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【摘要】公民代理诉讼是指在我国司法实践中，非法律职业的普通公民（包括当事人的近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人、经人民法院许可的其他公民）担任诉讼当事人的代理人或辩护人，按照法律规定的程序和权利、义务参与诉讼的一种活动。本文结合当前行政案件审理过程中有关公民代理参加诉讼出现的一些非正常情况作出了一定的分析探讨，并提出相关对策建议。
【关键词】公民代理；行政案件；非正常情况；对策建议近年来，在法院受理、审理行政案件过程中，出现了一批公民代理人，他们干扰审判秩序，激化官民矛盾，增加案件审理难度，造成了不良的社会影响，应引起高度重视。
1公民非正常代理的基本特点
一是文化层次较低，欠缺法律素养。除亲友进行的公民代理外，还存在着以下几类公民代理人，其一是经常缠诉、闹访人员，其二是曾在法院打过官司的当事人，其三是受过行政处罚、无正当职业的人员。这三类公民代理人中大部分未经过法律专业教育，高中以下文化程度者居多，对法律规定处于一知半解。
二是扰乱诉讼秩序，损害司法权威。一些公民代理人自身法律知识匮乏，往往根据个人理解滥用诉讼权利，扰乱诉讼秩序。诉讼中，他们不能把握案件争议焦点，不针对案件事实进行举证、质证，却在枝节问题上纠缠不休，动撤申请审判人员回避，唆使当事人以各种理由拒不到庭，肆意攻击对方当事人、代理人，一旦败诉，他们会指责法官裁判不公，鼓动当事人上诉、申诉或上访，甚至煽动群众哄闹法院，引发群体性事件。
三是以营利为目的，侵害当事人权益。一些人员无视法律规定，以公民代理人的身份参与诉讼向当事人收取报酬，成为了名副其实的“黑律师、土律师”。有些行政案件往往可以通过协调化解矛盾，他们为了一己私利，无视当事人权益，肆意阻挠法院协调，坚持要求判决；有的明知原审裁判没有错误，仍故意鼓动当事人上诉或者申诉，从而增加案件代理费用。由于公民代理是私人之间基于相互信任产生的，其营利具有极强的隐蔽性，难发现，难定性，难查处。
四是激化官民矛盾，影响社会稳定。在我院审理的一些拆迁行政案件中，一些拆迁当事人由于其过高的条件得不到满足，便打着“不收费，为民维权”的旗号，为一些被拆迁户代理诉讼。他们不尊重案件事实，主观臆断，人为制造社会不安定因素：每逢案件开庭审理，老上访户、被拆迁户、无业游民等大量涌入法院，数百人聚众哄闹法庭，有组织、有预谋地破坏案件正常审理。他们利用拆迁案件“员众多，矛盾激烈，社会关注度高”的特点，肆意鼓吹对党委、政府和司法机关的不满，甚至利用互联网进行虚假宣传、恶毒攻击，激化官民矛盾，拉大官民距离，影响社会和谐稳定。
2原因分析
一是缺乏明文规范，难以有效查处。我国《行政诉讼法》第二十九条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。”該条确定了公民代理权，但对公民担任诉讼代理人的条件却未作规定。虽然《律师法》对律师、法律工作者、法律服务进行了较为详细的规定，但未涉及公民个人代理问题，普通公民在接受当事人委托代理诉讼时，只要不冒以律师、法律工作者的名义，即不属《律师法》调整范围。实践中办案法院多从宽掌握，对公民代理一般均予以准许，从而为别有用心或品行败坏的人以维权为名从事不法活动提供了舞台。
二是收费标准较低，适合原告需求。相对于律师收费标准，一些公民代理人收费较低，有的甚至宣称“无偿代理”。行政案件的争议标的往往不涉及金钱，行政相对人一方对打赢官司亦无十分把握。如此，公民代理人的收费标准就更适合行政诉讼原告方的需求。在行政拆迁案件中，有的公民代理人本身就是被拆迁户，他们凭着对相关法律法规的一知半解，在被拆迁人群中大肆吹嘘“拆迁维权”，其他被拆迁户请其帮忙，心理上认为是自己人，更易于充分信任。这就有了这些公民代理人捡“面包屑”的空间。
3对策建议
笔者认为应当从完善司法审查和司法行政登记两个方面来加强对公民代理的审查，弥补立法上的缺失。
一是严把公民代理审查关。公民代理人应出具详细的个人身份证明以及与委托人之间关系的证明材料，对于法律政策水平低劣，道德品行差，严重扰乱诉讼秩序，从事公民代理营利活动的，严格限制其代理资格。
二是实行代理前告知制度。在案件审理前将委托公民代理人的法律后果告知当事人本人，确认公民代理人的行为将对其产生直接的法律效力，让其明确公民代理人可代表其行使授权范围内的诉讼权利，明确公民代理应属于无偿代理。同时，明确公民代理人因代理活动中重大过错造成被代理人损失的，被代理人有权要求赔偿等。
三是赋予诉讼对方当事人异议权。设立这一权利的基点在于当事人对于自身利益的关切。从实践中可以很容易地发现，对于公民代理人扰乱诉讼秩序，妨碍纠纷有效解决意见最大的是对方当事人。因此，设置对方当事人的异议权将有助于发现不合格的公民代理人。当然，异议的提出必须有相应的证据，遵循一定的程序。
