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摘要:公用事业民营化长期以来备受学术界、政府及广大民众的关注,是如今国内外研究的热点。近年来,随着中国公用事业民营化进程的加快,其对经济发展的促进作用日益显现。但是,中国公用事业民营化进程中还存在着诸多障碍和问题。我们要认识问题,找到对策,加快公用事业民营化进程,提高公用事业民营化质量,进一步发挥其对经济发展的促进作用。为此,国内外众多学者作了大量的研究,并取得了丰硕的成果。为了促进研究的进一步深入,现将中国相关研究成果综述如下。
关键词:公用事业;民营化;困境;突破
中图分类号:F72文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)13-0167-02
一、公用事业及其民营化简介
“公用事业”一词来源于英语中的“Public Utilities”。 也有人将其译为“公共部门”、“公共行业”或“公共服务行业”等。按照韦氏英文大辞典的解释,“公用事业”是指“提供某种基本的公共服务并且受政府管制的行业”。 总体而言,中国的公用事业包括供水、供电、供热、供气、城市公交、排水、污水处理、垃圾处理、园林绿化、环境卫生等市政公用事业; 以及道路与桥梁等基础设施、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。
公用事业具有自然垄断性、准公共物品性、公用和公益性、投资的专用性和沉淀性及网络性等特点。
由于“公共”的属性,其在建立之初一般都是由国家经营的,但是随着社会公众需求的日益增大和复杂化,加之国家供给的效率低下,公用事业改革迫在眉睫。20世纪70年代欧美滞涨危机发生,以新自由主义为指导的英国撒切尔政府和美国里根政府上台之后,为了减轻财政负担,换取选民支持,通过各种手段减少对公共事业的控制和补贴,使其面向市场,同时改变公共企业垄断公共产品和服务的局面,允许市场中的众多主体共同参与公共产品和公共服务的供给,给公共企业创造一种竞争环境,迫使其在市场竞争的压力下不断提高自身效益,开始了公用事业民营化的进程。其中,产权理论(Yarrow)、可竞争市场理论(鲍莫尔)和超产权理论(泰腾郎、马丁、帕克)等为公用事业民营化提供了理论基础。“民营化大师” 萨瓦斯给出了民营化的经典定义。他指出,“民营化可界定为更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众的需求。”其中,英美为代表的西方国家公用事业民营化中取得了巨大成功。
随着高速发展的经济和城市化对公用事业的需求急剧增长,单一的财政投入根本无法满足不断增长的资金需求,20世纪80年代初,中国开始尝试引进外资采取BOT的模式来增加和改善公用事业的投资。BOT模式的引进不仅带来了改善公用事业的资金和技术,也引进了市场竞争,提高了效率,在一定程度上实现了经营性项目的自我发展,减轻政府财政负担,因此,经过几年的实践后,政府开始全面推进公用事业民营化改革。
由此可见,中国的公用事业民营化起步较晚,国内学术界关于公用事业民营化的研究真正开始于最近几年。目前研究的重点可以分为两大部分,一部分主要介绍西方国家公用事业民营化的理论研究现状,很多学者对西方国家公用事业民营化理论进行了深入研究,盛洪、王俊豪、张曙光、毛寿龙等一批学者都曾从不同角度对西方国家民营化改革的理论和经验进行过介绍,这些研究为国内理论界的探讨奠定了基础;另一部分结合中国自身社会经济发展的实际情况,探讨在中国实行公用事业民营化的相关问题,主要集中在民营化在中国的适用性、民营化的障碍与突破以及民营化的政策、法律、金融体制研究等几大块。下面仅就中国公用事业民营化的障碍与突破的相关文献做一简要综述。
二、中国公用事业民营化障碍与突破的研究综述
以对传统垄断理论的修改为基础,盛洪、茅于轼等认为,由于技术条件等的变化,一些传统的公用事业领域已经具有了弱垄断的特性,在公用事业这样具有垄断特性的行业也可以引入市场机制,以民营替代公营具有效率优势,公用事业民营化会提高中国公用事业的整体水平。2005年2月24日《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》 (“非公36条”)进一步鼓励非公有资本参与各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营。
关于分析公用事业民营化的障碍与突破的相关文献主要根据研究的不同视角加以分类,具体如下:
1.观念的视角。当前中国公用事业民营化过程中的观念障碍主要包括人们对公用事业民营化本身的认识问题和对非公有制经济的态度两个方面。
