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摘 要 我国第一部老龄事业发展蓝皮书——《中国老龄事业发展报告（2013）》中指出，预计2013年老年人口数量突破2亿大关，达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%。在中国迈入老龄化社会的大背景下，需要得到养老现金的老年人基数大，这也直接决定政府在养老标准上的轻微变动都会导致财政投入的巨大差距。财政收入又不能满足更高标准的养老支持，农村老年人的养老保障就会出现问题。
关键词 老年人 社会保障 法律
作者简介：刘亚川琦、李丽莎、韦俊男，四川师范大学法学院法学专业。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）06-213-02
一、农村老年人社会保障问题的提出
我国第一部老龄事业发展蓝皮书——《中国老龄事业发展报告（2013）》中指出，预计2013年老年人口数量突破2亿大关，达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%。而在我国，农村老年人的数量占到总数量的六成但由于我国长期受到城乡二元体制的影响，城市和农村之间的经济水平以及社会保障存在很大的差距，农村老年人的社会保障不完善。
长期以来，我国农村社会保障主要有家庭保障、土地保障和农村集体保障三 种形式。在我国改革开放和市场经济快速发展的今天，传统的农村社会保障模式已经无法满足农村老年人的需求。毛泽东主席说过：“农民问题乃国民革命的中心问题。”我国一直都是农业大国，解决好农村老年人的社会保障意义重大。完善我国农村老年人社会保障制度，增加农村老年人的基本养老金，可以让农村老年人更加幸福的生活，农村老年人有尊严生活的理想才可能实现。我国建立健全社会保障制度是社会主义制度的一个基本要求它是我国社会事业发展的重要组成部分有助于推进我国在经济文化等方面的平稳进步。
二、中国农村老年人社会保障制度介绍
（一）制度演进
在新中国成立之初，政府的财政处于极度困难时期，政府根本没有足够的资金和物质来建设国家的社会保障制度。在完成新民主主义革命以后，人民政府认为建立“合作社，依靠统一经营可以形成新的生产力”是人民群众“由穷苦变富裕的必由之路”。政府开始鼓励引导农民走合作化的道路。
改革开放以来， 随着我国生产力结构的变化和社会环境的变迁， 大量农村青年流动到城市；加之计划生育政策的推行，家庭规模缩小，农村养老问题日益突出。
（二）现行制度体系
十八大报告提出，要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。建立和完善以农民养老保障和医疗保障为重点的农村社会保障体系，是“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”的重要方面。
2009年9月1日，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着全国新农保试点工作正式启动。2011年2月17日《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》明确了城镇居民医疗保补助标准再一次上调。2012年起，各级财政对新农合的补助标准从每人每年200元提高到每人每年240元。
三、农村老年人社会保障存在的问题
（一）农村养老保障体系不完善
1.传统养老模式受限，农村老年人养老保障体系碎片化
中国当代社会养老保障制度具有明显的二元特征，城市和农村的养老模式在资金来源，保障程度等方面都有较大区别。在城市，大部分人老年人能够依靠退休金生活，这一点将随着养老保险双轨制向单轨制转变，企业事业单位老年人养老公平问题的解决进一步得到确认和保障，与此同时，农村老年人养老却面对很多问题。农村老年人不同于城市老年人，农村老年人他们的收入是通过不停劳动而实时获得收益的，一旦停止劳动，也就失去了自养能力，更多依靠土地养老和家庭养老。
