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摘要：人大作为国家权力机关，遍布我国政治制度的所有层级，从全国到乡镇共有五级人大。全国人大虽然权力巨大，但是因为只有每年三月间才开会，会期很短，所以在漫长的闭会期，人大的大部分职权都由人大常委会履行。本文拟从组成、职权、产生方式和领导机构四个方面初步探讨我国人大常委会制度。
关键词：人民代表大会；常委会；领导机构
一、从中央到基层的五级人大
我国人民代表大会制度拥有从中央到基层的五级人大机构，这些层级分别是全国人民代表大会，省、自治区和直辖市的省级人民代表大会，设区的市和自治州的人民代表大会，县、不设区的市和市辖区的县级人民代表大会，最后是乡镇基层政权人民代表大会。
其中县级和县级以上的各级人大设有常委会，在人民代表大会的漫长休会期中间，国家权力机关的职责就由常委会来履行。专门委员会则设置在省级和地级市以上的人大层级中，专门委员会是人大的常设机构，受代表大会领导，在休会期受人大常委会领导。需要注意的是，地级市并不是法律规定的行政层级，而是过去一段时期国务院行政命令的产物，虽然多数地级市实际上都与法定的“设区的市”重合。
二、全国人民代表大会的职权
各级人大中，身为国家最高权力机关的全国人民代表大会拥有最完整的的职权体系。具体的罗列全国人大的权限，有修宪权、监督权、立法权、任免权和决定权。其中监督权中包括对宪法实施的监督，这在某种程度上与西方司法体系中的违宪审查权有异曲同工之妙。任免权是针对国家机关的，但凡国家机关，都是通过全国人大的立法程序组织而成。决定权则是针对国家一切重大问题而言
在全国人大任期即将届满前两个月的时候，下届全国人大代表的选举工作将交由本届全国人大常委会来组织完成，具体方式是由全国人大的下级人大，即省级人大代表选举产生。而省级人大代表则由下一级人大选举代表组成，以下逐级递推，都按照这样间接选举的方式产生，直到县级人大才有所不同，由直接选举产生，乡镇人大也是如此。
值得注意的是，本级人大制定的地方性法规，是由上一级人大常委会批准实施，然后再全国人大常委会和国务院报备之后，才能实施。所以各级人大常委会实际上履行着人大职权的中枢作用，以下就进入对人大常委会的探讨中。
三、人大常委会的概况
人大常委会于1954年设立，在1982年宪法中加强了全国人大常委会的功能。它的存在方式类似于西方国家议会的常设委员会，但在职能上它并不是议会常设委员会那样的功能，它的功能远比常设委员会为大。西方国家的议会常设委员会仅仅作为某一立法领域的工作机构来存在，并且是为这一领域的立法工作作准备工作。人大常委会则涵盖所有立法领域，而且掌握着实际权力，并能领导其他常设委员会。在全国人大休会期间，全国人大常委会每两个月举行一次会议，国家的行政机关、司法审判机关和检察机关都要把对人大报告工作转移为向常委会报告工作，事实上这是人大监督权让渡到常委会的体现。与之相应的，人大常委会在人大开会期间则不开展活动，不行使职权。
（一）组成
在人员组成上，不像人代代表，常委会委员是专职化的，不允许担任其他行政司法部门的职务。常委会中委员长、副委员长、秘书长一道组成委员长会议，处理全国人大常委会日常工作。全国人大下设专门委员会，它是人大撒的办事机构，在人大闭会期间受常委会领导。全国人大常委会有一名委员长，若干名副委员长，一名秘书长和若干委员若。地方人大常委会则有一名主任，若干副主任，若干秘书长和委员组成，县级人大不设秘书长。值得注意的是，省级人大常委会主任皆由省委书记兼任。
通过九届全国人大常委会的人员比例，我们可以更直观的看到其人员构成。九届全国人大常委会共155人，副委员长有20之多，委员有135人，中共党员和民主党派及无党派人士的比例在三七开左右。与全国人大相对，省级人大大约在35到65人之间，地市人大则在13到35人左右，县级在11到23人。
