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摘要从目前我国立法实践来看，行政立法活动由弱变强，由少到多，逐渐在立法数量上占据了主导地位，从而使得行政立法在我国的立法体系中扮演着十分重要的角色，起着重要的作用。然而关于行政立法的科学性、民主性、广泛性、有效性等方面仍然存在诸多争议。本文在论证行政立法中民众参与机制的必要性基础上，分析了我国行政立法过程中民众参与机制的运行现状及其存在的问题，最后提出了具有可行性的对策措施和意见建议，使得本文既具有一定的理论意义，也具有较高的实践参考价值和方法论意义。
关键词行政立法 民众参与 民主化 程序正义
作者简介：谷成海，湘潭大学法学院2009级在职法律硕士。
中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)03-152-02
一、行政立法中民众参与机制的必要性
立法（Legislation）指的是特定国家机关按照一定的程序，以统治阶级意志为基本出发点与归宿，制定以国家强制力为后盾保证实施的，规定当事人权利义务为主要内容的具有普遍约束力的社会规范的行为。从传统的立法、司法与行政三权分立制衡的角度来说，享有立法权（制定、修改和废除法律的权力）的只是立法机关，然而正如英国著名行政法学家韦德所言，他认为立法是最富特色的行政行为，单单就立法数量而言，行政机关所制定的远远多于立法机关所制定的。在现实生活中，行政立法常常在一国的立法体系中处于十分重要的地位。所谓行政立法，指的是立法机关通过法定形式将部分立法权授予或让渡给行政机关，行政机关根据所取得的授权制定相关的行政法规和规章，在我国行政立法通常包括行政机关制定关于行政管理规范性文件和制定具有法律效力的规范性文件两个方面的内容。
民众参与机制是指社会组织或者民众个人在其权利范围内有目的的开展社会活动的形式，一个科学合理良性有序的民众参与机制能够使得政府部门与民众之间实现双向互动与交流，民众有机会和渠道参与决策和立法过程并可以预防和化解政府与民众、民众与民众之间的摩擦和冲突。完整的民众参与机制要求政府与民众连续双向的交换意见和想法，政府将相关规划和政策制定等信息完整向民众予以披露，同时征求民众的意见和建议并不断对规划决策或立法草案进行追踪和修正。
民众参与机制对于行政立法而言具有无可置疑的必要性，笔者认为这种必要性主要体现在以下几个方面：
（一）民众参与是行政立法具有民主性和正当性的基本保证
洛克在《政府论》中认为政治社会都起源于人们自愿的结合和自由地选择他们的统治者以及政府形式的相互协议。洛克同时指出民众服从国家的法律并在法律之下安静地生活和享受权利和保护，并不足以使一个人成为那个社会的成员，这只是对于那些不处在战争状态中的人们，在他们来到属于政府的领土之内，来到其法律效力所及的范围之内时，所应该给予的地方保护，以及他们对该政府所应尽的尊礼。这必须通过明文的约定以及正式的承诺和契约。由此可见，行政立法由于其规定的内容是协调社会成员权利义务的社会规范，在本质上属于政府与民众之间的“契约”，欲使得这样的契约具有正当性，得到广大人民群众的认可、接受、理解和支持，这一“契约”必须是双方之间相互协商的结果，也即在行政立法过程中民众必须广泛的参与。
（二）民众参与是行政立法有效性的基本保障之一
美国密歇根州立大学A·爱伦·斯密德教授提出了一个著名的SSP范式,该范式关注的是对制度与经济绩效间的关系作出预测,对人们在不同的权利安排下会得到什么作出预测。SSP范式包含了三个核心概念:状态(situation)、结构(structure)和绩效(performance)。其中状态包括个人、团体和物品的特性(状态),各种特性导致人们在经济活动中的种种相互依赖性并影响着制度与绩效间的关系。我们知道社会作为一个整体是以一个个“人”作为基本单元构成的聚合体，法律是一种规范亦是一种制度，作为法律的制度安排其能否有效，即是否具有绩效，最为关键的决定因素在于人，即SSP范式中的“状态”如何，在行政立法中民众参与的形式和程度对立法决策和法案内容甚至立法效力都将产生实际影响，民众行使行政立法动议权，让自己的意见和建议能够在行政立法中有所体现，这样就使得行政立法能够协调和平衡社会各个阶层的利益表达和诉求，通过广泛的讨论、辩论和协商最后达成一个“比较的平衡”。
（三）行政立法中的民主参与机制是现代民主社会的基本诉求，也是其程序正义的一个基本体现