一方面,人们狭隘的认为公用事业民营化就使政府丧失了对关系国计民生的公用事业的控制权,从而产生忧虑;另一方面,人们认为非公有制经济完全不具备进入公用事业的能力,从而产生怀疑。如饶常林(2008)认为,中国一些地方公用事业民营化改革过程中出现的“一卖了之”的现象,对民营化措施使用不当、从而引发了风险,不仅达不到民营化应有的效果,而且导致市场竞争无序,国有资产流失,公众的切身利益和公共安全受到威胁。其根源就在于政府责任的严重缺失,一些地方政府对民营化简单理解,对公共物品简单处理,从全面干预到全身而退,从一個极端到另一个极端,放弃了政府代表公共利益的监管责任。
2.政府的视角。从政府的视角进行研究的代表是山东大学的著名学者张玉磊。他认为,政府作为城市公用事业民营化改革的实施者和推动者,目前,其在公用事业民营化改革过程中主要面临着效率与公平的价值冲突、政府与“代理企业”的博弈及权力寻租的诱惑等三大困境。必须通过坚持效率和公平并重的价值取向、建立政府与代理企业的新型公私合作关系、强化自律和监督评价机制等措施化解这些困境。
3.法律的视角。此类文献大多认为中国公用事业民营化是在市场发育不成熟、法制建设相对滞后条件下推行的,从而难免遭遇尴尬的境况。由于相关的法律法规制定的时间较早,目前适用起来存在不少问题。如反不正当竞争法是在公用企业依法具有独占地位的前提下的规定,不能适应公用企业领域引入竞争后,建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需要。而其他的几部部门行政法也是同样的问题,强调了保证国家基础设施的安全,对于经营主体的规范则较少一些。而一些急需规制的行业却没有部门法,这也是法制不健全的一个重要表现,如现行法律、法规及规章对公用事业价格构成缺乏明确的规定,在价格构成要素以及监管范围的确定上存在很大的随意性,从而导致公用企业成本约束软化,集中表现在公用事业企业普遍高工资和高福利上。
4.资金的视角。根据丁芸《城市基础设施资金来源研究》,中国城市基础设施的资金供应渠道经历了从无到有、从少到多的过程,基础设施的投融资也从单纯依赖政府投资向投资主体多元化转变。从建国初到现在,中国城市基础设施的资金供应渠道大致可以分为以下三个阶段:
第一阶段(1946—1978年):这段时间的城市基础设施资金来源渠道不确定、不稳定,主要是国家财政拨款和市政府通过其他渠道筹集资金;第二阶段(1979—1985年):城市基础设施资金来源渠道得以恢复并稳定发展、逐步扩大。这一时期,城市基础设施资金的主要来源是国家预算的城市维护费,包括部分大中城市从工商利润中提取5%的工商业附加税、公用事业附加税等,政府依旧是城市基础设施的投资主体;第三阶段(1986年至今):城市基础设施建设资金进一步拓展,政策文件多次指出要广泛吸收社会各界资金用于城市基础设施建设,对垄断行业要放宽市场准入。这一阶段,城市建设资金的主要来源有以下七个方面:(1)财政渠道;(2)资源补偿筹集;(3)政策性筹集;(4)信贷筹集;(5)利用外资;(6)市场筹集;(7)自筹资金。
公用事业普遍具有投资额大、投资回报期长、资产专用性强、沉淀成本大、规模经济显著等特点。这也就决定了资金障碍就是公用事业民营化进程中的一大瓶颈。
其中,天津财经大学崔国清(2009)在其博士学位论文中具体阐述了中国公用事业民营化面临的融资困境,并提出了相应的对策建议。
当然,还有其他一些视角,这里就不再一一赘述。
三、自己的见解
综上所述,可以看出中国对公用事业改革的研究起步较晚,虽已取得了一定的研究成果,但还没有形成成熟的研究体系。对公用事业民营化困境与突破的研究较多的是从政府和法律的视角等去研究,而结合一个地方的实际,且从多个视角去研究公用事业民营化的障碍与突破可以说是少之甚少。因此,以后研究的重点就是结合一个地方的实际,且从多个视角研究中国公用事业民营化的障碍,并在此基础上找到相应的对策建议。本人的硕士论文将围绕此问题进行研究。
参考文献:
[1][美]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍,等,译.北京:中国人民大学出版社,2002.
[2]马康盛,黄家声.私营经济发展对策研究[M].合肥:安徽人民出版社,2001:4.
[3]王俊豪.中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策[M].北京:经济管理出版社,2004.
[4]赵全军.公用事业民营化及其在中国的适用性问题[J].理论与改革,2005,(1):70.
[5]张会恒.中国公用事业的改革[J].经济研究参考,2005,(31).
[6]李丁华.关于“非公36 条”的经济学思考[J].河南理工大学学报,2005,(4).
[7]叶玲.城市市政公用事业市场化的路径选择:第10卷[J].重庆大学学报,2004,(2).
[8]谢端云.非公经济融资难的制度思考[J].中共南宁市委党校学报,2004,(3).
