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［摘 要］ “乡村典章”、“夏履程序”和“八郑规程”通过村民的广泛参与，大大地促进了村级民主管理的落实和发展，有效地推动了村干部的廉政建设，实现了村民的民主权益，保障了农村的和谐稳定。但作为一种制度创新，由于传统政治文化的惯性和乡村政治生态的局限，尚需进一步深化民主制度产生机制，完善民主监督机制、权力制衡机制，健全党组织领导下的乡村治理新机制。
［关键词］ 乡村治理；参与式治理；乡村典章 ；夏履程序；八郑规程
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 08 . 016
［中图分类号］D035.5；F320.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1673 - 0194（2011）08- 0031 - 02
改革开放以来，绍兴经济社会发展取得了巨大成就，农村更是发生了翻天覆地的变化，特别是推行村民自治制度以来，绍兴乡村治理制度呈现不断创新和转型的良好发展态势，村民民主意识越来越强，村务决策民主氛围越来越浓，村务管理民主程序越来越公开，村务监督民主过程越来越透明，出现了新昌县“乡村典章”、绍兴县“夏履程序”和嵊州市“八郑规程” 等乡村治理模式。
一、绍兴乡村治理模式创新实践
乡村典章。2004年6月，由新昌县县委组织部、纪委和儒岙镇党委、政府牵头起草，再由村两委会、村民代表会议和全体村民公决，正式通过了浙江省首部“乡村典章”。
《石磁村典章》。内容主要涉及村级组织职责、村务议事及决策、村级财务管理、村务公开制度、村干部违规追究办法等，共6章、26条。乡村典章在全镇实施后，有效地保障了村民的知情权、参与权、决策权和监督权，缓和了干群之间的矛盾，提高了村干部在群众中的威望，收到了良好的效果。一是因财务引发的矛盾明显减少。2004－2008年，这方面的信访案件分别为15件、9件、1件、0件和3件（因换届选举产生）。二是村级日常接待费用明显减少。据统计，儒岙镇年集体经济收入超过10万元的5个村的日常接待费用逐年递减， 2005年下降25.89%，2006年下降46.5%，2007年下降3.4%，2008年因村级换届选举而略增长4.6%。三是村干部犯错误的机会减少。
夏履程序。2004年6月，莲东村在夏履镇党委政府等上级部门指导下，从深化村务公开和落实村民的知情权、决策权、参与权、监督权入手，把23项村级民主管理制度中日常运作最重要、群众最关心、干部最容易出事的一些制度设计成“6个程序”（即“夏履程序”），包括村年度规划、重大政策、工程项目；集体资产经营；村干部报酬、误工补贴；村干部公务消费补贴；重大工程招投标；财务审批等六大类村级重大事务，并用图示形式分解表达，上墙公开。在实际操作中，运用事前意见征求制度、重大村务听证会制度、村两委会议事制度、重大村务表决制度、决策责任追究制度等加以贯彻落实，实现了用制度规范权力运行，用程序保障制度执行。2005年以来， 11个行政村干部无一例违纪违法案件产生；全镇无越级访、集体访、重复访现象，连续多年成为市级信访“三无镇”；以村干部公务消费补贴的形式取代过去村级招待费按实报销的办法后，村级招待费支出比改革前下降了50%左右。
