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城镇化受到新一届政府的高度重视，李克强总理强调城镇化是“我国未来几十年最大发展潜力”。毫无疑问，城镇化建设将成为我国今后经济发展的重点，成为推动经济健康、较快发展，人民福祉迅速提高的一个驱动性因素。但是，城镇化建设影响面广、涉及因素错综复杂，如何科学合理地推动城镇化建设，取得令人民群众满意的效果，是社会各方必须思考的问题。
一、城镇化建设与人口向大城市转移：相互矛盾还是并行不悖？
关于我国城市化的道路，一直以来存在着争论，即究竟以小城镇建设为主，还是加快大城市建设以容纳更多转移人口，哪个是我国城市化的主要途径。
支持大城市建设的观点认为，人口向大城市转移是世界劳动力转移的主要规律，世界上许多发达国家，在城市化过程中都出现了人口向少数大城市集中的现象。例如，英国和法国在城市化过程中，人口涌向伦敦和巴黎等少数大城市，大伦敦和大巴黎地区的人口在全国人口比例中，均达到20%左右。同时，支持这一论点的另一个证据便是全球超大城市的迅速崛起，例如，在20世纪初期，人口超过100万的城市尚且屈指可数，但在21世纪初期，人口超过1000万的大城市大量涌现。据美国《波士顿邮报》于2010年的一项调查，全球人口最多的城市东京已经达到3670万，德里达到2220万，并且这些超大城市还将在未来呈现出继续扩张的趋势。我国自改革开放以来，劳动力纷纷向北京、上海、广州等大城市转移，人口超过1000万甚至2000万的城市开始迅速增加。
支持小城镇建设的观点认为，我国人口众多，大量劳动力向少数几个大城市转移将导致这些城市不堪重负，就近实现人口的聚集，发展小城镇才是解决我国城市化的有效途径。从世界经验看，人口大量向大城市集中并没有否定小城镇的作用。以美国为例，目前它的城市化率在3/4左右，虽然也存在纽约这样人口众多的超级城市，但从整体而言，生活在大城市的人口数量依然低于郊区和小城镇的人口[1]。
从整体来看，这两种观点均过分倚重某一方，割裂了大城市和小城镇建设之间的有机联系，在相应观点上都有失偏颇。从劳动力转移方向看，大中城市无疑是人口转移的热点地区，这与产业发展向少数地区聚集有关。事实上，人口转移的集中并非聚集于单纯意义的某一个城市，而是向以某个或若干个大城市为核心的城市群转移。例如，大伦敦地区和大巴黎地区，不仅仅包括伦敦和巴黎的核心市区，还包括其周边的一些城市。大巴黎地区的人口占法国人口的20%左右，但是巴黎核心市区人口仅仅为220万。健康的城市群，能够形成大、中、小城市合理分工，有效避免人口过度集中出现的一系列问题，实现经济发展、城市建设的协调可持续发展。小城镇建设要么纳入城市群的范围，要么有相应的产业发展作为支撑，单纯依托行政式的人口集中，终将难以达到预期效果。
这两种方式最终的差异是着眼点的不同：一是服务于劳动力（向大城市长距离）转移的趋势，一是着眼于劳动力就近城市化问题。但任何国家的劳动力转移，都不可能完全到大城市，小城市也是重要载体。从世界超大城市的情况看，均在不同程度上存在着“大城市病”，这些病症引发的一系列问题降低了人们的生活质量。例如在拉美，过快的城市化导致贫民窟、交通堵塞等诸多顽疾，但人们还是愿意涌入拥挤不堪的大城市，主要是因为这里有充足的就业机会和较高的收入水平。小城市之所以吸引力相对较弱，其原因恰恰在于此。如果不能充分考虑产业发展带来的就业机会是否足够，而只是通过行政手段人为推动人口聚集，那么这样的城市化基础便是十分脆弱的，时间久了，可能出现人去楼空的现象，形成新的“鬼城”。只有站在科学的角度看待这两个问题的辩证统一，有机协调二者的关系，才能真正推动城镇化科学发展，使其成为推动我国经济发展和提高人民福祉的有力因素。
