论文部分内容阅读
摘要：《民用机场管理条例》明确了我国民用机场的公共基础性，本文分析了我国机场管理模式不同类别中体现出民用机场的公共基础性特征。
关键词：机场管理；模式；公共基础性
中图分类号：F120.3
2009年7月1日，我国第一部民用机场建设管理法规《民用机场管理条例》（以下简称《条例》）正式开始实施。《条例》对机场的公共基础设施性质作了明确规定：民用机场是公共基础设施。此种定位进一步强调了机场的公益性特征，这就与以往我国机场运营管理中注重收益性在一定程度上存在相悖性。故此，本文着重研究民用机场明确为公共基础设施以后，我国机场管理模式中如何体现其公共基础性，使机场能够真正成为公共基础设施而服务于社会。
一、公共基础设施内涵及特征
公共基础设施是指那些为社会生产和人民生活提供的，能够直接或者间接提高产出水平或者生产效率的经济项目。公共基础设施是指为公众设置的，公众都可以共享，不允许某个人独占或排他的一些基础性设施。如：医疗机构、教育机构、道路桥梁等。世界银行1994年世界发展报告6把公共基础设施分为两大类：一类是经济公共基础设施，即永久性的工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务，包括电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施、排污系统、固体垃圾的收集与处理系统等公用事业，大坝、灌渠、道路等公共工程，以及铁路、城市交通、水运、海港、机场等其他交通部门；一类是社会公共基础设施，通常包括文教、医疗保健设施等。
公共基础设施作为国民经济的基础产业，改革开放以来一直是我国经济与社会发展规划中的重中之重。公共基础设施的公共品（public goods）性质，以及突出的公益性、非排他性、使用边际成本低、投资规模大与使用寿命长等特征，决定了政府应在投资建设中发挥不可替代的主导作用。这一主导作用在传统体制下的表现形式是，政府承担着投资者、建设者与运营管理者角色。随着我国经济社会体制转型与市场经济的迅速发展，这一体制在对公共基础设施的强劲需求面前越发显得捉襟见肘、入不敷出。新形势下逐渐明朗的公共基础设施投融资体制发展目标是“政府引导、社会参与、市场运作”的新模式。基本框架是在公共基础设施的经营环节引入市场机制，通过行政特许赋予项目法人对公共基础设施在一定期限内的收费权。公共基础设施的建设实行项目法人制，其经营范围具有特定性。本文通过机场管理模式考察其公共基础性。
二、我国的机场管理模式类别
2002年机场实行属地化管理以后，机场的运营管理模式出现了多种类型（如表1所示）。就目前机场运营状况而言，不同的管理模式对机场的发展起到了一定的促进作用，但是每种模式在发展的过程中也暴露出了一些不足。如跨省机场集团模式一定程度上降低了部分成员机场所在省（市、区）各级政府，在投资机场建设和扶持机场发展等方面的积极性；专业化公司和成员机场在集团内处干同一层级，成员机场难以对机场实施统一管理。
不难发现，以上关于机场管理模式的划分是对我国机场业管理体制的反映，目前的机场的管理模式并不唯一，虽然基本说明了我国机场业的管理现状，却不能反映其管理特点和特色，不同管理模式间的界限也不太清晰，如跨省机场集团和省（市、区）机场集团模式之间在管理方面的差异就很难区分。
三、机场管理模式的中的公共基础性体现
在《民用机场管理条例》之所以将民用机场定位为公共基础设施，而没有像有些学者提出的定位为公益性基础设施，原因在于公共基础设施和公益性设施还是有区别的。公益性一般是指教育、医疗卫生、文化等社会福利事业，其最大的特点是不以营利为目的，主要为公众提供服务。而公共基础设施虽有一定的公益性，要为公众提供服务，但同时也有收益性的一面。民用机场作为公共交通基础设施，是航空运输的平台，是为区域社会经济发展服务的，承担着为广大旅客、航空运输企业和货主提供安全优质服务的职能，从这个角度讲，民用机场具有公益性。特别是一些地处经济欠发达或边远地区的小型机场，社会效益明显，但由于客观条件的限制无法取得良好的直接经济效益，更多地体现出公益性的特征。