八郑规程。2006年3月，嵊州市纪委在试点、总结、完善和推广的基础上，按照“民主制度化、制度程序化、程序规范化”的要求，在“三界第一大村”八郑村形成了以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主线，包括民主选举制度、村务决策制度、财务管理制度、项目招投标制度、村务公开制度、民主管理监督制度、村干部谈听评制度和村干部责任追究制度8项管理制度以及与之配套的8项工作流程的“八郑规程”，体现了村官村民选、村策村民定、村务村民理、村事村民管的民主自治理念，实现了村干部靠流程来执行，老百姓靠流程来监督，乡镇政府靠流程来检查考核，增强了村级民主管理制度的执行力。6月，嵊州举办了“中国治村模式论坛”，与会专家一致认为嵊州“八郑规程”是个非常有意义的“村治模式”，是农村民主管理的优秀蓝本。同年，嵊州市政府还因此被评为“中国十大政府创新典型”。
从实践看，这三大民主治村典型是在绍兴各地党委和政府注重群众的首创精神，采取允许试、允许看、允许改的做法，等成熟之后，及时总结，予以推广，低调进行体制和机制创新而产生并最终得以推广的，从而使原有传统的以村干部主观意志为主要行为决策方式的村级治理逐渐被由村民共同参与，通过全体村民公决，被上级政府所认同的制度、程序、规程等所替代，并用以约束村干部和村民行为，规范村级事务的决策、管理和监督，最终使自人民公社解体以来形成的传统治理逐渐向农民参与式治理过渡，其实质就是还权于民。
二、绍兴乡村治理模式创新的启示
产生于社会转型期间的民主治理模式，由于传统政治文化的惯性和乡村政治生态的局限不可能一步到位，因此，发展绍兴基层民主需要在巩固现有成果的基础上，解决现有制度运行中存在的问题，加强制度适应性建设，使民主制度更公开、公正和高效。[1]
（一）坚持并完善被实践证明行之有效的民主管理措施和手段
三大乡村治理模式的产生不是偶然的，而是与绍兴的政治、经济、社会、文化的发展密不可分，与绍兴乡村政治的发展实践紧密相联的。实践证明，绍兴乡村治理是在政治改革和民主建设有足够“存量”背景下的增量政治改革，是在维护和实现村民利益过程中，充分发挥村民的权力主体地位，发扬村民的民主意识，尊重村民的创新实践，最终实现“善治”的。在此过程中，无论是三大乡村治理模式共有的村务政务公开制度、财务监督代理制度、重大工程招投标制度、决策责任追究制度，还是乡村典章特有的分级管理机制、风险押金制度，“夏履程序”特有的事前意见征求制度、村干部工资评议制度，“八郑规程”特有的村干部谈听评制度，都坚持了公平、公正、公开的原则，群众参与的原则，按程序办事的原则，从而在实践中获得了群众的普遍认可，收到了良好的社会效果。因此，绍兴乡村治理模式的进一步创新必须建立在成功实践基础之上，融合三大创新模式中被实践证明行之有效的原则与行为方式，创设一种与绍兴政治、经济、社会、文化发展实际相吻合的、已被广大农民群众广泛接受的、能统领绍兴乡村治理实践的、具有普适意义的民主管理制度。
（二）坚持并深化“自上而下”政策部署与“自下而上”制度创新的民主制度产生机制
三大乡村治理模式在创新过程中，各级政府充分尊重农民群众的首创精神，把群众创造的成功经验提升为指导面上工作的政策，顺应群众的意愿和时代发展的趋势，提出符合地区发展实际的民主制度，从而把“自下而上”的制度创新与“自上而下”的政策部署有机地结合起来，使绍兴的农村民主政治建设充满生机活力。实践证明，坚持并深化“自上而下”政策部署与“自下而上”制度创新的民主制度产生机制是我国乡村治理创新过程中最具生命力、最具实践意义的一种机制。今后，一方面要进一步解放思想，鼓励基层干部群众的创新精神，敢于突破影响村民自治科学发展的旧体制、旧政策的束缚；另一方面，各级党委政府应积极主动地利用各种方式指导、引导群众的创新，使群众自发的创新活动更有效、更有序。只有从两个方面共同努力，才能走上中国特色的乡村治理制度创新的正确道路。
（三）修订并完善现行法律制度、典章规程，建立党组织领导下的村民自治新机制