（二）职权（与人大的职权比较）
常委会与人大在行使权力时间段上被区分了，那么它们在职权大小和范围上是否有区别呢？全国人大常委会拥有这样几种权限。
首先是立法权，全国人大常委会可以创制人大立法权限以外的所有法律。在闭会期间，常委会也可以对已制定的相关法律进行补充和修改。
其次是法律解释权，人大常委会可以通过人大下设的常设委员会之一的法律委员会进行释法。这是不同于行政解释和司法解释的释法方式，不同不仅体现在形式上，而且体现在内容上。行政解释和司法解释都只能针对具体法律运用中的法条进行说明，但常委会作为人大内设机构，可以根据立法意图来阐明法条意义，这其实类似于英美法系中的“发现法律”，只不过行使这种权利的不是法官。另外，常委会也可以对行政解释和司法解释的分歧进行裁定，具有最终解释权。不过，需要说明的是，“法律解释”不同于“法律解答”。后者由全国人大常设委员会之一的法律工作委员会来履行，这种职能仅限于说明。
第三是对重大事件的决定权。因为全国人大是最高国家权力机关，所以常委会也具备了这方面的职权，重大事件比如与他国缔结外交或国防领域条约。
其四是人事任免权。全国人大常委会所掌握的人事任免权，部分其实是属于全国人大任免范围内，但因为人大闭会而不能行驶的任免权。另外还有部分，就是全国人大常委会自身就具有的人事权，比如接受辞职和决定代理职务。
最后就是对行政和司法系统的监督权。
以上是全国人大层面，在地方人大层面，常委会的职权与全国人大相比，有所不同。地方人大常委会并没有创制法律的权限，只有保证法律实施的权限。这其实是因为地方人大本身只能创立法规，而不能创制法律。不过法规立法权也是省级人大和地市人大才有，县级人大和乡镇人大没有此权。
通过对全国人大，全国人大常委会，地方人大常委会在职权方面的比较，可以看出，它们在权限上的差异，主要体现在跟法律的从属关系不同。
（三）产生方式
各级人大常委会都是由选举产生，其组成人员，是由每届人大一次会议时，从人大代表中选举产生。具体到全国人大层级，其常委会候选人由本级人大主席团从本届人大代表中选取人选予以提名，然后经由各省和解放军代表团协商讨论，再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人，最后将候选人名单交给全国人大全体以选举的方式产生。地方人大常委会成员也是由本级人大主席团提名，其中省级和县级人大需要与会代表30人予以联名，地市人大需要代表20人以联名。值得注意的是，全国人大常委会的委员长和副委员长职务，其任期不得连续超过两届，而地方人大常委会则没有此规定。
（四）领导机构
各级人大常委会内部还有多种组织和机构，其中，全国人大的委员长会议和地方人大的主任会议是人大常委会的领导机构。
全国人大委员长会议由组委员长、副委员长和秘书长组成。委员长会议负责主持和处理常委会的日常工作，这些事务包括决定常委会会期，向常委会提出议案，对其他机关向常委会提出的议案和质询案，指导协调各专门委员会日常工作等等。
在全国人大常委会中，委员长会议事实上起核心领导的作用。实质上，所有提交代表大会和常委会的议案都由它决定。它还通过发布委员长会议纪要等方式，决定常委会的立法程序，这种对立法程序的掌握是委员长会议的领导的根本所在。
从委员长会议更具体的来看，聚焦委员长这个职务的职权。委员长主持着常委会工作，有召集举行常委会会议的权利。而且在国家主席、副主席同时缺位的时候，全国人大在没有进行补选以前，国家主席的职位将由委员长暂时代理。除委员长外，常委会有一名常务副委员长，常务副委员长有时候要兼任秘书长，如果不是他来兼任，那么则是由一名副委员长兼任此职。而在七届人大的时候，不仅常务副委员长兼任秘书长，其他副委员长也兼任各专门委员会主任委员，代表他们分管各个领域，各司其职。
