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鄂州是武汉城市圈全国“两型”社会建设综合配套改革试验区的示范区，是湖北省城乡一体化试点市。目前工业化水平全省第一、城镇化水平全省第二、人均GDP位居全省第三。去年以来，鄂州市从本地实际出发，积极探索“一级政府三级管理”改革，取得了初步成效。
一、围绕破解难题推进改革
改革就是要破解难题，为长远发展理顺关系、释放动力。改革之初，鄂州市在行政管理方面面临三个主要问题：一是管理层级过多，不利于提高政府效能。鄂州是湖北省最小的地级市，面积只有1596平方公里。这种县级市规模、地级币行政架构的组合，存在管理层次多、行政成本过高等问题，不利于简政放权，建设廉洁高效的服务型政府。二是公共服务统筹层次低，不利于城乡一体化发展。鄂州现辖三个县级行政区和两个经济开发区，发展水平不平衡。以县为单位统筹公共服务，导致教育、卫生、社会保障等标准不统一，水平差距较大，不利于统筹城乡、统一配置公共资源。三是人民群众对公共服务和社会管理方式提出了新的更高要求。近年来，鄂州市城镇化、工业化和农业现代化加快发展，产业向园区集中、土地向规模经营集中、农村向新社区集中步伐加快。集中居住后的农民思想观念和生产生活方式都发生了深刻变化，对公共服务和社会管理提出了更新更高的要求。如何推动政府公共服务和社会管理重心下移、服务好管理好集中居住的农村居民，成为无法回避的现实问题。
二、大胆创新改革思路
我们推进“一级政府三级管理”改革的墓本思路是，在条件成熟的地区撤销乡镇，直接将社区作为一个服务和管理层级，推动市—区—镇—村“三级政府四级管理”向市—功能区—新社区“一级政府三级管理”体制转变。改革后，市政府侧重于全域规划和宏观管理，强化教育、卫生、社会保障等基本公共服务统筹职能；区政府把学校、医院等上交市政府，从一级政府变为市政府派出机构（功能区管委会），主要负责经济发展和城市建设；新社区具体承接公共服务和社会管理下移职能，与基层民主自治融合互动。
在改革方案设计中，重点突出两个方面：一是在上下级政府之间进行职能整合。职能整合后，市政府增强了全域规划、统筹公共服务的能力，有利于促进全市基本公共服务的标准化、均等化；区政府从公共服务和社会管理事务中解脱出来，有利于集中精力抓招商引资和城市建设；乡镇政府弱化招商引资、发展经济的职能，在职能、机构、人员等方面与功能区融合，进一步充实功能区的力量。二是将公共服务和社会管理重心下移到社区。突破政府边界，把社区作为一个管理层级，有利于更多、更好地依靠基层群众自治组织和社会力量承办公共服务和社会管理事项，调动了基层群众的参与热情，为政府转变职能开辟了渠道，也为进一步压缩政府机构和编制预留了空间。
三、积极推进改革试点
考虑到经济社会发展的稳定性和连续性，我们采取先试点、后推广的办法，从2012年3月开始首先在葛店开发区开展改革试点。一是提升教育、卫生统筹层次。将区级管理的中小学、医疗机构上收市直部门直接管理，并相应调整市区两级财力支出责任。改革后，教育、卫生、社保等公共服务全部由市级政府统筹管理。二是撤销乡镇政府，建设功能区。拆分乡镇政府职能，将经济发展职能及人员、资产统一划入开发区。乡镇政府与开发区管委会整合之后实行大部门制改革，进一步强化经济发展和城市建设职能。一年来，试点工作平稳推进，葛店开发区经济社会发展活力显著增强，并在2012年7月被国务院批准为国家级经济技术开发区。三是全面推动政府公共服务和社会管理重心下移。在公共服务方面，运用电子政务系统，实现社区公共服务站前台受理、政府部门后台审批，变“人在路上跑”为“事在网上转”。制作全市统一的行政确认专用章，统一编号后授权社区使用，实现婚姻登记等33项服务在社区现场办理、立等可取。在社会管理方面，将全市划分为3547个网格，借助城乡网格管理员队伍和信息化指挥调度平台，强化部门联动和现场处置能力，形成城乡一体、全域覆盖的网格管理体系。在此基础上，在全市范围内开展农村示范社区建设活动，以标准化和信息化为抓手，全面统一农村新社区的形象标识、硬件设施、管理制度、人员培训和经费保障，促进社区规范可持续发展。