服务型政府意味着政府有效的社会回应，其职责的履行需要具备对公共需求和公民诉求灵敏的感应能力和针对问题加以高效处理的解决能力。[2] 三大乡村治理模式都是基层民主发展到一定阶段的产物，有较强的时效性和针对性，必须随着社会的发展与公众需求的变化及时做出调整，才能保证制度的生命力。一是明确农村党组织的领导核心地位。要吸收三大乡村治理模式中协调村两委会关系的有效经验，进一步在相关法律制度中明确党组织的领导地位、领导程序和领导办法，明确村两委会的职责规定，对一些原来界定不清的职责进行调整和明确，重叠交叉的职责进行重新划分，实行党的领导权与村务管理权的分离。二是明确村民代表会议、村务财务监督小组的合法地位，并建立相应的监督机制。目前《中华人民共和国村民委员会组织法》没有村民代表会议、村务财务监督小组的提法，但在绍兴乃至全国的乡村治理实践中，村民代表会议和村务财务监督小组正发挥着越来越重要的作用。应赋予村民代表会议、村务财务监督小组合法地位，明确其职责并完善工作程序，防止监督组织的“异化”。三是明确规定村干部任职资格，提高村干部队伍素质。通过明确村干部任职资格，规范民主选举，防止黑恶势力侵入农村基层政权，防止宗族、帮派势力控制农村基层政权，防止村民集体利益“异化”为宗族利益和帮派利益。
（四）健全并落实反映民意、政府参与并能有效提升制度绩效的民主监督机制
三大乡村治理模式在实施村民自治过程中先后建立了村民代表会议制度、党员代表会议制度、村务财务监督小组制度等，但由于村干部消极应付、村民自我维权意识淡薄、评议监督缺乏可操作性等，不少制度在许多村都难以发挥其应有的制度功能。为此，一要切实加强民主决策、民主管理及事前、事中和事后监督，建立会议会前公示制度、会中旁听制度和会后公示制度，接受广大村民的全程监督；二要严格执行村级组织的年度岗位目标责任制和创业承诺责任制、村干部述职评议制度、村务公开制度、村主职干部任期经济责任审计制度等，形成完整、严格、有效的考核机制和制约机制，提高村干部履职意识、自律意识和守法意识；三要积极构建全方位、多层次的监督制度，杜绝不良村干部任职机会，减少在职村干部犯错误机会，加强对不合格村干部的调整力度，有效提升制度绩效。
（五）贯彻权责对等原则，构建村级民主管理的权力制衡机制
“任何权力精英都有沦为专制者的倾向，这种倾向是否会变成现实，就要看与这些精英搭配的制度是什么。”[3]三大乡村治理模式为规范村干部行为，都明确规定了村干部应该怎么做、做不到应该承担什么责任、重要村务实行村民公决等，以避免村干部权力的滥用。另一方面，三大模式也制定了《村规民约》，对村民的责任、义务作了相应规定，但却不是硬约束，加上村民民主意识淡薄、自我约束力不强，从而导致实际工作中村干部“责任无限”与“权力有限”、村民“权力无限”与“责任有限”的尴尬。因此，一要贯彻权责对等原则，强化村干部和村民的制度意识、规则意识、程序意识，严格按照制度、规则和程序治理村务；二要合理配置村级公共权力，明确由村党组织实施组织权，党员实施评议权，村民会议或村民代表会议实施表决权，村委会实施执行权，驻村指导员实施指导权，全体村民实施监督权，实现封闭式制定制度向开放式制定制度转变；三要加强民主与法制教育，使农民在民主实践中逐渐培养公共精神、法治观念、宽容和妥协精神，逐渐形成民主素质和公民性格，使农村基层民主真正有效地运转起来。
主要参考文献
［１］李薇薇.基层民主：构建和谐社会的重要保障——专访国务院发展研究中心研究员赵树凯〔ＥＢ／ＯＬ〕．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｐｏｌｉｔｉｃｓ／２００６－１２／０５／ｃｏｎｔｅｎｔ＿５４３９０１５．ｈｔｍ，2006-12-05.