不过需要注意的一点事，虽然委员长会议和主任会议是各级常委会的领导机构，但却丝毫不意味着它们具备行政领导权那样的职能。因为究其性质而言，它们都只是常委会日常工作处理机构，而不是真正的实体权力机构。所以，在工作方式上，委员长会议和主任会议也行使集体负责制。
关键词：人民代表大会；常委会；领导机构
一、从中央到基层的五级人大
我国人民代表大会制度拥有从中央到基层的五级人大机构，这些层级分别是全国人民代表大会，省、自治区和直辖市的省级人民代表大会，设区的市和自治州的人民代表大会，县、不设区的市和市辖区的县级人民代表大会，最后是乡镇基层政权人民代表大会。
其中县级和县级以上的各级人大设有常委会，在人民代表大会的漫长休会期中间，国家权力机关的职责就由常委会来履行。专门委员会则设置在省级和地级市以上的人大层级中，专门委员会是人大的常设机构，受代表大会领导，在休会期受人大常委会领导。需要注意的是，地级市并不是法律规定的行政层级，而是过去一段时期国务院行政命令的产物，虽然多数地级市实际上都与法定的“设区的市”重合。
二、全国人民代表大会的职权
各级人大中，身为国家最高权力机关的全国人民代表大会拥有最完整的的职权体系。具体的罗列全国人大的权限，有修宪权、监督权、立法权、任免权和决定权。其中监督权中包括对宪法实施的监督，这在某种程度上与西方司法体系中的违宪审查权有异曲同工之妙。任免权是针对国家机关的，但凡国家机关，都是通过全国人大的立法程序组织而成。决定权则是针对国家一切重大问题而言
在全国人大任期即将届满前两个月的时候，下届全国人大代表的选举工作将交由本届全国人大常委会来组织完成，具体方式是由全国人大的下级人大，即省级人大代表选举产生。而省级人大代表则由下一级人大选举代表组成，以下逐级递推，都按照这样间接选举的方式产生，直到县级人大才有所不同，由直接选举产生，乡镇人大也是如此。
值得注意的是，本级人大制定的地方性法规，是由上一级人大常委会批准实施，然后再全国人大常委会和国务院报备之后，才能实施。所以各级人大常委会实际上履行着人大职权的中枢作用，以下就进入对人大常委会的探讨中。
三、人大常委会的概况
人大常委会于1954年设立，在1982年宪法中加强了全国人大常委会的功能。它的存在方式类似于西方国家议会的常设委员会，但在职能上它并不是议会常设委员会那样的功能，它的功能远比常设委员会为大。西方国家的议会常设委员会仅仅作为某一立法领域的工作机构来存在，并且是为这一领域的立法工作作准备工作。人大常委会则涵盖所有立法领域，而且掌握着实际权力，并能领导其他常设委员会。在全国人大休会期间，全国人大常委会每两个月举行一次会议，国家的行政机关、司法审判机关和检察机关都要把对人大报告工作转移为向常委会报告工作，事实上这是人大监督权让渡到常委会的体现。与之相应的，人大常委会在人大开会期间则不开展活动，不行使职权。
（一）组成
在人员组成上，不像人代代表，常委会委员是专职化的，不允许担任其他行政司法部门的职务。常委会中委员长、副委员长、秘书长一道组成委员长会议，处理全国人大常委会日常工作。全国人大下设专门委员会，它是人大撒的办事机构，在人大闭会期间受常委会领导。全国人大常委会有一名委员长，若干名副委员长，一名秘书长和若干委员若。地方人大常委会则有一名主任，若干副主任，若干秘书长和委员组成，县级人大不设秘书长。值得注意的是，省级人大常委会主任皆由省委书记兼任。
通过九届全国人大常委会的人员比例，我们可以更直观的看到其人员构成。九届全国人大常委会共155人，副委员长有20之多，委员有135人，中共党员和民主党派及无党派人士的比例在三七开左右。与全国人大相对，省级人大大约在35到65人之间，地市人大则在13到35人左右，县级在11到23人。
（二）职权（与人大的职权比较）
常委会与人大在行使权力时间段上被区分了，那么它们在职权大小和范围上是否有区别呢？全国人大常委会拥有这样几种权限。