土地保障功能弱化。根据《中国统计年鉴（2013）》农村居民家庭基本情况数据以及营山县农村居民主要收入来源统计图，土地经营收入所占比例虽然随着城市化有所降低，但在居民收入来源中所占比例仍居首位，占24.35%。随着城市化速度加快，农业生产资料价格上涨，生产成本提高，农民来自土地的收入呈下降趋势，土地的生活保障功能已大大弱化，广大农民也需要社会保障。以走访调研的营山小桥镇为例，该镇大批农村老年人都在做手工艺编织以作为生活来源的补给。
家庭养老受到冲击。随着市场经济的发展，空巢现象严重。中国人民大学老年学研究所发布的调研报告显示，目前，我国约有40.7%的城乡老年人靠家庭供养。在农村，这一比例更大，占到47.7%。“空巢”现象持续冲击着家庭养老模式。近年来，由于农村的“空巢率”急剧上升，乡村家庭养老功能严重弱化，广大农村老年人面对着养老困境。
在土地养老和家庭养老功能受限的情况下，农村养老保障体系呈碎片化状况，社会保障城乡二元化明显，城市社会保障项目相当齐全，五类社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利都已经全面建立，而农村则以家庭保障为主，辅之以单项社会保险和社会救助。 与城市养老保障相比，农村老年人养老保障体系尚需进一步完善。
2.保障功能不健全
农村老年人养老保障问题除了物质生活的保障，也包括精神生活的满足。我国已明确以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为辅助的养老模式。子女是照顾空巢老人的主要负责人。去年7月开始实施的新版《老年人权益保障法》规定：与老年人分开居住的家庭成员应常回家看看或问候老人。然而，由于缺乏约束机制，该法条在实际中很难落实。此外，社会养老又难以满足老年人的精神需求。与国外成熟的社会养老不同，我们养老机构并不发达，养老模式并不完善。
（二）养老保险金额低，农村养老保险的实际保障功能弱
农村社会保障投入所占GDP比例小，与城市养老保障水平差距较大，有待提高。秉持‘广覆盖，保基本’等原则设立的每月55元为“起点”的新型农村养老保险，随着时间变化，物价上涨，生活成本增加，已经无法满足一个老年人日常的生活需求。 根据《中国统计年鉴（2013）》中统计数据以及在营山县老年人基本生活费用调查所获数据，营山县农村老年人每月的生活费用在600-1000元的人数所占比例最高，养老保险提供的保障远远不能满足要求，即使与调查对象反映出的最少的生活费200元都还有极大的差距，养老保险的实质保障功能很弱。过半数的农村居民（60.81%）认为当下的养老金并不能对基本生活起到很大的作用。）
（三）农村养老制度缺乏健全的法律制度
农村养老问题关系到国家的稳定， 社会的和谐， 家庭的幸福。然而， 我国目前在农村养老问题上存在立法严重滞后， 尚没有一部统一的关于社会保障的基本立法。在与老年人权利关系最密切的养老保险问题上， 现有法律没有切实从农村的实际出发确定政策方向和改变不合理现状的具体步骤。而现有的社会保障规范，彼此之间相互冲突，缺乏必要的衔接，与其他部门法之间也缺乏配套和衔接，极大地削弱了农村社会保障法的实施效果，没有形成统一的农村社会保障法律体系，致使农村社会保障在许多方面只能依靠政策和行政手段来推行。
（四）农村老年人社会保障制度实施问题
1.农村老年人社会保障制度在宣传中出现的问题
我们研究的社会保险制度所针对的对象是农村地区的老年人，而中国农村地区的老年人，大多受教育程度低。他们对新鲜事物的接受度较低，对国家政策的理解能力相对较低。再加之农村地区交通不便；宣传工作量大；所需人力物力多，但实际中又缺乏人力物力。这些问题都给社会保障制度实施部门的宣传工作造成了一定的阻碍。
在实地调研中，我们针对这两项政策的宣传情况我们分别采访了营山县城乡居民社会养老保险局、新型农村医疗保险管理中心。了解到他们的宣传方式主要为展板展示，广播宣传，基层干部走访宣传以及村委会组织大会宣传。但这些宣传方式并没有使农村地区的老年人真正了解这些政策，大多老年人都只是知道有这些政策，对具体的参保标准、补助方式等具体事项并不清楚。不了解具体的政策，导致部分老年人不支持、不理解这些政策，认为它们起到的保障作用不大，也就不愿意参保，这就使得保障政策的落实受到了一定阻碍。