［２］叶晟婷．提升回应性：服务型政府治理模式的本质要求［Ｊ］．经济师，２００９（４）：１２－１３．
［３］刘军宁．共和·民主·宪政——自由主义思想研究［Ｍ］．上海：上海三联书店，１９９８．
［关键词］ 乡村治理；参与式治理；乡村典章 ；夏履程序；八郑规程
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 08 . 016
［中图分类号］D035.5；F320.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1673 - 0194（2011）08- 0031 - 02
改革开放以来，绍兴经济社会发展取得了巨大成就，农村更是发生了翻天覆地的变化，特别是推行村民自治制度以来，绍兴乡村治理制度呈现不断创新和转型的良好发展态势，村民民主意识越来越强，村务决策民主氛围越来越浓，村务管理民主程序越来越公开，村务监督民主过程越来越透明，出现了新昌县“乡村典章”、绍兴县“夏履程序”和嵊州市“八郑规程” 等乡村治理模式。
一、绍兴乡村治理模式创新实践
乡村典章。2004年6月，由新昌县县委组织部、纪委和儒岙镇党委、政府牵头起草，再由村两委会、村民代表会议和全体村民公决，正式通过了浙江省首部“乡村典章”。
《石磁村典章》。内容主要涉及村级组织职责、村务议事及决策、村级财务管理、村务公开制度、村干部违规追究办法等，共6章、26条。乡村典章在全镇实施后，有效地保障了村民的知情权、参与权、决策权和监督权，缓和了干群之间的矛盾，提高了村干部在群众中的威望，收到了良好的效果。一是因财务引发的矛盾明显减少。2004－2008年，这方面的信访案件分别为15件、9件、1件、0件和3件（因换届选举产生）。二是村级日常接待费用明显减少。据统计，儒岙镇年集体经济收入超过10万元的5个村的日常接待费用逐年递减， 2005年下降25.89%，2006年下降46.5%，2007年下降3.4%，2008年因村级换届选举而略增长4.6%。三是村干部犯错误的机会减少。
夏履程序。2004年6月，莲东村在夏履镇党委政府等上级部门指导下，从深化村务公开和落实村民的知情权、决策权、参与权、监督权入手，把23项村级民主管理制度中日常运作最重要、群众最关心、干部最容易出事的一些制度设计成“6个程序”（即“夏履程序”），包括村年度规划、重大政策、工程项目；集体资产经营；村干部报酬、误工补贴；村干部公务消费补贴；重大工程招投标；财务审批等六大类村级重大事务，并用图示形式分解表达，上墙公开。在实际操作中，运用事前意见征求制度、重大村务听证会制度、村两委会议事制度、重大村务表决制度、决策责任追究制度等加以贯彻落实，实现了用制度规范权力运行，用程序保障制度执行。2005年以来， 11个行政村干部无一例违纪违法案件产生；全镇无越级访、集体访、重复访现象，连续多年成为市级信访“三无镇”；以村干部公务消费补贴的形式取代过去村级招待费按实报销的办法后，村级招待费支出比改革前下降了50%左右。
八郑规程。2006年3月，嵊州市纪委在试点、总结、完善和推广的基础上，按照“民主制度化、制度程序化、程序规范化”的要求，在“三界第一大村”八郑村形成了以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主线，包括民主选举制度、村务决策制度、财务管理制度、项目招投标制度、村务公开制度、民主管理监督制度、村干部谈听评制度和村干部责任追究制度8项管理制度以及与之配套的8项工作流程的“八郑规程”，体现了村官村民选、村策村民定、村务村民理、村事村民管的民主自治理念，实现了村干部靠流程来执行，老百姓靠流程来监督，乡镇政府靠流程来检查考核，增强了村级民主管理制度的执行力。6月，嵊州举办了“中国治村模式论坛”，与会专家一致认为嵊州“八郑规程”是个非常有意义的“村治模式”，是农村民主管理的优秀蓝本。同年，嵊州市政府还因此被评为“中国十大政府创新典型”。
