论文部分内容阅读
作为政治、经济、文化中心的城市，是一个高度复杂的综合性有机体，正在发挥着工业生产基地、商品流通枢纽、科教文化中心、对外开放窗口、金融中心和信息中心等多种功能，在国家和地区的经济发展和社会前进中起着先导作用。随着全球气候变化的加剧，各地频繁出现极端天气，造成多次比较严重的自然灾害，尤其是暴雨灾害，在全球发生的更为频繁，而我国也频频位于受灾之列。几场大雨，城市变泽国。我国一些城市因暴雨来袭而成内涝的事件频频发生。城市看海、马路成河、汽车潜水、市民游泳......排水不畅带来的城市应急管理短板从没有像今天这样凸显。
城市内涝灾害主要有三方面的原因，一是区域内气候原因，如降雨量大，强降雨多；二是城市化的原因，城市化速度太快，城市建设跟不上，排水系统失效等，一旦发生内涝，影响面越来越大，影响的人口也越来越多；三是城市应对突发内涝的应急管理能力的欠缺，由于管理不当或反应迟钝而使城市内涝越发严重，最终形成灾害。
在城市内涝发生的时候，我国城市防涝应急管理暴露出了许多问题，如应急体系的不完善、各部门缺少联动机制、应急等级划分不明确、应急处置缺少全局观、应急管理缺少长效机制等。要降低城市内涝风险，提高城市应急能力，我们正确面对现实问题，积极研究对策，丰富和完善城市防涝应急管理理论体系。
一、城市防涝应急管理存在的问题
1、城市灾害协调机构不够集中
我国城市缺乏具有一定综合性质的城市灾害領导或协调机构。目前我国的灾害应急管理基本上是分类别、分地区、分部门，根据灾害产生、发展和结束的各个环节，各职能部门分别管理。这种模式有利于发挥各职能部门、各专业救灾队伍的作用，在一般的城市灾害应急管理中体现出较高的效率。如有些城市先后建立了抗震救灾委员会、防汛指挥部、防火安全委员会等。但这仅仅是基于单一灾种的简单合成，在同时发生次生灾害或同时爆发多种灾害时很难发挥作用。
2、城市防涝应急管理的基层建设不足
（1）基层组织应急管理意识弱。一是重视程度还需进一步提高。目前，少数基层单位特别是普通群众仍不同程度地存在侥幸心理和麻痹思想，对整个应急管理的内涵、作用和意义等缺乏足够认识，这在一定程度上弱化了其对待防涝应急管理工作的态度。二是管理体制还需进一步理顺。在现行的行政管理体制下，资源掌控和调配能力与行政级别是成正比的，基层掌握的资源相对较少，特别是街道级最基层政权组织，社区等基层群众自治组织，在履行属地管理职责时，不同程度地面临着"责大权小"的尴尬局面。三是应急力量还需进一步落实。如一些老旧小区周边的排水设施，没有具体人员负责，平时是否能够正常工作无人知晓，在强降雨发生的时候，基层群众的先期处置作用得不到很好的发挥。
3、各部门缺少联动机制
（1）应急联动缺乏相应的法律规章的保障。在突发事件处置中，一些应急措施的采取与否往往不是依照法律的规定，而是依靠领导人的认识水平和判断能力，由于缺乏相应的程序规则和权力对抗规定，容易造成应急权力失控和资源浪费。
（2）缺乏统一有力的指挥调度平台。按部门、行业或条块建设的信息系统普遍缺乏辅助决策支持功能，彼此之间难以实现信息共享。国内大城市的安监局、灾害办、公安110指挥中心等应急机构都建有自己的应急指挥中心和针对各自领域的应急救援体系。但是面对日益频繁的重大突发事件，尚缺乏面向高层次的指挥调度平台。现有的指挥系统大都局限于各自的部门、行业和专业管理领域，普遍缺乏辅助决策支持功能；系统功能参差不齐，一旦特大事故超出各自职权范围，就会出现应急处置反应速度慢，应变能力差，信息失真，决策不力，必要的联合行动、技术力量和资金难以按要求及时到位的现象。
二、完善我国城市防涝应急管理的对策
1、常设专门的灾害管理机构
目前我国灾害管理存在多头管理的现象，国务院应急办、国家减灾委、国家防汛抗旱指挥部等都有指挥灾害应急处理的权利，民政、地震、气象、水利、交通等部门在整个应急管理过程中发挥着重要的协同作用。