二、不能一刀切的城镇化：因地制宜是成功关键
我国幅员辽阔，各地经济发展、地理环境状况、社会习俗、居住习惯等具有很大的差异，因此城镇化的过程必须尊重这些不同情况，发展与自身情况适宜的城镇化道路，因地制宜才是城镇化成功的关键。
从宏观来说，我国东中西地区经济发展差异很大。东部地区，特别是长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区，在改革开放以后是劳动力流入的重点地区，部分城市已经拥挤不堪，其未来城镇化的发展重点就是要挖掘区域内中小城市的发展潜力，通过产业转移等手段，遏制人口过分向大城市集中的趋势，壮大中小城市，形成大中小城市协调发展的局面。例如，浙江省大力依托长三角发展小城市群，涌现出一批经济实力很强的中心镇，全国千强镇中浙江占了334个，正好1/3[2]。这些小城镇一手连接大中城市，一手连接农村，并在公共服务、外来融合等方面做足功夫，最终成为产业基础好、城市化质量高的新型小城镇[3]。当然，并非所有东部地区都能达到如此的成就，环渤海地区虽然也是我国经济发展的重要一极，但其产业分工与融合度很低，导致小城市发展相对于浙江较为滞后，这也是为什么北京人口聚集度高，而周边城市吸引力相对较弱的重要原因。今后如何在产业形成有机分工体系基础下，依托发展小城市道路，是未来环渤海地区城镇化的中心任务。
而中西部地区，情况截然不同：工业发展相对滞后，农业比重相对较高，同时是我国劳动力外流的核心地区。这些地区的大城市主要是省会城市，其他的地级城市发展相对滞后，人口吸纳能力较弱，小城市发展则更弱。在这种情况下，如果盲目学习东部地区发展小城市的经验，将发展重点主要放在小城市，笔者认为这可能会产生问题。科学的做法是，抓住东部地区产业转移的机会，以中等城市发展为重点，在不同省域内形成以省会为核心，中等城市为中心，辐射带动小城市发展的区域城市群。在这里强调两点，一是应该尊重产业发展向部分地区聚集的规律，在中西部地区形成部分经济发展快、劳动力吸纳能力强的主要经济带（主要集中在经济发达的个别省份），在各省内部形成围绕若干城市核心的城市群，这将在很大程度上容纳本区域的流动人口，既减少了东部地区人口过多引发的问题，又能减少流动劳动力“背井离乡”的精神压力。二是在产业分工基础上，由中等城市发展拉动小城市发展。部分经济基础好的小城市也可依托本地区突出的产业优势形成类似于中等城市的地位，带动其他小城市发展。 从微观层次看，各地区要依据自身的不同情况，就如何推动城市化特别是小城市发展进行探索，绝对不能一刀切。同时，小城镇建设一定要顺势而为，尊重客观发展规律，不能盲目快上。实践一再证明，小城镇的发展具有内在规律，即使没有政府的参与，也会自然形成一些具有较强辐射力、一定产业支撑的特色小城镇。例如，法国的古老小镇干邑，种植葡萄的历史可以追溯到公元3世纪，到12世纪已经成为著名的葡萄产区，经过17世纪、18世纪一批投资者的迁入，这里逐渐成为世界知名的葡萄酒产地。
因此，城镇化必须制定科学的产业与城镇化发展规划。某一产业很难在规模上有特别快、特别大的发展空间，如果有的地区“押宝”在某一或若干产业，那未来的经济会面临较大风险。对那些经济规模大的大中城市来说，其风险承受能力较强，但对经济规模小的城市特别是西部地区的小城市而言，这些风险则可能是致命的。
三、农民的城镇化：户籍制度改革必须与时俱进
城镇化最大的参与群体将是农民，可以说，城镇化就是农民的城镇化。从农民变成市民，不是简单的身份改变，而是必须要解决就业、户籍及附着在户籍上的利益。如果这些问题解决不好，农民就不可能转变成真正的市民，而成为“流民”。