在现代国家的管理中，法治既是一种手段也是一种目的，1995年全球治理委员会发表了《我们的全球伙伴关系》的研究报告，该报告权威性的指出“治理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理的主体是多元的，并非一定是政府机关，它可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作；治理主要是通过合作、协商、伙伴关系，确定认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理；治理是个上下互动的管理过程，其权力向度是多元的、相互的；治理的目的不是以政府为中心，公民是社会治理的主人，“政府是我们使用的工具”。这种“治理”理念受到了广泛的赞同和支持，后来经过“善治”（即政府与民众合作治理）的发展已成为一种不可逆转的趋势和诉求。行政立法中让民众广泛参与是现代社会民主化和治理科学化的基本诉求。
二、我国行政立法过程中的民众参与机制现状与困境
据统计，从建国至今，我国已发布的行政法规已有800余件，行政规章超过30000多件。可见，行政立法以及成为我国社会主义法律体系的重要组成部分，建国初的《共同纲领》规定了中央人民政府有废除或修改各委员会、部、院、厅以及各级政府与国家法律法令以及政务院的决议和命令相抵触的决议和命令，此后政务院的决议和命令成为事实上的法律渊源。改革开放以后，行政立法以“赋权”为主旨，出台了一系列法律法规如《进口影片管理办法》、《城乡集市贸易管理办法》、《全国地质资料汇交管理办法》等，及至市场经济开始在我国确立之后，尤其是1999年宪法中加入了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的条款，行政立法的步伐加快，出台了《行政复议法》等一系列法规。但不可否认的是这一段时期行政立法虽然取得了巨大的发展和进步，然而其民众参与机制仍然处于缺失状态，民主性没有得到很好的体现。2000年我国出台了第一部专门全面规范立法活动的法律，规定了立法的基本原则以及主体的权限范围及程序等方面的规定。这之后民众参与在一定程度上得到了提高，部分行政法规也采取了“听证”咨询意见建议的形式。然而我们应该认识到，目前，在我国的行政立法中民众参与机制仍然存在诸多问题亟待解决。笔者认为这些问题主要体现在以下几个方面：
（一）行政立法的不透明性
信息是一种重要的稀缺资源，对于人们的决策和行为具有十分重大而深远的影响。我国政府近年来大力推行“透明行政”，让权力在阳光下运行，行政立法过程的公开化也取得了一定的进步，然而这种透明性仍然停留在表面，流于形式，透明仅仅限于法案文本的公开，甚至很多时候只要政府机关内部和部分专家学者以及部分社会团体能够知道，但是立法过程中听证会是否举行，如果举行了那么听证会上各方的意见建议以及相关的讨论、辩论和协商内容大多都是不公布的。由于公开的内容的局限性就降低了行政立法的透明性。
（二）行政立法过程中立法动议权的不平衡问题
当前我国的行政立法中还存在立法动议权的不平衡问题。行政立法动议权是指行政相对人依法向法定有立法权限的行政主体提出有关制定、修改或废除某项立法性文件的请求或建议权。在行政立法过程中给予相对人行政立法动议权，是现代法的合意性的要求，是对相对人主体地位的承认和尊重，是行政立法开放性和民主化的表现，对于行政主体权力的滥用也有良好的防范作用。当前我国出台了大量的行政法规和规章，充分体现了行政立法的灵活性和适应性特点，但是由于历史和文化传统的原因加之计划经济时代的“全能型政府”影响，使得我国的“官本位”即行政权力本位仍然影响深远，在行政立法过程中存在重实体轻程序的观念，行政机关不愿意征求民众的意见和建议。
（三）行政立法中民众参与的渠道缺乏
当前我国的宪法以及立法法对行政立法中的民众参与方面的规定十分笼统，不够清晰明确，民众能否参与，以什么方式参与，参与到什么程度都没有一个规范性制度性的规定，而是取决于行政立法机关的自由裁量。当前的行政立法中民众参与职能基本上只有一个渠道，就是“听证会”，然而遗憾的是即时民众通过听证会参与行政立法也仍然是流于形式，立法机关并不热心听取尊重和处理民众的意见建议，行政机关似乎只是顺应民心的一场彻头彻尾的“作秀与表演”，表演完了就曲终人散，原定的草案该怎么办还是怎么办，这就使得民意根本没有得到应有的尊重和采纳，这样的行政立法不仅仅其合法性正当性科学性受到广泛质疑，其有效性也大打折扣，因为任何法律最终都要从具文走向实际，不可能永远陈列在档案馆，在法律的推行过程中必然要面对民众，缺乏民意基础的法律其推行和实施的效果是可想而知的。