首先是立法权，全国人大常委会可以创制人大立法权限以外的所有法律。在闭会期间，常委会也可以对已制定的相关法律进行补充和修改。
其次是法律解释权，人大常委会可以通过人大下设的常设委员会之一的法律委员会进行释法。这是不同于行政解释和司法解释的释法方式，不同不仅体现在形式上，而且体现在内容上。行政解释和司法解释都只能针对具体法律运用中的法条进行说明，但常委会作为人大内设机构，可以根据立法意图来阐明法条意义，这其实类似于英美法系中的“发现法律”，只不过行使这种权利的不是法官。另外，常委会也可以对行政解释和司法解释的分歧进行裁定，具有最终解释权。不过，需要说明的是，“法律解释”不同于“法律解答”。后者由全国人大常设委员会之一的法律工作委员会来履行，这种职能仅限于说明。
第三是对重大事件的决定权。因为全国人大是最高国家权力机关，所以常委会也具备了这方面的职权，重大事件比如与他国缔结外交或国防领域条约。
其四是人事任免权。全国人大常委会所掌握的人事任免权，部分其实是属于全国人大任免范围内，但因为人大闭会而不能行驶的任免权。另外还有部分，就是全国人大常委会自身就具有的人事权，比如接受辞职和决定代理职务。
最后就是对行政和司法系统的监督权。
以上是全国人大层面，在地方人大层面，常委会的职权与全国人大相比，有所不同。地方人大常委会并没有创制法律的权限，只有保证法律实施的权限。这其实是因为地方人大本身只能创立法规，而不能创制法律。不过法规立法权也是省级人大和地市人大才有，县级人大和乡镇人大没有此权。
通过对全国人大，全国人大常委会，地方人大常委会在职权方面的比较，可以看出，它们在权限上的差异，主要体现在跟法律的从属关系不同。
（三）产生方式
各级人大常委会都是由选举产生，其组成人员，是由每届人大一次会议时，从人大代表中选举产生。具体到全国人大层级，其常委会候选人由本级人大主席团从本届人大代表中选取人选予以提名，然后经由各省和解放军代表团协商讨论，再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人，最后将候选人名单交给全国人大全体以选举的方式产生。地方人大常委会成员也是由本级人大主席团提名，其中省级和县级人大需要与会代表30人予以联名，地市人大需要代表20人以联名。值得注意的是，全国人大常委会的委员长和副委员长职务，其任期不得连续超过两届，而地方人大常委会则没有此规定。
（四）领导机构
各级人大常委会内部还有多种组织和机构，其中，全国人大的委员长会议和地方人大的主任会议是人大常委会的领导机构。
全国人大委员长会议由组委员长、副委员长和秘书长组成。委员长会议负责主持和处理常委会的日常工作，这些事务包括决定常委会会期，向常委会提出议案，对其他机关向常委会提出的议案和质询案，指导协调各专门委员会日常工作等等。
在全国人大常委会中，委员长会议事实上起核心领导的作用。实质上，所有提交代表大会和常委会的议案都由它决定。它还通过发布委员长会议纪要等方式，决定常委会的立法程序，这种对立法程序的掌握是委员长会议的领导的根本所在。
从委员长会议更具体的来看，聚焦委员长这个职务的职权。委员长主持着常委会工作，有召集举行常委会会议的权利。而且在国家主席、副主席同时缺位的时候，全国人大在没有进行补选以前，国家主席的职位将由委员长暂时代理。除委员长外，常委会有一名常务副委员长，常务副委员长有时候要兼任秘书长，如果不是他来兼任，那么则是由一名副委员长兼任此职。而在七届人大的时候，不仅常务副委员长兼任秘书长，其他副委员长也兼任各专门委员会主任委员，代表他们分管各个领域，各司其职。
不过需要注意的一点事，虽然委员长会议和主任会议是各级常委会的领导机构，但却丝毫不意味着它们具备行政领导权那样的职能。因为究其性质而言，它们都只是常委会日常工作处理机构，而不是真正的实体权力机构。所以，在工作方式上，委员长会议和主任会议也行使集体负责制。