[9]王含笑.非公有制经济发展中的障碍分析与对策研究[J].江西社会科学,2005,(10)
[10]乔占军,董瑞婷.中国城市公用事业民营化障碍及其对策研究[J].温州大学学报,2006,(1).[责任编辑 安世友]
关键词:公用事业;民营化;困境;突破
中图分类号:F72文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)13-0167-02
一、公用事业及其民营化简介
“公用事业”一词来源于英语中的“Public Utilities”。 也有人将其译为“公共部门”、“公共行业”或“公共服务行业”等。按照韦氏英文大辞典的解释,“公用事业”是指“提供某种基本的公共服务并且受政府管制的行业”。 总体而言,中国的公用事业包括供水、供电、供热、供气、城市公交、排水、污水处理、垃圾处理、园林绿化、环境卫生等市政公用事业; 以及道路与桥梁等基础设施、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。
公用事业具有自然垄断性、准公共物品性、公用和公益性、投资的专用性和沉淀性及网络性等特点。
由于“公共”的属性,其在建立之初一般都是由国家经营的,但是随着社会公众需求的日益增大和复杂化,加之国家供给的效率低下,公用事业改革迫在眉睫。20世纪70年代欧美滞涨危机发生,以新自由主义为指导的英国撒切尔政府和美国里根政府上台之后,为了减轻财政负担,换取选民支持,通过各种手段减少对公共事业的控制和补贴,使其面向市场,同时改变公共企业垄断公共产品和服务的局面,允许市场中的众多主体共同参与公共产品和公共服务的供给,给公共企业创造一种竞争环境,迫使其在市场竞争的压力下不断提高自身效益,开始了公用事业民营化的进程。其中,产权理论(Yarrow)、可竞争市场理论(鲍莫尔)和超产权理论(泰腾郎、马丁、帕克)等为公用事业民营化提供了理论基础。“民营化大师” 萨瓦斯给出了民营化的经典定义。他指出,“民营化可界定为更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众的需求。”其中,英美为代表的西方国家公用事业民营化中取得了巨大成功。
随着高速发展的经济和城市化对公用事业的需求急剧增长,单一的财政投入根本无法满足不断增长的资金需求,20世纪80年代初,中国开始尝试引进外资采取BOT的模式来增加和改善公用事业的投资。BOT模式的引进不仅带来了改善公用事业的资金和技术,也引进了市场竞争,提高了效率,在一定程度上实现了经营性项目的自我发展,减轻政府财政负担,因此,经过几年的实践后,政府开始全面推进公用事业民营化改革。
由此可见,中国的公用事业民营化起步较晚,国内学术界关于公用事业民营化的研究真正开始于最近几年。目前研究的重点可以分为两大部分,一部分主要介绍西方国家公用事业民营化的理论研究现状,很多学者对西方国家公用事业民营化理论进行了深入研究,盛洪、王俊豪、张曙光、毛寿龙等一批学者都曾从不同角度对西方国家民营化改革的理论和经验进行过介绍,这些研究为国内理论界的探讨奠定了基础;另一部分结合中国自身社会经济发展的实际情况,探讨在中国实行公用事业民营化的相关问题,主要集中在民营化在中国的适用性、民营化的障碍与突破以及民营化的政策、法律、金融体制研究等几大块。下面仅就中国公用事业民营化的障碍与突破的相关文献做一简要综述。
二、中国公用事业民营化障碍与突破的研究综述
以对传统垄断理论的修改为基础,盛洪、茅于轼等认为,由于技术条件等的变化,一些传统的公用事业领域已经具有了弱垄断的特性,在公用事业这样具有垄断特性的行业也可以引入市场机制,以民营替代公营具有效率优势,公用事业民营化会提高中国公用事业的整体水平。2005年2月24日《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》 (“非公36条”)进一步鼓励非公有资本参与各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营。
关于分析公用事业民营化的障碍与突破的相关文献主要根据研究的不同视角加以分类,具体如下:
1.观念的视角。当前中国公用事业民营化过程中的观念障碍主要包括人们对公用事业民营化本身的认识问题和对非公有制经济的态度两个方面。
一方面,人们狭隘的认为公用事业民营化就使政府丧失了对关系国计民生的公用事业的控制权,从而产生忧虑;另一方面,人们认为非公有制经济完全不具备进入公用事业的能力,从而产生怀疑。如饶常林(2008)认为,中国一些地方公用事业民营化改革过程中出现的“一卖了之”的现象,对民营化措施使用不当、从而引发了风险,不仅达不到民营化应有的效果,而且导致市场竞争无序,国有资产流失,公众的切身利益和公共安全受到威胁。其根源就在于政府责任的严重缺失,一些地方政府对民营化简单理解,对公共物品简单处理,从全面干预到全身而退,从一個极端到另一个极端,放弃了政府代表公共利益的监管责任。