户籍是新中国历史的产物，它将人分为农村和城市（非农）两大户籍群体，不同的户籍属性造成了两大群体在社会保障、福利、公共服务等方面的差异。许久以来，户籍分割是我国城乡二元化的重要体现。虽然随着国家对农民社会保障的意识改变和投入力度不断提高，农村在这些方面已经大有进步，但与城市相比，农村的社会保障、福利水平和公共服务依然处于较低的水平。
另外，户籍制度造成我国城市化进程的“两张皮”。改革开放以来，我国很多地区已经出现户籍人口和实际居住人口的巨大差异，如北京市2012年底常住人口在2069.3万，其中的外来人口便达到773.8万，也就是说超过1/3的人口是没有本地户籍的常住人口。在很多沿海工业发达地区的小城市，这种人口的比重更高。但户籍制度的存在，巧妙地将这些外来人口与本地户籍人口区别开来，使其不能完全享受本地的社会福利与公共福利。户籍制度也造成了我国城市化进程的名义城市化率与真实城市化率的“两张皮”，到2012年我国城市化率达到52.57%，但若扣除1.8亿因户籍制度而被排除在外的外来人口，真实城市化率只有不足35%，二者之间存在巨大的差异[4]。
户籍制度的改革难点是在城市人口激增之下，各级政府要不断增加财政支出，才能满足社会保障、福利水平和公共服务的需要。在现有分税制前提下，地方政府的财政已经捉襟见肘，对于增加这样一项支出，积极性必然不高。对此，就必须从中央到地方政府对此项支出进行统筹规划，合理分担，真正将这一问题解决。
户籍制度是否放开，必须要依据不同情况。对北上广深等大城市来说，已经达到或者超过合理人口聚集数量的临界点，如果盲目放开，只会激化“大城市病”，通过户籍制度降低人口流入的趋势，成为一种合理选择。对于小城市（城镇），则可以全面放开。这也是2013年城镇化工作会议所确立的一个原则。
那么，大城市户籍政策收紧，在一定程度上可能对部分人造成不公平之感，但是考虑到现实情况，这是一个不得已而为之的决策。要实现所有人在户籍制度上的公平性，只能在我国经济和城市化继续发展到高水平，那时在不同城市生活和工作的机会成本基本相近，不再向部分大城市过分集中的情况下，才可能实现。
四、城镇化的利益分配：营造多方受益的“共赢”格局
城镇化在很大程度上就是对我国农村和城市建设的一项全面革命。在此进程中，必然会涉及错综复杂的利益关系，如何充分协调好各方利益，保证相关各方的利益均衡，避免让部分群体成为“暴发户”而其他群体成为利益受损者，是一个十分重要问题。其中，有两个问题最为引人关注。
一是农民土地问题。这涉及两个方面，首先是涉及大量城镇建设占有农民土地的利益分享问题。对此，应该综合考虑投资商、政府、农村集体组织和农民个人的利益，但要适度向处于弱势的农民个人倾斜，保证农民利益不受损。同时，应根据各地实际情况，对农村集体土地管理制度改革进行积极探索。2013年12月20日，深圳宝安区福永街道凤凰社区的一块农村集体土地首次以拍卖形式入市，所得按照70%比例归市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，为我国相关制度探索拉开了帷幕。其次，就是农民转变为市民之后，部分耕种的土地要转让给他人耕种。在这方面，应综合考虑转让土地的农民及承租者的利益平衡，保证土地的正常利用。
二是城镇化的投资问题。其中，公共基础设施的投资来源问题最值得关注。由于公共基础设施所涉及的资金量大，引入社会资本便成为一个重要的选择。但是，公共基础设施具有公有性质，如何处理社会资本特别是私人资本利益与公共利益的关系，便显得十分重要。因此，在引入社会资本时，必须保证公平、公开的原则，保证机会对所有投资者的均等化。
参考文献：
[1]《一个美国小城：发展经济和宜居建设双轮驱动》[N]，经济日报，2011年3月19日.
[2]《浙江新型城镇化快速推进》，人民日报，2013年12月9日.