从实践看，这三大民主治村典型是在绍兴各地党委和政府注重群众的首创精神，采取允许试、允许看、允许改的做法，等成熟之后，及时总结，予以推广，低调进行体制和机制创新而产生并最终得以推广的，从而使原有传统的以村干部主观意志为主要行为决策方式的村级治理逐渐被由村民共同参与，通过全体村民公决，被上级政府所认同的制度、程序、规程等所替代，并用以约束村干部和村民行为，规范村级事务的决策、管理和监督，最终使自人民公社解体以来形成的传统治理逐渐向农民参与式治理过渡，其实质就是还权于民。
二、绍兴乡村治理模式创新的启示
产生于社会转型期间的民主治理模式，由于传统政治文化的惯性和乡村政治生态的局限不可能一步到位，因此，发展绍兴基层民主需要在巩固现有成果的基础上，解决现有制度运行中存在的问题，加强制度适应性建设，使民主制度更公开、公正和高效。[1]
（一）坚持并完善被实践证明行之有效的民主管理措施和手段
三大乡村治理模式的产生不是偶然的，而是与绍兴的政治、经济、社会、文化的发展密不可分，与绍兴乡村政治的发展实践紧密相联的。实践证明，绍兴乡村治理是在政治改革和民主建设有足够“存量”背景下的增量政治改革，是在维护和实现村民利益过程中，充分发挥村民的权力主体地位，发扬村民的民主意识，尊重村民的创新实践，最终实现“善治”的。在此过程中，无论是三大乡村治理模式共有的村务政务公开制度、财务监督代理制度、重大工程招投标制度、决策责任追究制度，还是乡村典章特有的分级管理机制、风险押金制度，“夏履程序”特有的事前意见征求制度、村干部工资评议制度，“八郑规程”特有的村干部谈听评制度，都坚持了公平、公正、公开的原则，群众参与的原则，按程序办事的原则，从而在实践中获得了群众的普遍认可，收到了良好的社会效果。因此，绍兴乡村治理模式的进一步创新必须建立在成功实践基础之上，融合三大创新模式中被实践证明行之有效的原则与行为方式，创设一种与绍兴政治、经济、社会、文化发展实际相吻合的、已被广大农民群众广泛接受的、能统领绍兴乡村治理实践的、具有普适意义的民主管理制度。
（二）坚持并深化“自上而下”政策部署与“自下而上”制度创新的民主制度产生机制
三大乡村治理模式在创新过程中，各级政府充分尊重农民群众的首创精神，把群众创造的成功经验提升为指导面上工作的政策，顺应群众的意愿和时代发展的趋势，提出符合地区发展实际的民主制度，从而把“自下而上”的制度创新与“自上而下”的政策部署有机地结合起来，使绍兴的农村民主政治建设充满生机活力。实践证明，坚持并深化“自上而下”政策部署与“自下而上”制度创新的民主制度产生机制是我国乡村治理创新过程中最具生命力、最具实践意义的一种机制。今后，一方面要进一步解放思想，鼓励基层干部群众的创新精神，敢于突破影响村民自治科学发展的旧体制、旧政策的束缚；另一方面，各级党委政府应积极主动地利用各种方式指导、引导群众的创新，使群众自发的创新活动更有效、更有序。只有从两个方面共同努力，才能走上中国特色的乡村治理制度创新的正确道路。
（三）修订并完善现行法律制度、典章规程，建立党组织领导下的村民自治新机制