设置专门城市防涝应急管理机构是完善我国城市防涝应急管理机制的组织保证，是增强应急管理工作的战略性和规划性，提高应急管理效率的必然要求。这也有利于城市防涝应急管理的具体工作。建议在各地方（市、县）设立城市防涝应急管理办公室，平时负责编制应急管理预案，进行灾害应急知识宣传、基础设施建设。灾害发生后，根据灾害的严重程度，当地应急管理办公室统一指挥、协调各项应急管理活动，如灾情严重无法由本地应急管理部门独立解决，则上报上级应急管理办公室请求支援，实现不同地区之间应急管理物资的资源共享。
2、建立完善的城市防涝应急法律法规
城市防涝法律法规的内容应当包括：城市选址、城市规划设计、城市下水道工程、城市雨水综合利用、城市排水系统的管理和监督、城市内涝防治演习、城市居民防涝能力建设、城市内涝应急、城市内涝防治相关法律责任。其中应明确，对于新建城市的选址要有明确的内涝防治要求，对新建城市的排水防涝有科学的规划和安排；城市规划设计要注意地方排水系统的相互联系，防止各自为政，建立城市防涝的主体排水工程；对于城市积水，要以疏导为主，建设与自然水域有机结合的排水系统。
3、加强城市防涝应急管理的基层建设
首先要注重培养居民的应急管理知识。在平时要开展多种形式的培训和学习，对在校学生进行灾害应急知识教育，对社区人员通过社区组织的专题报刊、宣传栏、广播等进行教育，培养居民的灾害应急能力。
社区宣传是组织居民学习自然灾害的基本知识和应急技能的有效方式，可以通过社区报栏、广播等形式进行宣传，组织居民讨论社区内的灾害应对方案，提出灾害应急设施建设的建议，建设"防灾型社区"。
社区等组织是居民开展自救的有力领导部门。社区党（团）组织要充分发挥模范带头作用，灾害发生后迅速成立社区灾害应急管理机构，利用熟悉当地环境、地势、居民的优势，组织社区居民进行自救。
政府要组织社区居民参与、协商制定本社区的灾害应急规划，制定本社区灾害应急管理的正常法规，完善社区管理制度、规范土地占用和电力通讯设施的架设等，建立社区内建筑物、居民等信息的专门资料库，一旦发生灾害能够利用掌握的资料迅速开展营救活动。
城市内涝灾害主要有三方面的原因，一是区域内气候原因，如降雨量大，强降雨多；二是城市化的原因，城市化速度太快，城市建设跟不上，排水系统失效等，一旦发生内涝，影响面越来越大，影响的人口也越来越多；三是城市应对突发内涝的应急管理能力的欠缺，由于管理不当或反应迟钝而使城市内涝越发严重，最终形成灾害。
在城市内涝发生的时候，我国城市防涝应急管理暴露出了许多问题，如应急体系的不完善、各部门缺少联动机制、应急等级划分不明确、应急处置缺少全局观、应急管理缺少长效机制等。要降低城市内涝风险，提高城市应急能力，我们正确面对现实问题，积极研究对策，丰富和完善城市防涝应急管理理论体系。
一、城市防涝应急管理存在的问题
1、城市灾害协调机构不够集中
我国城市缺乏具有一定综合性质的城市灾害領导或协调机构。目前我国的灾害应急管理基本上是分类别、分地区、分部门，根据灾害产生、发展和结束的各个环节，各职能部门分别管理。这种模式有利于发挥各职能部门、各专业救灾队伍的作用，在一般的城市灾害应急管理中体现出较高的效率。如有些城市先后建立了抗震救灾委员会、防汛指挥部、防火安全委员会等。但这仅仅是基于单一灾种的简单合成，在同时发生次生灾害或同时爆发多种灾害时很难发挥作用。
2、城市防涝应急管理的基层建设不足