在医疗保险方面，医疗保险制度中的可报销事项，报销比例等规定较为复杂，通过普通的宣传方式不能使农村地区老年人了解这些规定，他们不知道医疗费用可以通过报销这一渠道得到减免，致使大多数老年人生病时不去医院就医，而是去小诊所或者用一些土方法治病。宣传工作中的问题，使得政策未能发挥其最大的功效，而农村老年人的生活也未得到较好的保障。因此，保障制度的宣传方式还需改进，宣传方式需要更加适应农村老年人本身存在的特点。
2.农村老年人参加保险的意识弱
农村老年人社会保障制度在实施中遇到困难，不单是相关部门在宣传、落实工作中出现的问题造成的，农村老年人自身的观念意识也制约了保障制度的实施。分析农村老年人主观心态和客观原因，可从以下方面进行说明：
首先，中国农村老年人受传统观念影响很深，大多数的老年人对社会保险制度持怀疑态度，认为子女才能负责自己的晚年生活，大多数人保有“养儿防老”的传统观念。
其次，农村老年人不了解什么是保险，这是因为农村老年人没有成熟的保险意识和未雨绸缪的远见，不能预见这种预先付费的保险方式所带来的好处。
再次，客观方面的经济水平制约了他们的参保能力。即使是养老保险费中最低档次的100元对他们来说也是较大一笔数额，而参保100元的保险档次每月发放金额低，未能对农村老年人的生活起到实质帮助，这也更加削减了老年的参保意愿。
3.农村地区医疗水平较低
我国农村地区经济发展水平较低，但医疗设备的改善所需投入较大，这一矛盾使得农村地区医院的医疗设备配置差，基础设施力量薄弱。而且高水平的医护人员大都选择在城市医院工作，不愿到农村地区工作，这就使得农村医院医护人员的专业素质不高，人员配置无法满足需求。调查中，78.94%的农村居民表示不会选择去本地卫生所治疗。
参考文献：
[1]刘峰.我国新型农村社会养老保险改革推进中的困境与突围.湖南社会科学.2011）5）.
[2]李孟娣.浅谈我国农村社会保障法律制度的构建.农业经济.2013年6月.
[3]刘浩，陈卓异，王鑫.我国社会保障制度的现状问题和完善对策.社会视野.2013（19）.
[4]薄一波.若干重大决策与事件的回顾-上卷.北京：中共中央党校出版社.1991.
[5]庄士英.农村养老面面谈.经济论坛.2003.
[6]宋国斌.德国、美国社会保险基金管理模式比较分析.经济研究参考.2009（64）.
关键词 老年人 社会保障 法律
作者简介：刘亚川琦、李丽莎、韦俊男，四川师范大学法学院法学专业。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）06-213-02
一、农村老年人社会保障问题的提出
我国第一部老龄事业发展蓝皮书——《中国老龄事业发展报告（2013）》中指出，预计2013年老年人口数量突破2亿大关，达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%。而在我国，农村老年人的数量占到总数量的六成但由于我国长期受到城乡二元体制的影响，城市和农村之间的经济水平以及社会保障存在很大的差距，农村老年人的社会保障不完善。
长期以来，我国农村社会保障主要有家庭保障、土地保障和农村集体保障三 种形式。在我国改革开放和市场经济快速发展的今天，传统的农村社会保障模式已经无法满足农村老年人的需求。毛泽东主席说过：“农民问题乃国民革命的中心问题。”我国一直都是农业大国，解决好农村老年人的社会保障意义重大。完善我国农村老年人社会保障制度，增加农村老年人的基本养老金，可以让农村老年人更加幸福的生活，农村老年人有尊严生活的理想才可能实现。我国建立健全社会保障制度是社会主义制度的一个基本要求它是我国社会事业发展的重要组成部分有助于推进我国在经济文化等方面的平稳进步。
二、中国农村老年人社会保障制度介绍
（一）制度演进
在新中国成立之初，政府的财政处于极度困难时期，政府根本没有足够的资金和物质来建设国家的社会保障制度。在完成新民主主义革命以后，人民政府认为建立“合作社，依靠统一经营可以形成新的生产力”是人民群众“由穷苦变富裕的必由之路”。政府开始鼓励引导农民走合作化的道路。