[3]《小城市培育“点亮”新型城镇化》，人民日报，2013年12月9日.
[4]《中国真实城市化率不到35%》，扬子晚报，2013年6月28日.
（责任编辑：赵静）
一、城镇化建设与人口向大城市转移：相互矛盾还是并行不悖？
关于我国城市化的道路，一直以来存在着争论，即究竟以小城镇建设为主，还是加快大城市建设以容纳更多转移人口，哪个是我国城市化的主要途径。
支持大城市建设的观点认为，人口向大城市转移是世界劳动力转移的主要规律，世界上许多发达国家，在城市化过程中都出现了人口向少数大城市集中的现象。例如，英国和法国在城市化过程中，人口涌向伦敦和巴黎等少数大城市，大伦敦和大巴黎地区的人口在全国人口比例中，均达到20%左右。同时，支持这一论点的另一个证据便是全球超大城市的迅速崛起，例如，在20世纪初期，人口超过100万的城市尚且屈指可数，但在21世纪初期，人口超过1000万的大城市大量涌现。据美国《波士顿邮报》于2010年的一项调查，全球人口最多的城市东京已经达到3670万，德里达到2220万，并且这些超大城市还将在未来呈现出继续扩张的趋势。我国自改革开放以来，劳动力纷纷向北京、上海、广州等大城市转移，人口超过1000万甚至2000万的城市开始迅速增加。
支持小城镇建设的观点认为，我国人口众多，大量劳动力向少数几个大城市转移将导致这些城市不堪重负，就近实现人口的聚集，发展小城镇才是解决我国城市化的有效途径。从世界经验看，人口大量向大城市集中并没有否定小城镇的作用。以美国为例，目前它的城市化率在3/4左右，虽然也存在纽约这样人口众多的超级城市，但从整体而言，生活在大城市的人口数量依然低于郊区和小城镇的人口[1]。
从整体来看，这两种观点均过分倚重某一方，割裂了大城市和小城镇建设之间的有机联系，在相应观点上都有失偏颇。从劳动力转移方向看，大中城市无疑是人口转移的热点地区，这与产业发展向少数地区聚集有关。事实上，人口转移的集中并非聚集于单纯意义的某一个城市，而是向以某个或若干个大城市为核心的城市群转移。例如，大伦敦地区和大巴黎地区，不仅仅包括伦敦和巴黎的核心市区，还包括其周边的一些城市。大巴黎地区的人口占法国人口的20%左右，但是巴黎核心市区人口仅仅为220万。健康的城市群，能够形成大、中、小城市合理分工，有效避免人口过度集中出现的一系列问题，实现经济发展、城市建设的协调可持续发展。小城镇建设要么纳入城市群的范围，要么有相应的产业发展作为支撑，单纯依托行政式的人口集中，终将难以达到预期效果。
这两种方式最终的差异是着眼点的不同：一是服务于劳动力（向大城市长距离）转移的趋势，一是着眼于劳动力就近城市化问题。但任何国家的劳动力转移，都不可能完全到大城市，小城市也是重要载体。从世界超大城市的情况看，均在不同程度上存在着“大城市病”，这些病症引发的一系列问题降低了人们的生活质量。例如在拉美，过快的城市化导致贫民窟、交通堵塞等诸多顽疾，但人们还是愿意涌入拥挤不堪的大城市，主要是因为这里有充足的就业机会和较高的收入水平。小城市之所以吸引力相对较弱，其原因恰恰在于此。如果不能充分考虑产业发展带来的就业机会是否足够，而只是通过行政手段人为推动人口聚集，那么这样的城市化基础便是十分脆弱的，时间久了，可能出现人去楼空的现象，形成新的“鬼城”。只有站在科学的角度看待这两个问题的辩证统一，有机协调二者的关系，才能真正推动城镇化科学发展，使其成为推动我国经济发展和提高人民福祉的有力因素。
二、不能一刀切的城镇化：因地制宜是成功关键
我国幅员辽阔，各地经济发展、地理环境状况、社会习俗、居住习惯等具有很大的差异，因此城镇化的过程必须尊重这些不同情况，发展与自身情况适宜的城镇化道路，因地制宜才是城镇化成功的关键。