（1）基层组织应急管理意识弱。一是重视程度还需进一步提高。目前，少数基层单位特别是普通群众仍不同程度地存在侥幸心理和麻痹思想，对整个应急管理的内涵、作用和意义等缺乏足够认识，这在一定程度上弱化了其对待防涝应急管理工作的态度。二是管理体制还需进一步理顺。在现行的行政管理体制下，资源掌控和调配能力与行政级别是成正比的，基层掌握的资源相对较少，特别是街道级最基层政权组织，社区等基层群众自治组织，在履行属地管理职责时，不同程度地面临着"责大权小"的尴尬局面。三是应急力量还需进一步落实。如一些老旧小区周边的排水设施，没有具体人员负责，平时是否能够正常工作无人知晓，在强降雨发生的时候，基层群众的先期处置作用得不到很好的发挥。
3、各部门缺少联动机制
（1）应急联动缺乏相应的法律规章的保障。在突发事件处置中，一些应急措施的采取与否往往不是依照法律的规定，而是依靠领导人的认识水平和判断能力，由于缺乏相应的程序规则和权力对抗规定，容易造成应急权力失控和资源浪费。
（2）缺乏统一有力的指挥调度平台。按部门、行业或条块建设的信息系统普遍缺乏辅助决策支持功能，彼此之间难以实现信息共享。国内大城市的安监局、灾害办、公安110指挥中心等应急机构都建有自己的应急指挥中心和针对各自领域的应急救援体系。但是面对日益频繁的重大突发事件，尚缺乏面向高层次的指挥调度平台。现有的指挥系统大都局限于各自的部门、行业和专业管理领域，普遍缺乏辅助决策支持功能；系统功能参差不齐，一旦特大事故超出各自职权范围，就会出现应急处置反应速度慢，应变能力差，信息失真，决策不力，必要的联合行动、技术力量和资金难以按要求及时到位的现象。
二、完善我国城市防涝应急管理的对策
1、常设专门的灾害管理机构
目前我国灾害管理存在多头管理的现象，国务院应急办、国家减灾委、国家防汛抗旱指挥部等都有指挥灾害应急处理的权利，民政、地震、气象、水利、交通等部门在整个应急管理过程中发挥着重要的协同作用。
设置专门城市防涝应急管理机构是完善我国城市防涝应急管理机制的组织保证，是增强应急管理工作的战略性和规划性，提高应急管理效率的必然要求。这也有利于城市防涝应急管理的具体工作。建议在各地方（市、县）设立城市防涝应急管理办公室，平时负责编制应急管理预案，进行灾害应急知识宣传、基础设施建设。灾害发生后，根据灾害的严重程度，当地应急管理办公室统一指挥、协调各项应急管理活动，如灾情严重无法由本地应急管理部门独立解决，则上报上级应急管理办公室请求支援，实现不同地区之间应急管理物资的资源共享。
2、建立完善的城市防涝应急法律法规
城市防涝法律法规的内容应当包括：城市选址、城市规划设计、城市下水道工程、城市雨水综合利用、城市排水系统的管理和监督、城市内涝防治演习、城市居民防涝能力建设、城市内涝应急、城市内涝防治相关法律责任。其中应明确，对于新建城市的选址要有明确的内涝防治要求，对新建城市的排水防涝有科学的规划和安排；城市规划设计要注意地方排水系统的相互联系，防止各自为政，建立城市防涝的主体排水工程；对于城市积水，要以疏导为主，建设与自然水域有机结合的排水系统。
3、加强城市防涝应急管理的基层建设
首先要注重培养居民的应急管理知识。在平时要开展多种形式的培训和学习，对在校学生进行灾害应急知识教育，对社区人员通过社区组织的专题报刊、宣传栏、广播等进行教育，培养居民的灾害应急能力。
社区宣传是组织居民学习自然灾害的基本知识和应急技能的有效方式，可以通过社区报栏、广播等形式进行宣传，组织居民讨论社区内的灾害应对方案，提出灾害应急设施建设的建议，建设"防灾型社区"。
社区等组织是居民开展自救的有力领导部门。社区党（团）组织要充分发挥模范带头作用，灾害发生后迅速成立社区灾害应急管理机构，利用熟悉当地环境、地势、居民的优势，组织社区居民进行自救。
政府要组织社区居民参与、协商制定本社区的灾害应急规划，制定本社区灾害应急管理的正常法规，完善社区管理制度、规范土地占用和电力通讯设施的架设等，建立社区内建筑物、居民等信息的专门资料库，一旦发生灾害能够利用掌握的资料迅速开展营救活动。