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摘要：从制度变迁的角度论证实现农地经营权有序流转政府作用机制的重要性，继而研究实现农地经营权有序流转的政府机制实现过程，并辅之以安徽省及其试点案例。
关键词：农地经营权流转；政府作用机制；制度变迁
中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1672-3198（2016）03-0146-03
1引言
农地经营权流转（下称农地流转）问题一直是我国农村、农业发展的重要问题。农业生产经营的低产出率，农村耕地的细碎化及高抛荒率，农民的低收入水平及剩余劳动力等问题亟待解决。近年来，大多数学者主张通过加快农地经营权流转，发展农业规模经营来解决现行土地制度带来的问题。2014年国务院下发《关于引导农业土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，其中便强调农地的有序流转。
关于农地流转方面的研究十分丰富。大多学者普遍支持农地流转，认为农地流转有助于提高土地资源配置效率，有利于发展农业规模经营。吴桂英（2003）运用新古典经济学的分析框架提出应允许并鼓励农民有偿转让土地使用权，实现农地资源配置效率的帕累托改进。
通过实地调研分析及数据实证分析发现，近年来农地流转速度普遍加快。但农地流转依然只是很小范围内的现象（贺振华，2010）。针对农地经营权流转现状，很多学者研究了制约地权流转的影响因素，大多学者强调农地流转受到农地产权制度及制度环境（杨小凯，2002；周其仁，2002；贺雪峰，2002）、经济发展水平（姚洋，2000；金松青，2004）、农户自身因素、交易费用（万举，2010、2009；罗必良等，2010、2008）及市场化水平（黄海平、黄宝莲，2003；伍业兵，2009）多方面因素影响。
基于农地经营权流转的现状及制约因素，很多学者提出了相关的政策建议。主要集中于主张通过推进农地流转的市场化（贾春霞，2014），实现农地有序流转。同时还有学者从改善户籍制度及完善农村社会保障制度的角度提出了意见。综上所述，可以发现现阶段的研究主要是突出通过市场机制的完善来实现农地经营权的有序流转。而本文认为研究农地经营权流转问题必须以稳定的宪法性制度与土地新政为背景，考虑制度变迁路径锁定的特征，从政府作用机制需找出路。政府作为独立于市场之外的守业者，作为法规政策的制定者和执行者，具有所有者强制的特点，可以有效降低交易成本。因而，本人从制度变迁的角度出发，分析现行农地流转制度的历史特征，发现政府作用机制的重要性及其实现过程。
2近代土地制度变迁回顾
著名制度经济学诺斯（2008）认为制度变迁具有路径依赖特征。由于存在着报酬递增和自我强化的机制，使人们一旦选择走上某一路径，就会在以后的发展中不断的自我强化。农地流转问题是我国土地制度变迁的产物。由于土地制度变迁具有路径依赖的特点，因而研究农地流转问题不能抛开历史。
2.1近代土地制度变迁
诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中提到“正式规则改变了，但非正式约束却没有。这样，非正式约束与新的正式规则之间就会产生一种持续的紧张关系，因为他们在许多方面都不能保持一致。非正式约束将逐渐演化成为原先的正式规则的延伸。”以此来回望中国的土地制度变迁，人民公社这一正式规则发生了改变取而代之的是家庭联产承包制，但人民公社制度遗留的许多非正式约束并没有改变。例如，农户的土地国有的固有观念导致农户自认为没有权利流转土地。再如，在人民公社时期地位突出的村民大队等基层政府，现在的权利已大不如前。但“寻租”的心理使他们不愿轻易放弃即将失去的权利。从而在地权流转的过程中很可能与村民处于对立的地位，大大提高了土地纠纷的可能性。虽然“家庭联产承包制”的产生是诱致性制度变迁的结果，但它仍然具有制度变迁“路径依赖”的特点。在中国历史“姓资姓社”问题产生之时，便一直锁定于这一路径，至今，我国的改革之争仍然离不开计划经济与市场经济之争。同样，中国的土地制度亦如此，虽然家庭联产承包制给了农民土地的使用权，大大提高了农民的积极性但农村土地的制度约束仍然很多，如农地农用制度、稳定地权制度。综上所述，地权流转问题是当代问题更是历史遗留问题，许多非正式约束仍然保持着强劲的生命力。如何加快地权流转并不是一蹴而就的，需要在不断地磨合过程中，产生一个新的均衡。同时可以发现我国近代土地制度每一次的变迁都离不开政府的直接或间接作用。虽然家庭联产承包制是自产产生于农民的，但在得到政府承认后，政府又给予其强大的推动力。因而，研究中国土地制度撇不开政府的作用机制。
