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摘 要 当前我国诚信政府建设取得较大进展,政府公信力不断提高。但也应该看到,政府信用风险在一定程度上依然存在,尤其是地方政府的信用状况不容乐观。本文分析地方政府信用风险的表现和成因,并在此基础上提出相应的改善措施。
关键词 政府信用 信息公开 公众参与
中图分类号:F127文献标识码:A
一、 问题提出的背景和意义
据《小康》杂志调查显示,2009年中国信用小康指数为61.1,政府公信力指数为62.2,均比上年提高0.7个百分点。这表明国人对中国整体信用及政府信用的满意度在逐年温和向好。2008和2009年是我国自然灾害严重的一个时期,无论是汶川地震还是南方水灾,都在考验政府的信用程度和处理危机的能力。在灾难面前,政府始终保证了信息的公开,及时和可靠,展示了一个透明,信用和真诚的政府形象;而政府在灾难面前的快速反应能力和危机处理能力,也赢得了国人甚至全世界的信任和称赞。这也表明我国在政治民主,信息公开,打造信用政府方面取得了较大成就。
然而,也应该看到,当前我国政府的信用危机仍然存在,形势并不容乐观,尤其是地方政府信用危机形势严峻。调查显示,2009年针对“是否相信当地政府公布的各种社会及经济调查数据”,认为“掺假成分很多”或“绝对是假的”的比例高达91.1%,而2007年这个比例是79.3%。公众对地方政府行为的信任度直降10个百分点。
著名经济学家董辅乃曾指出“我国某些地方政府信用面临严重危机”。一语道出了当前我国地方政府遭遇的信用困境。美国学者福山把社会分为高度信任社会和低度信任社会,提出信用是一种可以利用的社会资本,正是信任的差异导致不同社会经济的差异,高度信任的社会往往可以创造经济繁荣。由此可见,信用实际是一种隐形的宝贵社会资源。尤其是在当前市场发挥配置资源的基础作用,政府向有限政府转变的过程中,信用良好的政府可以更好得赢得公众和社会的信任,充分发挥其经济调节,市场监管,社会管理和公共服务职能,维护社会稳定和经济繁荣。政府信用是社会良好运行的“阿基米德点”。政府失信、政府治理失信软弱无力的现象,无疑是对社会公众诚信理念的打击。因此,在这一背景下,加强地方政府信用建设,提升公信力具有十分重要的意义,是当前亟待解决的问题。
二、 地方政府信用风险的表现及成因
改革开放以来,我国市场经济发展迅速;而在此过程中,地方政府信用缺失的问题也不断暴露。从一定程度上说,市场经济实际上就是信用经济,我国的市场经济体制是政府推动和促进的,政府自身应该成为诚信的楷模,这也是当代政府的重要职责。随着我国民主政治和诚信政府建设的进步,政府信用度不断提高,但地方政府重管理轻服务,行为缺乏公开性,权力寻租等不良现象依然时有存在,破坏政府形象,失信于民。这是地方政府面临的一个严重问题。
(一)地方政府信用风险的表现。
1、数据失真。一些地方政府在统计国民经济和社会发展等重要数据时,出于政绩及形象上的考虑,往往有意拔高,公布的数据失真,失信于民。
2、权力寻租。由于政府工作缺乏公开性,透明度不够,暗箱操作过多,出现权力寻租现象。一些政府官员利用手中掌握的权力和资源,谋取私利,不按规章办事,损害政府和公众的利益。这些行为损害了政府形象,严重影响公众对政府的信任。
3、对地方利益的保护。一些地方政府只图自身的发展,为了地方的经济利益,无视中央决策,或施行地方保护主义,或对中央的政策阳奉阴违,破坏了中央政府的信用,扭曲了地方政府在公众心目中的形象
4、政策缺乏连续性和稳定性。一些地方政府决策随意性大,政策多变和政出多门,往往造成决策事项难以执行、或无法达到预期目标,公众对其决策不满意等后果,降低了公众对政府政策的信任。