改革开放以来， 随着我国生产力结构的变化和社会环境的变迁， 大量农村青年流动到城市；加之计划生育政策的推行，家庭规模缩小，农村养老问题日益突出。
（二）现行制度体系
十八大报告提出，要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。建立和完善以农民养老保障和医疗保障为重点的农村社会保障体系，是“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”的重要方面。
2009年9月1日，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着全国新农保试点工作正式启动。2011年2月17日《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》明确了城镇居民医疗保补助标准再一次上调。2012年起，各级财政对新农合的补助标准从每人每年200元提高到每人每年240元。
三、农村老年人社会保障存在的问题
（一）农村养老保障体系不完善
1.传统养老模式受限，农村老年人养老保障体系碎片化
中国当代社会养老保障制度具有明显的二元特征，城市和农村的养老模式在资金来源，保障程度等方面都有较大区别。在城市，大部分人老年人能够依靠退休金生活，这一点将随着养老保险双轨制向单轨制转变，企业事业单位老年人养老公平问题的解决进一步得到确认和保障，与此同时，农村老年人养老却面对很多问题。农村老年人不同于城市老年人，农村老年人他们的收入是通过不停劳动而实时获得收益的，一旦停止劳动，也就失去了自养能力，更多依靠土地养老和家庭养老。
土地保障功能弱化。根据《中国统计年鉴（2013）》农村居民家庭基本情况数据以及营山县农村居民主要收入来源统计图，土地经营收入所占比例虽然随着城市化有所降低，但在居民收入来源中所占比例仍居首位，占24.35%。随着城市化速度加快，农业生产资料价格上涨，生产成本提高，农民来自土地的收入呈下降趋势，土地的生活保障功能已大大弱化，广大农民也需要社会保障。以走访调研的营山小桥镇为例，该镇大批农村老年人都在做手工艺编织以作为生活来源的补给。
家庭养老受到冲击。随着市场经济的发展，空巢现象严重。中国人民大学老年学研究所发布的调研报告显示，目前，我国约有40.7%的城乡老年人靠家庭供养。在农村，这一比例更大，占到47.7%。“空巢”现象持续冲击着家庭养老模式。近年来，由于农村的“空巢率”急剧上升，乡村家庭养老功能严重弱化，广大农村老年人面对着养老困境。
在土地养老和家庭养老功能受限的情况下，农村养老保障体系呈碎片化状况，社会保障城乡二元化明显，城市社会保障项目相当齐全，五类社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利都已经全面建立，而农村则以家庭保障为主，辅之以单项社会保险和社会救助。 与城市养老保障相比，农村老年人养老保障体系尚需进一步完善。
2.保障功能不健全
农村老年人养老保障问题除了物质生活的保障，也包括精神生活的满足。我国已明确以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为辅助的养老模式。子女是照顾空巢老人的主要负责人。去年7月开始实施的新版《老年人权益保障法》规定：与老年人分开居住的家庭成员应常回家看看或问候老人。然而，由于缺乏约束机制，该法条在实际中很难落实。此外，社会养老又难以满足老年人的精神需求。与国外成熟的社会养老不同，我们养老机构并不发达，养老模式并不完善。
（二）养老保险金额低，农村养老保险的实际保障功能弱
农村社会保障投入所占GDP比例小，与城市养老保障水平差距较大，有待提高。秉持‘广覆盖，保基本’等原则设立的每月55元为“起点”的新型农村养老保险，随着时间变化，物价上涨，生活成本增加，已经无法满足一个老年人日常的生活需求。 根据《中国统计年鉴（2013）》中统计数据以及在营山县老年人基本生活费用调查所获数据，营山县农村老年人每月的生活费用在600-1000元的人数所占比例最高，养老保险提供的保障远远不能满足要求，即使与调查对象反映出的最少的生活费200元都还有极大的差距，养老保险的实质保障功能很弱。过半数的农村居民（60.81%）认为当下的养老金并不能对基本生活起到很大的作用。）