從表1中的管理模式看，我国民用机场与公路等行业一样，正在从政府投资为主向投资多元化的方向发展，大部分机场已经转变为企业化经营管理，有的机场已经成为上市公司或者合资公司。但从管理主体看，仍然有较多的政府直接管理或者参与管理，机场的负责人任命也是行政行为。在这种管理模式下，首先政府存在较大的机场建设的投资责任与义务，机场发展将会从各级政府获得更多的资金和政策支持。尤其是我国的民用机场大部分是小型机场，这些小型机场主要是为当地社会经济发展服务，其自身的融资能力、自我生存和发展能力弱，但社会效益显著，更多地体现了公益性的一面，几乎完全依靠政府的投入和扶持。其次，政府的建设出资人角色决定了其必须承担监督管理责任，强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理机场问题中的责任共负，社会公共利益是目标之一。第三，机场还承担着为工矿业使用航空器进行科学研究活动的服务，为农、林、牧、渔各行业提供航空服务活动、在战时或紧急时可做军用备用机场等。。同样体现出公共基础性地位。第四，机场的公共基础性还表现在为各省市和地区社会经济发展提供服务、满足广大公众航空旅行需要方面。机场的航空服务产生大量的人流、物流和信息流，不但在机场形成了丰富的经营性资源，也带动了周边地区经济的发展。体现出收益性和公共基础性的统一。按照国际权威机构测算，民航投入和产出比率是 1：8。从机场业来看，国际机场协会（ACI）研究认为，机场每百万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和 1.3 亿美元，相关就业岗位 2500 个。据国内研究分析，我国机场每百万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和 18.1 亿元，相关就业岗位 5300 多个。尤其是在偏远地区，机场不仅改善了与外界的联系条件，在促进各民族间的交流、发展经济社会文化等方面，也起到了独特的作用。因而实现了社会效益和经济效益的统一。
四、结语
《民用机场管理条例》对机场的“公共性”定位，意味着今后机场的运营和管理要注重发握公共基础设施的属性，正确处理安全、服务和效益的关系，在保证安全的前提下，不断提高管理水平和服务质量，兼顾经济效益。同时，《民用机场管理条例》充分考虑了我国各机场的实际状况，在推行机场由直接经营型向管理型转变时，并未强制要求所有机场都要转变成管理型模式。
参考文献：
[1] 《民用机场管理条例》. 中华人民共和国国务院令第553号.2009年4月13日颁布
[2] 刘明.中外机场管理模式比较与中国机场管理模式探讨.经济问题探索.2007（11）
关键词：机场管理；模式；公共基础性
中图分类号：F120.3
2009年7月1日，我国第一部民用机场建设管理法规《民用机场管理条例》（以下简称《条例》）正式开始实施。《条例》对机场的公共基础设施性质作了明确规定：民用机场是公共基础设施。此种定位进一步强调了机场的公益性特征，这就与以往我国机场运营管理中注重收益性在一定程度上存在相悖性。故此，本文着重研究民用机场明确为公共基础设施以后，我国机场管理模式中如何体现其公共基础性，使机场能够真正成为公共基础设施而服务于社会。
一、公共基础设施内涵及特征
公共基础设施是指那些为社会生产和人民生活提供的，能够直接或者间接提高产出水平或者生产效率的经济项目。公共基础设施是指为公众设置的，公众都可以共享，不允许某个人独占或排他的一些基础性设施。如：医疗机构、教育机构、道路桥梁等。世界银行1994年世界发展报告6把公共基础设施分为两大类：一类是经济公共基础设施，即永久性的工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务，包括电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施、排污系统、固体垃圾的收集与处理系统等公用事业，大坝、灌渠、道路等公共工程，以及铁路、城市交通、水运、海港、机场等其他交通部门；一类是社会公共基础设施，通常包括文教、医疗保健设施等。
公共基础设施作为国民经济的基础产业，改革开放以来一直是我国经济与社会发展规划中的重中之重。公共基础设施的公共品（public goods）性质，以及突出的公益性、非排他性、使用边际成本低、投资规模大与使用寿命长等特征，决定了政府应在投资建设中发挥不可替代的主导作用。这一主导作用在传统体制下的表现形式是，政府承担着投资者、建设者与运营管理者角色。随着我国经济社会体制转型与市场经济的迅速发展，这一体制在对公共基础设施的强劲需求面前越发显得捉襟见肘、入不敷出。新形势下逐渐明朗的公共基础设施投融资体制发展目标是“政府引导、社会参与、市场运作”的新模式。基本框架是在公共基础设施的经营环节引入市场机制，通过行政特许赋予项目法人对公共基础设施在一定期限内的收费权。公共基础设施的建设实行项目法人制，其经营范围具有特定性。本文通过机场管理模式考察其公共基础性。