5、不恰当的干预经济活动。一些地方政府介入到微观经济领域,常常出现干预经济主体具体行为的问题。如政府干预金融机构的资金运作,迫使银行为其指定的企业或项目贷款, 甚至不惜以公共财政资金担保,不考虑地方财力或大量举债建政绩工程,致使银行产生大量的不良贷款。政府的种种“越位”行为,扰乱了正常的市场经济秩序,破坏了政府信用。
(二)地方政府信用风险的成因。
1、政府强势性。政府享有政治、经济、信息等各个方面的优先权,也享有制定并执行国家法律和公共政策的主导权,始终居于社会的支配地位,掌握大量的社会资源和权力;同时当前对政府及其部门的监督体系也不完善,存在很大漏洞。因此有些地方政府就出现了随意行政、办事拖拉、不负责任的失信现象。政府政策的随机性越大,变化越大,公众对政府的信任度就越低。
2、政府自利性。出于经济人的本性,政府官员通过“创租”和“抽租”来获得自身利益。这两种行为的存在,导致了寻租活动的普遍性和经常性,使政府信用遭到严重侵蚀。
3、信息不对称。政府在其所提供的公共产品和公共服务的质量、性能等方面享有充分的信息优势,而公众作为消费者处于明显的信息不对称状态。由于公众本身所拥有的信息相当有限,加之虚假失真信息泛滥,这样就会怀疑政府所提供公共产品和公共服务的真实性。特别是在一些比较复杂的领域,存在严重的信息鸿沟,这种不对称最终导致信用危机的出现,致使社会交易成本增高和交易链的中断。
4、制度不健全。当前我国制度建设的一个重要缺陷就是制度不健全。在信用制度建设方面,目前仍然缺乏完善的信用管理制度、公正的信用评估体系、有效的信用监督机制,同时也缺乏科学的地方政府信用评价体系。
5、地方保护主义。国家利益和地方利益之间存在着某些不可调和的矛盾,它们都可能为在利益总量中争取更大的份额而产生冲突。一些地方政府受自身利益的驱使对国家政策产生对抗性反应,甚至制定了与中央政策相悖的土政策。这种地方保护主义造成了上有政策,下有对策的不良后果。公共政策及其执行的不一致性在公众心目中形成了政府信用滥用的印象。
地方政府信用缺失削弱政府权威,阻碍经济发展,影响社会稳定。作为直接管理社会事务的各级地方政府,若不对信用危机状况进行改善,将很难发挥其社会管理和公共服务的职能,也很难赢得公众的认可和信任。
三、降低地方政府信用风险的机制建设
经济学家吴敬琏曾说:“行政管理体制改革应重振政府信用。”提高地方政府信用度,使其良性发展,并在社会信用体系中发挥核心带动作用,是当前亟待解决的一个问题。近几年,党中央、国务院高度重视信用体系建设。《行政许可法》已对政府诚信原则从法律上明确做出规定;国务院《全面推进依法行政实施纲要》更将政府信用原则明确为法治政府的基本要求之一。温家宝总理也强调“要加快建设企业和个人信用服务体系。”全力建设信用政府,构建信用社会,也是和谐社会的重要目标。
在党中央的大政方针下,地方政府更应该把信用建设作为重点。只有地方政府充分发挥信用建设的核心作用,才能带动并打造完善的社会信用体系。作为各级地方事务的直接管理者和执行者,地方政府信用建设更关乎人民的切身利益和福祉。笔者主要从机制方面提出降低地方政府信用风险的措施。
(一)信息公开机制。
2008年中共中央实施了《政府信息公开条例》,在建设公开透明政府,保障公民知情权和监督权等方面取得了很大进展。进一步推行和完善信息公开制度,打造“阳光政府”和“透明政府”,是提升政府信用的有效途径。具体来说,要完善政府重大决策的规则和程序,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度、听证制度,通过设立政府网站,建设“电子政府”等方式公开地方政府政务运作过程。建立新闻发言人制度也是政府信息公开的一个新举措。通过政务公开,保证公众的知情权,可以使政府行为有效地接受群众监督,确保政府真正取信于民。