四、体会和认识
“一级政府三级管理”改革涉及多方面利益调整，是一项复杂的系统工程，在推进过程中，有三点体会和认识：
一是紧紧围绕破解发展难题推进改革。改革不是目的是手段，改革必须坚持以问题为导向，从解决最现实、最紧迫的发展难题入手，才能切实为经济社会发展提供动力。通过“一级政府三级管理”改革，市政府提高了统筹水平、功能区精简了机构、提升了效能，政府的公共服务窗口搬进了新社区。我们向全面建设服务型政府迈出了坚实的一步。
二是改革必须给人民群众带来实实在在的好处。改革是最大的红利，但如果红利不能体现在群众切身利益上，改革就得不到群众的支持，是没有生命力的。服务管理重心下移，提高了政府办事效率，降低了居民办事成本，人民群众得到了实惠，参与改革的积极性就充分调动起来了。只有让人民群众做主、受益、满意，才能从根本上保证改革始终沿着正确方向顺利推进。
三是必须处理好政府与市场和社会的关系。十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理政府与市场的关系。我们在实际工作中认识到，如果不能切实转变政府职能，不能有效发挥市场和社会力量的作用，政府机构改革经常是“左手”交给“右手”，很难有实质性进展。在改革中，我们把社区作为一个管理层级，就是要充分调动包括基层自治组织在内的社会力量的积极性，解决一些政府管不了管不好的事。下一步，我们将进一步发挥市场作用，充分运用政府采购服务的机制，通过市场竞争提高各类社会组织的服务质量和水平。
一、围绕破解难题推进改革
改革就是要破解难题，为长远发展理顺关系、释放动力。改革之初，鄂州市在行政管理方面面临三个主要问题：一是管理层级过多，不利于提高政府效能。鄂州是湖北省最小的地级市，面积只有1596平方公里。这种县级市规模、地级币行政架构的组合，存在管理层次多、行政成本过高等问题，不利于简政放权，建设廉洁高效的服务型政府。二是公共服务统筹层次低，不利于城乡一体化发展。鄂州现辖三个县级行政区和两个经济开发区，发展水平不平衡。以县为单位统筹公共服务，导致教育、卫生、社会保障等标准不统一，水平差距较大，不利于统筹城乡、统一配置公共资源。三是人民群众对公共服务和社会管理方式提出了新的更高要求。近年来，鄂州市城镇化、工业化和农业现代化加快发展，产业向园区集中、土地向规模经营集中、农村向新社区集中步伐加快。集中居住后的农民思想观念和生产生活方式都发生了深刻变化，对公共服务和社会管理提出了更新更高的要求。如何推动政府公共服务和社会管理重心下移、服务好管理好集中居住的农村居民，成为无法回避的现实问题。
二、大胆创新改革思路
我们推进“一级政府三级管理”改革的墓本思路是，在条件成熟的地区撤销乡镇，直接将社区作为一个服务和管理层级，推动市—区—镇—村“三级政府四级管理”向市—功能区—新社区“一级政府三级管理”体制转变。改革后，市政府侧重于全域规划和宏观管理，强化教育、卫生、社会保障等基本公共服务统筹职能；区政府把学校、医院等上交市政府，从一级政府变为市政府派出机构（功能区管委会），主要负责经济发展和城市建设；新社区具体承接公共服务和社会管理下移职能，与基层民主自治融合互动。