二、我国的机场管理模式类别
2002年机场实行属地化管理以后，机场的运营管理模式出现了多种类型（如表1所示）。就目前机场运营状况而言，不同的管理模式对机场的发展起到了一定的促进作用，但是每种模式在发展的过程中也暴露出了一些不足。如跨省机场集团模式一定程度上降低了部分成员机场所在省（市、区）各级政府，在投资机场建设和扶持机场发展等方面的积极性；专业化公司和成员机场在集团内处干同一层级，成员机场难以对机场实施统一管理。
不难发现，以上关于机场管理模式的划分是对我国机场业管理体制的反映，目前的机场的管理模式并不唯一，虽然基本说明了我国机场业的管理现状，却不能反映其管理特点和特色，不同管理模式间的界限也不太清晰，如跨省机场集团和省（市、区）机场集团模式之间在管理方面的差异就很难区分。
三、机场管理模式的中的公共基础性体现
在《民用机场管理条例》之所以将民用机场定位为公共基础设施，而没有像有些学者提出的定位为公益性基础设施，原因在于公共基础设施和公益性设施还是有区别的。公益性一般是指教育、医疗卫生、文化等社会福利事业，其最大的特点是不以营利为目的，主要为公众提供服务。而公共基础设施虽有一定的公益性，要为公众提供服务，但同时也有收益性的一面。民用机场作为公共交通基础设施，是航空运输的平台，是为区域社会经济发展服务的，承担着为广大旅客、航空运输企业和货主提供安全优质服务的职能，从这个角度讲，民用机场具有公益性。特别是一些地处经济欠发达或边远地区的小型机场，社会效益明显，但由于客观条件的限制无法取得良好的直接经济效益，更多地体现出公益性的特征。
從表1中的管理模式看，我国民用机场与公路等行业一样，正在从政府投资为主向投资多元化的方向发展，大部分机场已经转变为企业化经营管理，有的机场已经成为上市公司或者合资公司。但从管理主体看，仍然有较多的政府直接管理或者参与管理，机场的负责人任命也是行政行为。在这种管理模式下，首先政府存在较大的机场建设的投资责任与义务，机场发展将会从各级政府获得更多的资金和政策支持。尤其是我国的民用机场大部分是小型机场，这些小型机场主要是为当地社会经济发展服务，其自身的融资能力、自我生存和发展能力弱，但社会效益显著，更多地体现了公益性的一面，几乎完全依靠政府的投入和扶持。其次，政府的建设出资人角色决定了其必须承担监督管理责任，强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理机场问题中的责任共负，社会公共利益是目标之一。第三，机场还承担着为工矿业使用航空器进行科学研究活动的服务，为农、林、牧、渔各行业提供航空服务活动、在战时或紧急时可做军用备用机场等。。同样体现出公共基础性地位。第四，机场的公共基础性还表现在为各省市和地区社会经济发展提供服务、满足广大公众航空旅行需要方面。机场的航空服务产生大量的人流、物流和信息流，不但在机场形成了丰富的经营性资源，也带动了周边地区经济的发展。体现出收益性和公共基础性的统一。按照国际权威机构测算，民航投入和产出比率是 1：8。从机场业来看，国际机场协会（ACI）研究认为，机场每百万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和 1.3 亿美元，相关就业岗位 2500 个。据国内研究分析，我国机场每百万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和 18.1 亿元，相关就业岗位 5300 多个。尤其是在偏远地区，机场不仅改善了与外界的联系条件，在促进各民族间的交流、发展经济社会文化等方面，也起到了独特的作用。因而实现了社会效益和经济效益的统一。
四、结语
《民用机场管理条例》对机场的“公共性”定位，意味着今后机场的运营和管理要注重发握公共基础设施的属性，正确处理安全、服务和效益的关系，在保证安全的前提下，不断提高管理水平和服务质量，兼顾经济效益。同时，《民用机场管理条例》充分考虑了我国各机场的实际状况，在推行机场由直接经营型向管理型转变时，并未强制要求所有机场都要转变成管理型模式。
参考文献：
[1] 《民用机场管理条例》. 中华人民共和国国务院令第553号.2009年4月13日颁布
[2] 刘明.中外机场管理模式比较与中国机场管理模式探讨.经济问题探索.2007（11）