(二)权力监督机制。
政府部门及其公务员的廉洁是政府信用的重要体现,政府权力的运作状况关系到政府的道德形象。因此,要建立科学的权力运行机制,对权力运行进行必要的监督制约。应该按市场化要求,建立廉洁高效的权力体系,逐步规范权力进入市场行为;实行职权分解,注重以权制权,建立相互制衡的权力构成体系;适应公开化要求,建立权力运行外部约束体系,为有效监督权力创造条件;增强权力责任意识,强化对权力行使者的责任追究;建立适应法制化要求的权力运作保障体系等。权力监督机制是建设信用政府的核心。
(三)责任追究机制。
政府信用建设还取决于政府是否有健全的责任制度。建立责任政府,已成为当代世界各国发展民主政治的必经之路,也是提高政府信用的重要途径。要完善行政监察、行政问责、行政投诉等制度,加强监察部门、企业及社会公众对行政机关和公务人员的监督力度,对失信严重的公务员严肃处理,追究责任;有必要建立包括道德责任、政治责任和赔偿责任在内的政府信用责任体系,形成行政行为失信责任追究和惩罚机制。
(四)依法行政机制。
信用本身只是一种抽象的道德观念,行政法上实体的权利义务关系只有通过行政程序才能具体化。诚信政府要真正保护行政主体与相对人之间的信任关系,就必须有相应的行政程序作为保障。首先,行政程序必须是诚信原则的法律化、具体化。只有体现信任精神的行政程序,才能保护具体的信任关系;其次,要建立完备的行政程序制度,如告知制度、回避制度等等;再次,各种行政程序制度之间要求衔接和协调,不能脱节、交叉和矛盾,否则,程序上的真空和冲突就使信用原则无法落到实处。
(五)绩效评估机制。
政府绩效评估作为政府信用评价的基础,是指政府在社会经济管理中活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能。以往对地方政府绩效的考核单纯强调经济增长,也缺乏统一的评估标准,一般是各地自行实施,缺乏科学性和合理性。建立良好的政府绩效评估机制,有助于对包括政府信用在内的地方政府绩效进行科学评价。对政府绩效进行评估,是规范行政行为,提高行政效能的一项重要制度和有效方法。
(六)公众参与机制。
随着社会事务的日趋复杂,行政决策难度加大,单靠政府力量制定政策无法保证其决策的科学性和民主性。让社会公众参与到地方政府决策过程中,可以使公共决策反映各方面的利益要求,更符合公众的根本利益,保证决策的有效实施,这是我国基层民主政治发展的一个良好趋向。首先,应合理界定公众参与的范围。尤其是那些涉及到群众切身利益的决策,必须要有公民参与才能生效;其次,当前我国公众参与公共决策的途径远远不能满足公众的参与要求,地方政府应逐步通过如听证会,投票表决等多种形式使公民参与到决策中来;最后,保障公众参与的热情。一些地方政府承认公民的参与权,但实际上公众参与的实际效果无法得到保证。因此,要加强公众参与的民主性,切实维护公众参与的有效性,使公众看到其参与决策的成效,提高地方政府的信用度。
(作者单位:赵晨晖,郑州大学公共管理学院;宋珂,河南省邓州市政府办公室)
参考文献:
[1]刘莘.诚信政府研究.北京大学出版社,2007(5).
[2]卢梭.社会契约论.商务印书馆,2003(2).
[3]曾鸣.政府信用问题的若干探讨.先驱论坛,2010(11).
[4]吴开松.论我国地方政府信用危机.当代经济,2006(2).