三、行政立法过程中民众参与机制的完善途径与方法
（一）公开、公正、公平、民主、科学和效率的原则
“暗箱操作”和不透明立法是行政立法良性发展的最大障碍与绊脚石。行政立法要实现的目标是科学和效率，符合立法的成本收益分析，然而要实现这一目标必须保证在立法过程中本着公开、公正、公平、民主的原则。行政立法透明性的要求不仅仅局限于成文的具文，更应该公布立法动议背景，听证过程，法律争议和讨论的焦点，这样做可以让民众在全面了解的基础上进行自己科学合理的评议，避免“知其然而不知其所以然”的情况出现。鉴于此，笔者认为有必要通过规范性文件确定公布的等级、范围、形式和程序以及内容。
（二）扩大行政立法中立法动议权的范围
2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》中第五条明确规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第六条规定“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”这为民众参与行政立法提供了法律依据。行政立法动议中包含合理比例的行政机关人员、行政相对人、相关领域专家尤其是法学专家部分公民这种多元主体可以保证行政立法的科学性和合理性。
（三）拓宽民众参与行政立法的渠道
民众参与必须要求政府提供充分的信息披露、制度化的程序规则、理性并且负责任的讨论和回应机制等，传统的“听证会”上民众成为“任人打扮的小姑娘”的状态应该予以彻底改变。此外由于网络媒体具有开放性、实时性、多元性和广泛性等特征，是民众参与行政立法的一个良好渠道，开展网络问政是新时代的诉求。应该建立科学合理良性有序的政府行政立法与民众参与的互动渠道与规则。
参考文献：
[1]刘莘，江澎涛．行政立法60年之回眸.广西政法管理干部学院学报．2010．25（2）.
[2]曾祥华．公众参与是行政立法正当性的基础．理论与改革．2004（5）．
[3]刘小妹．公众参与行政立法的理论思考．行政法学研究．2007（2）.
[4]毛寿龙．现代治道与治道变革．江苏行政学院学报．2003（2）.
[5]王保民．中国行政立法的民主保障和监督控制．中国行政管理．2008（3）.
关键词行政立法 民众参与 民主化 程序正义
作者简介：谷成海，湘潭大学法学院2009级在职法律硕士。
中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)03-152-02
一、行政立法中民众参与机制的必要性
立法（Legislation）指的是特定国家机关按照一定的程序，以统治阶级意志为基本出发点与归宿，制定以国家强制力为后盾保证实施的，规定当事人权利义务为主要内容的具有普遍约束力的社会规范的行为。从传统的立法、司法与行政三权分立制衡的角度来说，享有立法权（制定、修改和废除法律的权力）的只是立法机关，然而正如英国著名行政法学家韦德所言，他认为立法是最富特色的行政行为，单单就立法数量而言，行政机关所制定的远远多于立法机关所制定的。在现实生活中，行政立法常常在一国的立法体系中处于十分重要的地位。所谓行政立法，指的是立法机关通过法定形式将部分立法权授予或让渡给行政机关，行政机关根据所取得的授权制定相关的行政法规和规章，在我国行政立法通常包括行政机关制定关于行政管理规范性文件和制定具有法律效力的规范性文件两个方面的内容。
民众参与机制是指社会组织或者民众个人在其权利范围内有目的的开展社会活动的形式，一个科学合理良性有序的民众参与机制能够使得政府部门与民众之间实现双向互动与交流，民众有机会和渠道参与决策和立法过程并可以预防和化解政府与民众、民众与民众之间的摩擦和冲突。完整的民众参与机制要求政府与民众连续双向的交换意见和想法，政府将相关规划和政策制定等信息完整向民众予以披露，同时征求民众的意见和建议并不断对规划决策或立法草案进行追踪和修正。
民众参与机制对于行政立法而言具有无可置疑的必要性，笔者认为这种必要性主要体现在以下几个方面：
（一）民众参与是行政立法具有民主性和正当性的基本保证