（三）农村养老制度缺乏健全的法律制度
农村养老问题关系到国家的稳定， 社会的和谐， 家庭的幸福。然而， 我国目前在农村养老问题上存在立法严重滞后， 尚没有一部统一的关于社会保障的基本立法。在与老年人权利关系最密切的养老保险问题上， 现有法律没有切实从农村的实际出发确定政策方向和改变不合理现状的具体步骤。而现有的社会保障规范，彼此之间相互冲突，缺乏必要的衔接，与其他部门法之间也缺乏配套和衔接，极大地削弱了农村社会保障法的实施效果，没有形成统一的农村社会保障法律体系，致使农村社会保障在许多方面只能依靠政策和行政手段来推行。
（四）农村老年人社会保障制度实施问题
1.农村老年人社会保障制度在宣传中出现的问题
我们研究的社会保险制度所针对的对象是农村地区的老年人，而中国农村地区的老年人，大多受教育程度低。他们对新鲜事物的接受度较低，对国家政策的理解能力相对较低。再加之农村地区交通不便；宣传工作量大；所需人力物力多，但实际中又缺乏人力物力。这些问题都给社会保障制度实施部门的宣传工作造成了一定的阻碍。
在实地调研中，我们针对这两项政策的宣传情况我们分别采访了营山县城乡居民社会养老保险局、新型农村医疗保险管理中心。了解到他们的宣传方式主要为展板展示，广播宣传，基层干部走访宣传以及村委会组织大会宣传。但这些宣传方式并没有使农村地区的老年人真正了解这些政策，大多老年人都只是知道有这些政策，对具体的参保标准、补助方式等具体事项并不清楚。不了解具体的政策，导致部分老年人不支持、不理解这些政策，认为它们起到的保障作用不大，也就不愿意参保，这就使得保障政策的落实受到了一定阻碍。
在医疗保险方面，医疗保险制度中的可报销事项，报销比例等规定较为复杂，通过普通的宣传方式不能使农村地区老年人了解这些规定，他们不知道医疗费用可以通过报销这一渠道得到减免，致使大多数老年人生病时不去医院就医，而是去小诊所或者用一些土方法治病。宣传工作中的问题，使得政策未能发挥其最大的功效，而农村老年人的生活也未得到较好的保障。因此，保障制度的宣传方式还需改进，宣传方式需要更加适应农村老年人本身存在的特点。
2.农村老年人参加保险的意识弱
农村老年人社会保障制度在实施中遇到困难，不单是相关部门在宣传、落实工作中出现的问题造成的，农村老年人自身的观念意识也制约了保障制度的实施。分析农村老年人主观心态和客观原因，可从以下方面进行说明：
首先，中国农村老年人受传统观念影响很深，大多数的老年人对社会保险制度持怀疑态度，认为子女才能负责自己的晚年生活，大多数人保有“养儿防老”的传统观念。
其次，农村老年人不了解什么是保险，这是因为农村老年人没有成熟的保险意识和未雨绸缪的远见，不能预见这种预先付费的保险方式所带来的好处。
再次，客观方面的经济水平制约了他们的参保能力。即使是养老保险费中最低档次的100元对他们来说也是较大一笔数额，而参保100元的保险档次每月发放金额低，未能对农村老年人的生活起到实质帮助，这也更加削减了老年的参保意愿。
3.农村地区医疗水平较低
我国农村地区经济发展水平较低，但医疗设备的改善所需投入较大，这一矛盾使得农村地区医院的医疗设备配置差，基础设施力量薄弱。而且高水平的医护人员大都选择在城市医院工作，不愿到农村地区工作，这就使得农村医院医护人员的专业素质不高，人员配置无法满足需求。调查中，78.94%的农村居民表示不会选择去本地卫生所治疗。
参考文献：
[1]刘峰.我国新型农村社会养老保险改革推进中的困境与突围.湖南社会科学.2011）5）.
[2]李孟娣.浅谈我国农村社会保障法律制度的构建.农业经济.2013年6月.
[3]刘浩，陈卓异，王鑫.我国社会保障制度的现状问题和完善对策.社会视野.2013（19）.
[4]薄一波.若干重大决策与事件的回顾-上卷.北京：中共中央党校出版社.1991.
[5]庄士英.农村养老面面谈.经济论坛.2003.
[6]宋国斌.德国、美国社会保险基金管理模式比较分析.经济研究参考.2009（64）.