[5]武晓峰.近年来政府公信力研究综述.中国行政管理,2008(5).
[6]为何老百姓对一些地方政府不信任.青岛新闻网,2009.8.21.
关键词 政府信用 信息公开 公众参与
中图分类号:F127文献标识码:A
一、 问题提出的背景和意义
据《小康》杂志调查显示,2009年中国信用小康指数为61.1,政府公信力指数为62.2,均比上年提高0.7个百分点。这表明国人对中国整体信用及政府信用的满意度在逐年温和向好。2008和2009年是我国自然灾害严重的一个时期,无论是汶川地震还是南方水灾,都在考验政府的信用程度和处理危机的能力。在灾难面前,政府始终保证了信息的公开,及时和可靠,展示了一个透明,信用和真诚的政府形象;而政府在灾难面前的快速反应能力和危机处理能力,也赢得了国人甚至全世界的信任和称赞。这也表明我国在政治民主,信息公开,打造信用政府方面取得了较大成就。
然而,也应该看到,当前我国政府的信用危机仍然存在,形势并不容乐观,尤其是地方政府信用危机形势严峻。调查显示,2009年针对“是否相信当地政府公布的各种社会及经济调查数据”,认为“掺假成分很多”或“绝对是假的”的比例高达91.1%,而2007年这个比例是79.3%。公众对地方政府行为的信任度直降10个百分点。
著名经济学家董辅乃曾指出“我国某些地方政府信用面临严重危机”。一语道出了当前我国地方政府遭遇的信用困境。美国学者福山把社会分为高度信任社会和低度信任社会,提出信用是一种可以利用的社会资本,正是信任的差异导致不同社会经济的差异,高度信任的社会往往可以创造经济繁荣。由此可见,信用实际是一种隐形的宝贵社会资源。尤其是在当前市场发挥配置资源的基础作用,政府向有限政府转变的过程中,信用良好的政府可以更好得赢得公众和社会的信任,充分发挥其经济调节,市场监管,社会管理和公共服务职能,维护社会稳定和经济繁荣。政府信用是社会良好运行的“阿基米德点”。政府失信、政府治理失信软弱无力的现象,无疑是对社会公众诚信理念的打击。因此,在这一背景下,加强地方政府信用建设,提升公信力具有十分重要的意义,是当前亟待解决的问题。
二、 地方政府信用风险的表现及成因
改革开放以来,我国市场经济发展迅速;而在此过程中,地方政府信用缺失的问题也不断暴露。从一定程度上说,市场经济实际上就是信用经济,我国的市场经济体制是政府推动和促进的,政府自身应该成为诚信的楷模,这也是当代政府的重要职责。随着我国民主政治和诚信政府建设的进步,政府信用度不断提高,但地方政府重管理轻服务,行为缺乏公开性,权力寻租等不良现象依然时有存在,破坏政府形象,失信于民。这是地方政府面临的一个严重问题。
(一)地方政府信用风险的表现。
1、数据失真。一些地方政府在统计国民经济和社会发展等重要数据时,出于政绩及形象上的考虑,往往有意拔高,公布的数据失真,失信于民。
2、权力寻租。由于政府工作缺乏公开性,透明度不够,暗箱操作过多,出现权力寻租现象。一些政府官员利用手中掌握的权力和资源,谋取私利,不按规章办事,损害政府和公众的利益。这些行为损害了政府形象,严重影响公众对政府的信任。
3、对地方利益的保护。一些地方政府只图自身的发展,为了地方的经济利益,无视中央决策,或施行地方保护主义,或对中央的政策阳奉阴违,破坏了中央政府的信用,扭曲了地方政府在公众心目中的形象
4、政策缺乏连续性和稳定性。一些地方政府决策随意性大,政策多变和政出多门,往往造成决策事项难以执行、或无法达到预期目标,公众对其决策不满意等后果,降低了公众对政府政策的信任。