洛克在《政府论》中认为政治社会都起源于人们自愿的结合和自由地选择他们的统治者以及政府形式的相互协议。洛克同时指出民众服从国家的法律并在法律之下安静地生活和享受权利和保护，并不足以使一个人成为那个社会的成员，这只是对于那些不处在战争状态中的人们，在他们来到属于政府的领土之内，来到其法律效力所及的范围之内时，所应该给予的地方保护，以及他们对该政府所应尽的尊礼。这必须通过明文的约定以及正式的承诺和契约。由此可见，行政立法由于其规定的内容是协调社会成员权利义务的社会规范，在本质上属于政府与民众之间的“契约”，欲使得这样的契约具有正当性，得到广大人民群众的认可、接受、理解和支持，这一“契约”必须是双方之间相互协商的结果，也即在行政立法过程中民众必须广泛的参与。
（二）民众参与是行政立法有效性的基本保障之一
美国密歇根州立大学A·爱伦·斯密德教授提出了一个著名的SSP范式,该范式关注的是对制度与经济绩效间的关系作出预测,对人们在不同的权利安排下会得到什么作出预测。SSP范式包含了三个核心概念:状态(situation)、结构(structure)和绩效(performance)。其中状态包括个人、团体和物品的特性(状态),各种特性导致人们在经济活动中的种种相互依赖性并影响着制度与绩效间的关系。我们知道社会作为一个整体是以一个个“人”作为基本单元构成的聚合体，法律是一种规范亦是一种制度，作为法律的制度安排其能否有效，即是否具有绩效，最为关键的决定因素在于人，即SSP范式中的“状态”如何，在行政立法中民众参与的形式和程度对立法决策和法案内容甚至立法效力都将产生实际影响，民众行使行政立法动议权，让自己的意见和建议能够在行政立法中有所体现，这样就使得行政立法能够协调和平衡社会各个阶层的利益表达和诉求，通过广泛的讨论、辩论和协商最后达成一个“比较的平衡”。
（三）行政立法中的民主参与机制是现代民主社会的基本诉求，也是其程序正义的一个基本体现
在现代国家的管理中，法治既是一种手段也是一种目的，1995年全球治理委员会发表了《我们的全球伙伴关系》的研究报告，该报告权威性的指出“治理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理的主体是多元的，并非一定是政府机关，它可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作；治理主要是通过合作、协商、伙伴关系，确定认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理；治理是个上下互动的管理过程，其权力向度是多元的、相互的；治理的目的不是以政府为中心，公民是社会治理的主人，“政府是我们使用的工具”。这种“治理”理念受到了广泛的赞同和支持，后来经过“善治”（即政府与民众合作治理）的发展已成为一种不可逆转的趋势和诉求。行政立法中让民众广泛参与是现代社会民主化和治理科学化的基本诉求。
二、我国行政立法过程中的民众参与机制现状与困境
据统计，从建国至今，我国已发布的行政法规已有800余件，行政规章超过30000多件。可见，行政立法以及成为我国社会主义法律体系的重要组成部分，建国初的《共同纲领》规定了中央人民政府有废除或修改各委员会、部、院、厅以及各级政府与国家法律法令以及政务院的决议和命令相抵触的决议和命令，此后政务院的决议和命令成为事实上的法律渊源。改革开放以后，行政立法以“赋权”为主旨，出台了一系列法律法规如《进口影片管理办法》、《城乡集市贸易管理办法》、《全国地质资料汇交管理办法》等，及至市场经济开始在我国确立之后，尤其是1999年宪法中加入了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的条款，行政立法的步伐加快，出台了《行政复议法》等一系列法规。但不可否认的是这一段时期行政立法虽然取得了巨大的发展和进步，然而其民众参与机制仍然处于缺失状态，民主性没有得到很好的体现。2000年我国出台了第一部专门全面规范立法活动的法律，规定了立法的基本原则以及主体的权限范围及程序等方面的规定。这之后民众参与在一定程度上得到了提高，部分行政法规也采取了“听证”咨询意见建议的形式。然而我们应该认识到，目前，在我国的行政立法中民众参与机制仍然存在诸多问题亟待解决。笔者认为这些问题主要体现在以下几个方面：
（一）行政立法的不透明性