在改革方案设计中，重点突出两个方面：一是在上下级政府之间进行职能整合。职能整合后，市政府增强了全域规划、统筹公共服务的能力，有利于促进全市基本公共服务的标准化、均等化；区政府从公共服务和社会管理事务中解脱出来，有利于集中精力抓招商引资和城市建设；乡镇政府弱化招商引资、发展经济的职能，在职能、机构、人员等方面与功能区融合，进一步充实功能区的力量。二是将公共服务和社会管理重心下移到社区。突破政府边界，把社区作为一个管理层级，有利于更多、更好地依靠基层群众自治组织和社会力量承办公共服务和社会管理事项，调动了基层群众的参与热情，为政府转变职能开辟了渠道，也为进一步压缩政府机构和编制预留了空间。
三、积极推进改革试点
考虑到经济社会发展的稳定性和连续性，我们采取先试点、后推广的办法，从2012年3月开始首先在葛店开发区开展改革试点。一是提升教育、卫生统筹层次。将区级管理的中小学、医疗机构上收市直部门直接管理，并相应调整市区两级财力支出责任。改革后，教育、卫生、社保等公共服务全部由市级政府统筹管理。二是撤销乡镇政府，建设功能区。拆分乡镇政府职能，将经济发展职能及人员、资产统一划入开发区。乡镇政府与开发区管委会整合之后实行大部门制改革，进一步强化经济发展和城市建设职能。一年来，试点工作平稳推进，葛店开发区经济社会发展活力显著增强，并在2012年7月被国务院批准为国家级经济技术开发区。三是全面推动政府公共服务和社会管理重心下移。在公共服务方面，运用电子政务系统，实现社区公共服务站前台受理、政府部门后台审批，变“人在路上跑”为“事在网上转”。制作全市统一的行政确认专用章，统一编号后授权社区使用，实现婚姻登记等33项服务在社区现场办理、立等可取。在社会管理方面，将全市划分为3547个网格，借助城乡网格管理员队伍和信息化指挥调度平台，强化部门联动和现场处置能力，形成城乡一体、全域覆盖的网格管理体系。在此基础上，在全市范围内开展农村示范社区建设活动，以标准化和信息化为抓手，全面统一农村新社区的形象标识、硬件设施、管理制度、人员培训和经费保障，促进社区规范可持续发展。
四、体会和认识
“一级政府三级管理”改革涉及多方面利益调整，是一项复杂的系统工程，在推进过程中，有三点体会和认识：
一是紧紧围绕破解发展难题推进改革。改革不是目的是手段，改革必须坚持以问题为导向，从解决最现实、最紧迫的发展难题入手，才能切实为经济社会发展提供动力。通过“一级政府三级管理”改革，市政府提高了统筹水平、功能区精简了机构、提升了效能，政府的公共服务窗口搬进了新社区。我们向全面建设服务型政府迈出了坚实的一步。
二是改革必须给人民群众带来实实在在的好处。改革是最大的红利，但如果红利不能体现在群众切身利益上，改革就得不到群众的支持，是没有生命力的。服务管理重心下移，提高了政府办事效率，降低了居民办事成本，人民群众得到了实惠，参与改革的积极性就充分调动起来了。只有让人民群众做主、受益、满意，才能从根本上保证改革始终沿着正确方向顺利推进。
三是必须处理好政府与市场和社会的关系。十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理政府与市场的关系。我们在实际工作中认识到，如果不能切实转变政府职能，不能有效发挥市场和社会力量的作用，政府机构改革经常是“左手”交给“右手”，很难有实质性进展。在改革中，我们把社区作为一个管理层级，就是要充分调动包括基层自治组织在内的社会力量的积极性，解决一些政府管不了管不好的事。下一步，我们将进一步发挥市场作用，充分运用政府采购服务的机制，通过市场竞争提高各类社会组织的服务质量和水平。