5、不恰当的干预经济活动。一些地方政府介入到微观经济领域,常常出现干预经济主体具体行为的问题。如政府干预金融机构的资金运作,迫使银行为其指定的企业或项目贷款, 甚至不惜以公共财政资金担保,不考虑地方财力或大量举债建政绩工程,致使银行产生大量的不良贷款。政府的种种“越位”行为,扰乱了正常的市场经济秩序,破坏了政府信用。
(二)地方政府信用风险的成因。
1、政府强势性。政府享有政治、经济、信息等各个方面的优先权,也享有制定并执行国家法律和公共政策的主导权,始终居于社会的支配地位,掌握大量的社会资源和权力;同时当前对政府及其部门的监督体系也不完善,存在很大漏洞。因此有些地方政府就出现了随意行政、办事拖拉、不负责任的失信现象。政府政策的随机性越大,变化越大,公众对政府的信任度就越低。
2、政府自利性。出于经济人的本性,政府官员通过“创租”和“抽租”来获得自身利益。这两种行为的存在,导致了寻租活动的普遍性和经常性,使政府信用遭到严重侵蚀。
3、信息不对称。政府在其所提供的公共产品和公共服务的质量、性能等方面享有充分的信息优势,而公众作为消费者处于明显的信息不对称状态。由于公众本身所拥有的信息相当有限,加之虚假失真信息泛滥,这样就会怀疑政府所提供公共产品和公共服务的真实性。特别是在一些比较复杂的领域,存在严重的信息鸿沟,这种不对称最终导致信用危机的出现,致使社会交易成本增高和交易链的中断。
4、制度不健全。当前我国制度建设的一个重要缺陷就是制度不健全。在信用制度建设方面,目前仍然缺乏完善的信用管理制度、公正的信用评估体系、有效的信用监督机制,同时也缺乏科学的地方政府信用评价体系。
5、地方保护主义。国家利益和地方利益之间存在着某些不可调和的矛盾,它们都可能为在利益总量中争取更大的份额而产生冲突。一些地方政府受自身利益的驱使对国家政策产生对抗性反应,甚至制定了与中央政策相悖的土政策。这种地方保护主义造成了上有政策,下有对策的不良后果。公共政策及其执行的不一致性在公众心目中形成了政府信用滥用的印象。
地方政府信用缺失削弱政府权威,阻碍经济发展,影响社会稳定。作为直接管理社会事务的各级地方政府,若不对信用危机状况进行改善,将很难发挥其社会管理和公共服务的职能,也很难赢得公众的认可和信任。
三、降低地方政府信用风险的机制建设
经济学家吴敬琏曾说:“行政管理体制改革应重振政府信用。”提高地方政府信用度,使其良性发展,并在社会信用体系中发挥核心带动作用,是当前亟待解决的一个问题。近几年,党中央、国务院高度重视信用体系建设。《行政许可法》已对政府诚信原则从法律上明确做出规定;国务院《全面推进依法行政实施纲要》更将政府信用原则明确为法治政府的基本要求之一。温家宝总理也强调“要加快建设企业和个人信用服务体系。”全力建设信用政府,构建信用社会,也是和谐社会的重要目标。
在党中央的大政方针下,地方政府更应该把信用建设作为重点。只有地方政府充分发挥信用建设的核心作用,才能带动并打造完善的社会信用体系。作为各级地方事务的直接管理者和执行者,地方政府信用建设更关乎人民的切身利益和福祉。笔者主要从机制方面提出降低地方政府信用风险的措施。
(一)信息公开机制。
2008年中共中央实施了《政府信息公开条例》,在建设公开透明政府,保障公民知情权和监督权等方面取得了很大进展。进一步推行和完善信息公开制度,打造“阳光政府”和“透明政府”,是提升政府信用的有效途径。具体来说,要完善政府重大决策的规则和程序,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度、听证制度,通过设立政府网站,建设“电子政府”等方式公开地方政府政务运作过程。建立新闻发言人制度也是政府信息公开的一个新举措。通过政务公开,保证公众的知情权,可以使政府行为有效地接受群众监督,确保政府真正取信于民。