从宏观来说，我国东中西地区经济发展差异很大。东部地区，特别是长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区，在改革开放以后是劳动力流入的重点地区，部分城市已经拥挤不堪，其未来城镇化的发展重点就是要挖掘区域内中小城市的发展潜力，通过产业转移等手段，遏制人口过分向大城市集中的趋势，壮大中小城市，形成大中小城市协调发展的局面。例如，浙江省大力依托长三角发展小城市群，涌现出一批经济实力很强的中心镇，全国千强镇中浙江占了334个，正好1/3[2]。这些小城镇一手连接大中城市，一手连接农村，并在公共服务、外来融合等方面做足功夫，最终成为产业基础好、城市化质量高的新型小城镇[3]。当然，并非所有东部地区都能达到如此的成就，环渤海地区虽然也是我国经济发展的重要一极，但其产业分工与融合度很低，导致小城市发展相对于浙江较为滞后，这也是为什么北京人口聚集度高，而周边城市吸引力相对较弱的重要原因。今后如何在产业形成有机分工体系基础下，依托发展小城市道路，是未来环渤海地区城镇化的中心任务。
而中西部地区，情况截然不同：工业发展相对滞后，农业比重相对较高，同时是我国劳动力外流的核心地区。这些地区的大城市主要是省会城市，其他的地级城市发展相对滞后，人口吸纳能力较弱，小城市发展则更弱。在这种情况下，如果盲目学习东部地区发展小城市的经验，将发展重点主要放在小城市，笔者认为这可能会产生问题。科学的做法是，抓住东部地区产业转移的机会，以中等城市发展为重点，在不同省域内形成以省会为核心，中等城市为中心，辐射带动小城市发展的区域城市群。在这里强调两点，一是应该尊重产业发展向部分地区聚集的规律，在中西部地区形成部分经济发展快、劳动力吸纳能力强的主要经济带（主要集中在经济发达的个别省份），在各省内部形成围绕若干城市核心的城市群，这将在很大程度上容纳本区域的流动人口，既减少了东部地区人口过多引发的问题，又能减少流动劳动力“背井离乡”的精神压力。二是在产业分工基础上，由中等城市发展拉动小城市发展。部分经济基础好的小城市也可依托本地区突出的产业优势形成类似于中等城市的地位，带动其他小城市发展。 从微观层次看，各地区要依据自身的不同情况，就如何推动城市化特别是小城市发展进行探索，绝对不能一刀切。同时，小城镇建设一定要顺势而为，尊重客观发展规律，不能盲目快上。实践一再证明，小城镇的发展具有内在规律，即使没有政府的参与，也会自然形成一些具有较强辐射力、一定产业支撑的特色小城镇。例如，法国的古老小镇干邑，种植葡萄的历史可以追溯到公元3世纪，到12世纪已经成为著名的葡萄产区，经过17世纪、18世纪一批投资者的迁入，这里逐渐成为世界知名的葡萄酒产地。
因此，城镇化必须制定科学的产业与城镇化发展规划。某一产业很难在规模上有特别快、特别大的发展空间，如果有的地区“押宝”在某一或若干产业，那未来的经济会面临较大风险。对那些经济规模大的大中城市来说，其风险承受能力较强，但对经济规模小的城市特别是西部地区的小城市而言，这些风险则可能是致命的。
三、农民的城镇化：户籍制度改革必须与时俱进
城镇化最大的参与群体将是农民，可以说，城镇化就是农民的城镇化。从农民变成市民，不是简单的身份改变，而是必须要解决就业、户籍及附着在户籍上的利益。如果这些问题解决不好，农民就不可能转变成真正的市民，而成为“流民”。
户籍是新中国历史的产物，它将人分为农村和城市（非农）两大户籍群体，不同的户籍属性造成了两大群体在社会保障、福利、公共服务等方面的差异。许久以来，户籍分割是我国城乡二元化的重要体现。虽然随着国家对农民社会保障的意识改变和投入力度不断提高，农村在这些方面已经大有进步，但与城市相比，农村的社会保障、福利水平和公共服务依然处于较低的水平。