2.政府的视角。从政府的视角进行研究的代表是山东大学的著名学者张玉磊。他认为,政府作为城市公用事业民营化改革的实施者和推动者,目前,其在公用事业民营化改革过程中主要面临着效率与公平的价值冲突、政府与“代理企业”的博弈及权力寻租的诱惑等三大困境。必须通过坚持效率和公平并重的价值取向、建立政府与代理企业的新型公私合作关系、强化自律和监督评价机制等措施化解这些困境。
3.法律的视角。此类文献大多认为中国公用事业民营化是在市场发育不成熟、法制建设相对滞后条件下推行的,从而难免遭遇尴尬的境况。由于相关的法律法规制定的时间较早,目前适用起来存在不少问题。如反不正当竞争法是在公用企业依法具有独占地位的前提下的规定,不能适应公用企业领域引入竞争后,建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需要。而其他的几部部门行政法也是同样的问题,强调了保证国家基础设施的安全,对于经营主体的规范则较少一些。而一些急需规制的行业却没有部门法,这也是法制不健全的一个重要表现,如现行法律、法规及规章对公用事业价格构成缺乏明确的规定,在价格构成要素以及监管范围的确定上存在很大的随意性,从而导致公用企业成本约束软化,集中表现在公用事业企业普遍高工资和高福利上。
4.资金的视角。根据丁芸《城市基础设施资金来源研究》,中国城市基础设施的资金供应渠道经历了从无到有、从少到多的过程,基础设施的投融资也从单纯依赖政府投资向投资主体多元化转变。从建国初到现在,中国城市基础设施的资金供应渠道大致可以分为以下三个阶段:
第一阶段(1946—1978年):这段时间的城市基础设施资金来源渠道不确定、不稳定,主要是国家财政拨款和市政府通过其他渠道筹集资金;第二阶段(1979—1985年):城市基础设施资金来源渠道得以恢复并稳定发展、逐步扩大。这一时期,城市基础设施资金的主要来源是国家预算的城市维护费,包括部分大中城市从工商利润中提取5%的工商业附加税、公用事业附加税等,政府依旧是城市基础设施的投资主体;第三阶段(1986年至今):城市基础设施建设资金进一步拓展,政策文件多次指出要广泛吸收社会各界资金用于城市基础设施建设,对垄断行业要放宽市场准入。这一阶段,城市建设资金的主要来源有以下七个方面:(1)财政渠道;(2)资源补偿筹集;(3)政策性筹集;(4)信贷筹集;(5)利用外资;(6)市场筹集;(7)自筹资金。
公用事业普遍具有投资额大、投资回报期长、资产专用性强、沉淀成本大、规模经济显著等特点。这也就决定了资金障碍就是公用事业民营化进程中的一大瓶颈。
其中,天津财经大学崔国清(2009)在其博士学位论文中具体阐述了中国公用事业民营化面临的融资困境,并提出了相应的对策建议。
当然,还有其他一些视角,这里就不再一一赘述。
三、自己的见解
综上所述,可以看出中国对公用事业改革的研究起步较晚,虽已取得了一定的研究成果,但还没有形成成熟的研究体系。对公用事业民营化困境与突破的研究较多的是从政府和法律的视角等去研究,而结合一个地方的实际,且从多个视角去研究公用事业民营化的障碍与突破可以说是少之甚少。因此,以后研究的重点就是结合一个地方的实际,且从多个视角研究中国公用事业民营化的障碍,并在此基础上找到相应的对策建议。本人的硕士论文将围绕此问题进行研究。
参考文献:
[1][美]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍,等,译.北京:中国人民大学出版社,2002.
[2]马康盛,黄家声.私营经济发展对策研究[M].合肥:安徽人民出版社,2001:4.
[3]王俊豪.中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策[M].北京:经济管理出版社,2004.
[4]赵全军.公用事业民营化及其在中国的适用性问题[J].理论与改革,2005,(1):70.
[5]张会恒.中国公用事业的改革[J].经济研究参考,2005,(31).
[6]李丁华.关于“非公36 条”的经济学思考[J].河南理工大学学报,2005,(4).
[7]叶玲.城市市政公用事业市场化的路径选择:第10卷[J].重庆大学学报,2004,(2).
[8]谢端云.非公经济融资难的制度思考[J].中共南宁市委党校学报,2004,(3).
[9]王含笑.非公有制经济发展中的障碍分析与对策研究[J].江西社会科学,2005,(10)
[10]乔占军,董瑞婷.中国城市公用事业民营化障碍及其对策研究[J].温州大学学报,2006,(1).[责任编辑 安世友]