(二)权力监督机制。
政府部门及其公务员的廉洁是政府信用的重要体现,政府权力的运作状况关系到政府的道德形象。因此,要建立科学的权力运行机制,对权力运行进行必要的监督制约。应该按市场化要求,建立廉洁高效的权力体系,逐步规范权力进入市场行为;实行职权分解,注重以权制权,建立相互制衡的权力构成体系;适应公开化要求,建立权力运行外部约束体系,为有效监督权力创造条件;增强权力责任意识,强化对权力行使者的责任追究;建立适应法制化要求的权力运作保障体系等。权力监督机制是建设信用政府的核心。
(三)责任追究机制。
政府信用建设还取决于政府是否有健全的责任制度。建立责任政府,已成为当代世界各国发展民主政治的必经之路,也是提高政府信用的重要途径。要完善行政监察、行政问责、行政投诉等制度,加强监察部门、企业及社会公众对行政机关和公务人员的监督力度,对失信严重的公务员严肃处理,追究责任;有必要建立包括道德责任、政治责任和赔偿责任在内的政府信用责任体系,形成行政行为失信责任追究和惩罚机制。
(四)依法行政机制。
信用本身只是一种抽象的道德观念,行政法上实体的权利义务关系只有通过行政程序才能具体化。诚信政府要真正保护行政主体与相对人之间的信任关系,就必须有相应的行政程序作为保障。首先,行政程序必须是诚信原则的法律化、具体化。只有体现信任精神的行政程序,才能保护具体的信任关系;其次,要建立完备的行政程序制度,如告知制度、回避制度等等;再次,各种行政程序制度之间要求衔接和协调,不能脱节、交叉和矛盾,否则,程序上的真空和冲突就使信用原则无法落到实处。
(五)绩效评估机制。
政府绩效评估作为政府信用评价的基础,是指政府在社会经济管理中活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能。以往对地方政府绩效的考核单纯强调经济增长,也缺乏统一的评估标准,一般是各地自行实施,缺乏科学性和合理性。建立良好的政府绩效评估机制,有助于对包括政府信用在内的地方政府绩效进行科学评价。对政府绩效进行评估,是规范行政行为,提高行政效能的一项重要制度和有效方法。
(六)公众参与机制。
随着社会事务的日趋复杂,行政决策难度加大,单靠政府力量制定政策无法保证其决策的科学性和民主性。让社会公众参与到地方政府决策过程中,可以使公共决策反映各方面的利益要求,更符合公众的根本利益,保证决策的有效实施,这是我国基层民主政治发展的一个良好趋向。首先,应合理界定公众参与的范围。尤其是那些涉及到群众切身利益的决策,必须要有公民参与才能生效;其次,当前我国公众参与公共决策的途径远远不能满足公众的参与要求,地方政府应逐步通过如听证会,投票表决等多种形式使公民参与到决策中来;最后,保障公众参与的热情。一些地方政府承认公民的参与权,但实际上公众参与的实际效果无法得到保证。因此,要加强公众参与的民主性,切实维护公众参与的有效性,使公众看到其参与决策的成效,提高地方政府的信用度。
(作者单位:赵晨晖,郑州大学公共管理学院;宋珂,河南省邓州市政府办公室)
参考文献:
[1]刘莘.诚信政府研究.北京大学出版社,2007(5).
[2]卢梭.社会契约论.商务印书馆,2003(2).
[3]曾鸣.政府信用问题的若干探讨.先驱论坛,2010(11).
[4]吴开松.论我国地方政府信用危机.当代经济,2006(2).
[5]武晓峰.近年来政府公信力研究综述.中国行政管理,2008(5).
[6]为何老百姓对一些地方政府不信任.青岛新闻网,2009.8.21.