信息是一种重要的稀缺资源，对于人们的决策和行为具有十分重大而深远的影响。我国政府近年来大力推行“透明行政”，让权力在阳光下运行，行政立法过程的公开化也取得了一定的进步，然而这种透明性仍然停留在表面，流于形式，透明仅仅限于法案文本的公开，甚至很多时候只要政府机关内部和部分专家学者以及部分社会团体能够知道，但是立法过程中听证会是否举行，如果举行了那么听证会上各方的意见建议以及相关的讨论、辩论和协商内容大多都是不公布的。由于公开的内容的局限性就降低了行政立法的透明性。
（二）行政立法过程中立法动议权的不平衡问题
当前我国的行政立法中还存在立法动议权的不平衡问题。行政立法动议权是指行政相对人依法向法定有立法权限的行政主体提出有关制定、修改或废除某项立法性文件的请求或建议权。在行政立法过程中给予相对人行政立法动议权，是现代法的合意性的要求，是对相对人主体地位的承认和尊重，是行政立法开放性和民主化的表现，对于行政主体权力的滥用也有良好的防范作用。当前我国出台了大量的行政法规和规章，充分体现了行政立法的灵活性和适应性特点，但是由于历史和文化传统的原因加之计划经济时代的“全能型政府”影响，使得我国的“官本位”即行政权力本位仍然影响深远，在行政立法过程中存在重实体轻程序的观念，行政机关不愿意征求民众的意见和建议。
（三）行政立法中民众参与的渠道缺乏
当前我国的宪法以及立法法对行政立法中的民众参与方面的规定十分笼统，不够清晰明确，民众能否参与，以什么方式参与，参与到什么程度都没有一个规范性制度性的规定，而是取决于行政立法机关的自由裁量。当前的行政立法中民众参与职能基本上只有一个渠道，就是“听证会”，然而遗憾的是即时民众通过听证会参与行政立法也仍然是流于形式，立法机关并不热心听取尊重和处理民众的意见建议，行政机关似乎只是顺应民心的一场彻头彻尾的“作秀与表演”，表演完了就曲终人散，原定的草案该怎么办还是怎么办，这就使得民意根本没有得到应有的尊重和采纳，这样的行政立法不仅仅其合法性正当性科学性受到广泛质疑，其有效性也大打折扣，因为任何法律最终都要从具文走向实际，不可能永远陈列在档案馆，在法律的推行过程中必然要面对民众，缺乏民意基础的法律其推行和实施的效果是可想而知的。
三、行政立法过程中民众参与机制的完善途径与方法
（一）公开、公正、公平、民主、科学和效率的原则
“暗箱操作”和不透明立法是行政立法良性发展的最大障碍与绊脚石。行政立法要实现的目标是科学和效率，符合立法的成本收益分析，然而要实现这一目标必须保证在立法过程中本着公开、公正、公平、民主的原则。行政立法透明性的要求不仅仅局限于成文的具文，更应该公布立法动议背景，听证过程，法律争议和讨论的焦点，这样做可以让民众在全面了解的基础上进行自己科学合理的评议，避免“知其然而不知其所以然”的情况出现。鉴于此，笔者认为有必要通过规范性文件确定公布的等级、范围、形式和程序以及内容。
（二）扩大行政立法中立法动议权的范围
2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》中第五条明确规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第六条规定“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”这为民众参与行政立法提供了法律依据。行政立法动议中包含合理比例的行政机关人员、行政相对人、相关领域专家尤其是法学专家部分公民这种多元主体可以保证行政立法的科学性和合理性。
（三）拓宽民众参与行政立法的渠道
民众参与必须要求政府提供充分的信息披露、制度化的程序规则、理性并且负责任的讨论和回应机制等，传统的“听证会”上民众成为“任人打扮的小姑娘”的状态应该予以彻底改变。此外由于网络媒体具有开放性、实时性、多元性和广泛性等特征，是民众参与行政立法的一个良好渠道，开展网络问政是新时代的诉求。应该建立科学合理良性有序的政府行政立法与民众参与的互动渠道与规则。
参考文献：
[1]刘莘，江澎涛．行政立法60年之回眸.广西政法管理干部学院学报．2010．25（2）.
[2]曾祥华．公众参与是行政立法正当性的基础．理论与改革．2004（5）．
[3]刘小妹．公众参与行政立法的理论思考．行政法学研究．2007（2）.
[4]毛寿龙．现代治道与治道变革．江苏行政学院学报．2003（2）.
[5]王保民．中国行政立法的民主保障和监督控制．中国行政管理．2008（3）.