞争上岗”、“末位淘汰”等做法就引起了一些不和谐的事件。部分地区为了追求GDP的增长而以牺牲环境和能源为代价等片面做法，都与政策能力有关。未来几十年，我国正处于发展的关键时期，需要处理的复杂问题将很多，比如汇率的浮动问题，后WTO时代的国际经济关系的协调问题，国家竞争力的构建等问题，都需要我们的政策分析和执行能力能够适应这些新的变化。
总之，公共经济学理论和方法为我们思考和实践和谐社会提供了一个新的视野，我们应该重视这方面的研究。
(作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院)
责任编辑刘学侠