表1我国近代土地制度变迁表
时期土地制度变迁回顾评价民主革命时期（1924-1949）1、第一次国共合作时期（1924-1927），从没收大中地主和公有土地，分配给无地少地农民——没收一切土地归苏维埃政府所有——没收地主土地及公地归农民所有变化。
2、抗日时期（1937-1945）为了巩固统一战线，在维系农地私有的政策下，变没收地主土地政策为减租减息。
3、第三次国内革命时期（1945-1949）内战爆发，国内矛盾成为主要矛盾，为争取大多数农民的支持，变减租减息为没收地主土地分配给农民，实现耕者有其田。这一时期的土地制度是为革命服务的，因而表现出政府强制推动的强制性制度变迁特点。土地改革时期土地制度（1949-1952）中华人民共和国成立后，中共为了恢复战后经济，颁发《土地改革法》彻底废除了封建地主土地所有制，实现农民土地所有制。农民拥有了对其土地、宅基地等的所有权和使用权等其他一切权利。政府推动的强制性制度变迁。提高了农民的积极性，促进了经济发展。但具有不稳定性。农业合作化及人民公社时期土地制度（1952-1978）由于土地改革后农村经济发展不理想，中共以期通过合作来达到整体农业的发展。这一时期中国的农业合作化经历了临时互助组—常年互助组—初级农业生产合作社—高级农业生产合作社—人民公社的变化过程。土地等农业生产资料也由农民土地所有制逐渐变为集体所有制，土地的买卖出租等都被禁止。由强大的政治压力与基层政府推动下的非连续强制性制度变迁。但这种集体经营制度没有产生预期的经济高速增长，反而形成了低效率的生产方式。现代土地制度（1978至今）农民中自发形成了家庭联产承包制，有效地提高了农民的积极性。农民的承包权由做开始的经常调整，改为三十年不变，甚至长期不变。土地的产权也在进一步的明确中。家庭联产承包制发展至今日已成为中国农业最有效率的生产方式。诱致性制度变迁。家庭联产承包制是在农民中自发产生的，得到政府承认后又表现出强制性制度变迁的特点。2.2农地流转政策变迁
关键词：农地经营权流转；政府作用机制；制度变迁
中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1672-3198（2016）03-0146-03
1引言
农地经营权流转（下称农地流转）问题一直是我国农村、农业发展的重要问题。农业生产经营的低产出率，农村耕地的细碎化及高抛荒率，农民的低收入水平及剩余劳动力等问题亟待解决。近年来，大多数学者主张通过加快农地经营权流转，发展农业规模经营来解决现行土地制度带来的问题。2014年国务院下发《关于引导农业土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，其中便强调农地的有序流转。
关于农地流转方面的研究十分丰富。大多学者普遍支持农地流转，认为农地流转有助于提高土地资源配置效率，有利于发展农业规模经营。吴桂英（2003）运用新古典经济学的分析框架提出应允许并鼓励农民有偿转让土地使用权，实现农地资源配置效率的帕累托改进。
通过实地调研分析及数据实证分析发现，近年来农地流转速度普遍加快。但农地流转依然只是很小范围内的现象（贺振华，2010）。针对农地经营权流转现状，很多学者研究了制约地权流转的影响因素，大多学者强调农地流转受到农地产权制度及制度环境（杨小凯，2002；周其仁，2002；贺雪峰，2002）、经济发展水平（姚洋，2000；金松青，2004）、农户自身因素、交易费用（万举，2010、2009；罗必良等，2010、2008）及市场化水平（黄海平、黄宝莲，2003；伍业兵，2009）多方面因素影响。
基于农地经营权流转的现状及制约因素，很多学者提出了相关的政策建议。主要集中于主张通过推进农地流转的市场化（贾春霞，2014），实现农地有序流转。同时还有学者从改善户籍制度及完善农村社会保障制度的角度提出了意见。综上所述，可以发现现阶段的研究主要是突出通过市场机制的完善来实现农地经营权的有序流转。而本文认为研究农地经营权流转问题必须以稳定的宪法性制度与土地新政为背景，考虑制度变迁路径锁定的特征，从政府作用机制需找出路。政府作为独立于市场之外的守业者，作为法规政策的制定者和执行者，具有所有者强制的特点，可以有效降低交易成本。因而，本人从制度变迁的角度出发，分析现行农地流转制度的历史特征，发现政府作用机制的重要性及其实现过程。