四是加强司法行政管理。建议司法行政机关将公民个人接受委托担任诉讼代理人纳入管理轨道，就其服务宗旨、服务原则、服务范围、收费、工作纪律、工作责任、行政管理及处罚措施等作出规定，加强监管。
（作者单位：江苏省如东县人民法院）
【关键词】公民代理；行政案件；非正常情况；对策建议近年来，在法院受理、审理行政案件过程中，出现了一批公民代理人，他们干扰审判秩序，激化官民矛盾，增加案件审理难度，造成了不良的社会影响，应引起高度重视。
1公民非正常代理的基本特点
一是文化层次较低，欠缺法律素养。除亲友进行的公民代理外，还存在着以下几类公民代理人，其一是经常缠诉、闹访人员，其二是曾在法院打过官司的当事人，其三是受过行政处罚、无正当职业的人员。这三类公民代理人中大部分未经过法律专业教育，高中以下文化程度者居多，对法律规定处于一知半解。
二是扰乱诉讼秩序，损害司法权威。一些公民代理人自身法律知识匮乏，往往根据个人理解滥用诉讼权利，扰乱诉讼秩序。诉讼中，他们不能把握案件争议焦点，不针对案件事实进行举证、质证，却在枝节问题上纠缠不休，动撤申请审判人员回避，唆使当事人以各种理由拒不到庭，肆意攻击对方当事人、代理人，一旦败诉，他们会指责法官裁判不公，鼓动当事人上诉、申诉或上访，甚至煽动群众哄闹法院，引发群体性事件。
三是以营利为目的，侵害当事人权益。一些人员无视法律规定，以公民代理人的身份参与诉讼向当事人收取报酬，成为了名副其实的“黑律师、土律师”。有些行政案件往往可以通过协调化解矛盾，他们为了一己私利，无视当事人权益，肆意阻挠法院协调，坚持要求判决；有的明知原审裁判没有错误，仍故意鼓动当事人上诉或者申诉，从而增加案件代理费用。由于公民代理是私人之间基于相互信任产生的，其营利具有极强的隐蔽性，难发现，难定性，难查处。
四是激化官民矛盾，影响社会稳定。在我院审理的一些拆迁行政案件中，一些拆迁当事人由于其过高的条件得不到满足，便打着“不收费，为民维权”的旗号，为一些被拆迁户代理诉讼。他们不尊重案件事实，主观臆断，人为制造社会不安定因素：每逢案件开庭审理，老上访户、被拆迁户、无业游民等大量涌入法院，数百人聚众哄闹法庭，有组织、有预谋地破坏案件正常审理。他们利用拆迁案件“员众多，矛盾激烈，社会关注度高”的特点，肆意鼓吹对党委、政府和司法机关的不满，甚至利用互联网进行虚假宣传、恶毒攻击，激化官民矛盾，拉大官民距离，影响社会和谐稳定。
2原因分析
一是缺乏明文规范，难以有效查处。我国《行政诉讼法》第二十九条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。”該条确定了公民代理权，但对公民担任诉讼代理人的条件却未作规定。虽然《律师法》对律师、法律工作者、法律服务进行了较为详细的规定，但未涉及公民个人代理问题，普通公民在接受当事人委托代理诉讼时，只要不冒以律师、法律工作者的名义，即不属《律师法》调整范围。实践中办案法院多从宽掌握，对公民代理一般均予以准许，从而为别有用心或品行败坏的人以维权为名从事不法活动提供了舞台。
二是收费标准较低，适合原告需求。相对于律师收费标准，一些公民代理人收费较低，有的甚至宣称“无偿代理”。行政案件的争议标的往往不涉及金钱，行政相对人一方对打赢官司亦无十分把握。如此，公民代理人的收费标准就更适合行政诉讼原告方的需求。在行政拆迁案件中，有的公民代理人本身就是被拆迁户，他们凭着对相关法律法规的一知半解，在被拆迁人群中大肆吹嘘“拆迁维权”，其他被拆迁户请其帮忙，心理上认为是自己人，更易于充分信任。这就有了这些公民代理人捡“面包屑”的空间。
3对策建议
笔者认为应当从完善司法审查和司法行政登记两个方面来加强对公民代理的审查，弥补立法上的缺失。
一是严把公民代理审查关。公民代理人应出具详细的个人身份证明以及与委托人之间关系的证明材料，对于法律政策水平低劣，道德品行差，严重扰乱诉讼秩序，从事公民代理营利活动的，严格限制其代理资格。
二是实行代理前告知制度。在案件审理前将委托公民代理人的法律后果告知当事人本人，确认公民代理人的行为将对其产生直接的法律效力，让其明确公民代理人可代表其行使授权范围内的诉讼权利，明确公民代理应属于无偿代理。同时，明确公民代理人因代理活动中重大过错造成被代理人损失的，被代理人有权要求赔偿等。
三是赋予诉讼对方当事人异议权。设立这一权利的基点在于当事人对于自身利益的关切。从实践中可以很容易地发现，对于公民代理人扰乱诉讼秩序，妨碍纠纷有效解决意见最大的是对方当事人。因此，设置对方当事人的异议权将有助于发现不合格的公民代理人。当然，异议的提出必须有相应的证据，遵循一定的程序。
四是加强司法行政管理。建议司法行政机关将公民个人接受委托担任诉讼代理人纳入管理轨道，就其服务宗旨、服务原则、服务范围、收费、工作纪律、工作责任、行政管理及处罚措施等作出规定，加强监管。
（作者单位：江苏省如东县人民法院）