另外，户籍制度造成我国城市化进程的“两张皮”。改革开放以来，我国很多地区已经出现户籍人口和实际居住人口的巨大差异，如北京市2012年底常住人口在2069.3万，其中的外来人口便达到773.8万，也就是说超过1/3的人口是没有本地户籍的常住人口。在很多沿海工业发达地区的小城市，这种人口的比重更高。但户籍制度的存在，巧妙地将这些外来人口与本地户籍人口区别开来，使其不能完全享受本地的社会福利与公共福利。户籍制度也造成了我国城市化进程的名义城市化率与真实城市化率的“两张皮”，到2012年我国城市化率达到52.57%，但若扣除1.8亿因户籍制度而被排除在外的外来人口，真实城市化率只有不足35%，二者之间存在巨大的差异[4]。
户籍制度的改革难点是在城市人口激增之下，各级政府要不断增加财政支出，才能满足社会保障、福利水平和公共服务的需要。在现有分税制前提下，地方政府的财政已经捉襟见肘，对于增加这样一项支出，积极性必然不高。对此，就必须从中央到地方政府对此项支出进行统筹规划，合理分担，真正将这一问题解决。
户籍制度是否放开，必须要依据不同情况。对北上广深等大城市来说，已经达到或者超过合理人口聚集数量的临界点，如果盲目放开，只会激化“大城市病”，通过户籍制度降低人口流入的趋势，成为一种合理选择。对于小城市（城镇），则可以全面放开。这也是2013年城镇化工作会议所确立的一个原则。
那么，大城市户籍政策收紧，在一定程度上可能对部分人造成不公平之感，但是考虑到现实情况，这是一个不得已而为之的决策。要实现所有人在户籍制度上的公平性，只能在我国经济和城市化继续发展到高水平，那时在不同城市生活和工作的机会成本基本相近，不再向部分大城市过分集中的情况下，才可能实现。
四、城镇化的利益分配：营造多方受益的“共赢”格局
城镇化在很大程度上就是对我国农村和城市建设的一项全面革命。在此进程中，必然会涉及错综复杂的利益关系，如何充分协调好各方利益，保证相关各方的利益均衡，避免让部分群体成为“暴发户”而其他群体成为利益受损者，是一个十分重要问题。其中，有两个问题最为引人关注。
一是农民土地问题。这涉及两个方面，首先是涉及大量城镇建设占有农民土地的利益分享问题。对此，应该综合考虑投资商、政府、农村集体组织和农民个人的利益，但要适度向处于弱势的农民个人倾斜，保证农民利益不受损。同时，应根据各地实际情况，对农村集体土地管理制度改革进行积极探索。2013年12月20日，深圳宝安区福永街道凤凰社区的一块农村集体土地首次以拍卖形式入市，所得按照70%比例归市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，为我国相关制度探索拉开了帷幕。其次，就是农民转变为市民之后，部分耕种的土地要转让给他人耕种。在这方面，应综合考虑转让土地的农民及承租者的利益平衡，保证土地的正常利用。
二是城镇化的投资问题。其中，公共基础设施的投资来源问题最值得关注。由于公共基础设施所涉及的资金量大，引入社会资本便成为一个重要的选择。但是，公共基础设施具有公有性质，如何处理社会资本特别是私人资本利益与公共利益的关系，便显得十分重要。因此，在引入社会资本时，必须保证公平、公开的原则，保证机会对所有投资者的均等化。
参考文献：
[1]《一个美国小城：发展经济和宜居建设双轮驱动》[N]，经济日报，2011年3月19日.
[2]《浙江新型城镇化快速推进》，人民日报，2013年12月9日.
[3]《小城市培育“点亮”新型城镇化》，人民日报，2013年12月9日.
[4]《中国真实城市化率不到35%》，扬子晚报，2013年6月28日.
（责任编辑：赵静）