2近代土地制度变迁回顾
著名制度经济学诺斯（2008）认为制度变迁具有路径依赖特征。由于存在着报酬递增和自我强化的机制，使人们一旦选择走上某一路径，就会在以后的发展中不断的自我强化。农地流转问题是我国土地制度变迁的产物。由于土地制度变迁具有路径依赖的特点，因而研究农地流转问题不能抛开历史。
2.1近代土地制度变迁
诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中提到“正式规则改变了，但非正式约束却没有。这样，非正式约束与新的正式规则之间就会产生一种持续的紧张关系，因为他们在许多方面都不能保持一致。非正式约束将逐渐演化成为原先的正式规则的延伸。”以此来回望中国的土地制度变迁，人民公社这一正式规则发生了改变取而代之的是家庭联产承包制，但人民公社制度遗留的许多非正式约束并没有改变。例如，农户的土地国有的固有观念导致农户自认为没有权利流转土地。再如，在人民公社时期地位突出的村民大队等基层政府，现在的权利已大不如前。但“寻租”的心理使他们不愿轻易放弃即将失去的权利。从而在地权流转的过程中很可能与村民处于对立的地位，大大提高了土地纠纷的可能性。虽然“家庭联产承包制”的产生是诱致性制度变迁的结果，但它仍然具有制度变迁“路径依赖”的特点。在中国历史“姓资姓社”问题产生之时，便一直锁定于这一路径，至今，我国的改革之争仍然离不开计划经济与市场经济之争。同样，中国的土地制度亦如此，虽然家庭联产承包制给了农民土地的使用权，大大提高了农民的积极性但农村土地的制度约束仍然很多，如农地农用制度、稳定地权制度。综上所述，地权流转问题是当代问题更是历史遗留问题，许多非正式约束仍然保持着强劲的生命力。如何加快地权流转并不是一蹴而就的，需要在不断地磨合过程中，产生一个新的均衡。同时可以发现我国近代土地制度每一次的变迁都离不开政府的直接或间接作用。虽然家庭联产承包制是自产产生于农民的，但在得到政府承认后，政府又给予其强大的推动力。因而，研究中国土地制度撇不开政府的作用机制。
表1我国近代土地制度变迁表
时期土地制度变迁回顾评价民主革命时期（1924-1949）1、第一次国共合作时期（1924-1927），从没收大中地主和公有土地，分配给无地少地农民——没收一切土地归苏维埃政府所有——没收地主土地及公地归农民所有变化。
2、抗日时期（1937-1945）为了巩固统一战线，在维系农地私有的政策下，变没收地主土地政策为减租减息。
3、第三次国内革命时期（1945-1949）内战爆发，国内矛盾成为主要矛盾，为争取大多数农民的支持，变减租减息为没收地主土地分配给农民，实现耕者有其田。这一时期的土地制度是为革命服务的，因而表现出政府强制推动的强制性制度变迁特点。土地改革时期土地制度（1949-1952）中华人民共和国成立后，中共为了恢复战后经济，颁发《土地改革法》彻底废除了封建地主土地所有制，实现农民土地所有制。农民拥有了对其土地、宅基地等的所有权和使用权等其他一切权利。政府推动的强制性制度变迁。提高了农民的积极性，促进了经济发展。但具有不稳定性。农业合作化及人民公社时期土地制度（1952-1978）由于土地改革后农村经济发展不理想，中共以期通过合作来达到整体农业的发展。这一时期中国的农业合作化经历了临时互助组—常年互助组—初级农业生产合作社—高级农业生产合作社—人民公社的变化过程。土地等农业生产资料也由农民土地所有制逐渐变为集体所有制，土地的买卖出租等都被禁止。由强大的政治压力与基层政府推动下的非连续强制性制度变迁。但这种集体经营制度没有产生预期的经济高速增长，反而形成了低效率的生产方式。现代土地制度（1978至今）农民中自发形成了家庭联产承包制，有效地提高了农民的积极性。农民的承包权由做开始的经常调整，改为三十年不变，甚至长期不变。土地的产权也在进一步的明确中。家庭联产承包制发展至今日已成为中国农业最有效率的生产方式。诱致性制度变迁。家庭联产承包制是在农民中自发产生的，得到政府承认后又表现出强制性制度变迁的特点。2.2农地流转政策变迁