服务型政府意味着政府有效的社会回应，其职责的履行需要具备对公共需求和公民诉求灵敏的感应能力和针对问题加以高效处理的解决能力。[2] 三大乡村治理模式都是基层民主发展到一定阶段的产物，有较强的时效性和针对性，必须随着社会的发展与公众需求的变化及时做出调整，才能保证制度的生命力。一是明确农村党组织的领导核心地位。要吸收三大乡村治理模式中协调村两委会关系的有效经验，进一步在相关法律制度中明确党组织的领导地位、领导程序和领导办法，明确村两委会的职责规定，对一些原来界定不清的职责进行调整和明确，重叠交叉的职责进行重新划分，实行党的领导权与村务管理权的分离。二是明确村民代表会议、村务财务监督小组的合法地位，并建立相应的监督机制。目前《中华人民共和国村民委员会组织法》没有村民代表会议、村务财务监督小组的提法，但在绍兴乃至全国的乡村治理实践中，村民代表会议和村务财务监督小组正发挥着越来越重要的作用。应赋予村民代表会议、村务财务监督小组合法地位，明确其职责并完善工作程序，防止监督组织的“异化”。三是明确规定村干部任职资格，提高村干部队伍素质。通过明确村干部任职资格，规范民主选举，防止黑恶势力侵入农村基层政权，防止宗族、帮派势力控制农村基层政权，防止村民集体利益“异化”为宗族利益和帮派利益。
（四）健全并落实反映民意、政府参与并能有效提升制度绩效的民主监督机制
三大乡村治理模式在实施村民自治过程中先后建立了村民代表会议制度、党员代表会议制度、村务财务监督小组制度等，但由于村干部消极应付、村民自我维权意识淡薄、评议监督缺乏可操作性等，不少制度在许多村都难以发挥其应有的制度功能。为此，一要切实加强民主决策、民主管理及事前、事中和事后监督，建立会议会前公示制度、会中旁听制度和会后公示制度，接受广大村民的全程监督；二要严格执行村级组织的年度岗位目标责任制和创业承诺责任制、村干部述职评议制度、村务公开制度、村主职干部任期经济责任审计制度等，形成完整、严格、有效的考核机制和制约机制，提高村干部履职意识、自律意识和守法意识；三要积极构建全方位、多层次的监督制度，杜绝不良村干部任职机会，减少在职村干部犯错误机会，加强对不合格村干部的调整力度，有效提升制度绩效。
（五）贯彻权责对等原则，构建村级民主管理的权力制衡机制
“任何权力精英都有沦为专制者的倾向，这种倾向是否会变成现实，就要看与这些精英搭配的制度是什么。”[3]三大乡村治理模式为规范村干部行为，都明确规定了村干部应该怎么做、做不到应该承担什么责任、重要村务实行村民公决等，以避免村干部权力的滥用。另一方面，三大模式也制定了《村规民约》，对村民的责任、义务作了相应规定，但却不是硬约束，加上村民民主意识淡薄、自我约束力不强，从而导致实际工作中村干部“责任无限”与“权力有限”、村民“权力无限”与“责任有限”的尴尬。因此，一要贯彻权责对等原则，强化村干部和村民的制度意识、规则意识、程序意识，严格按照制度、规则和程序治理村务；二要合理配置村级公共权力，明确由村党组织实施组织权，党员实施评议权，村民会议或村民代表会议实施表决权，村委会实施执行权，驻村指导员实施指导权，全体村民实施监督权，实现封闭式制定制度向开放式制定制度转变；三要加强民主与法制教育，使农民在民主实践中逐渐培养公共精神、法治观念、宽容和妥协精神，逐渐形成民主素质和公民性格，使农村基层民主真正有效地运转起来。
主要参考文献
［１］李薇薇.基层民主：构建和谐社会的重要保障——专访国务院发展研究中心研究员赵树凯〔ＥＢ／ＯＬ〕．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｐｏｌｉｔｉｃｓ／２００６－１２／０５／ｃｏｎｔｅｎｔ＿５４３９０１５．ｈｔｍ，2006-12-05.
［２］叶晟婷．提升回应性：服务型政府治理模式的本质要求［Ｊ］．经济师，２００９（４）：１２－１３．
［３］刘军宁．共和·民主·宪政——自由主义思想研究［Ｍ］．上海：上海三联书店，１９９８．