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2013年的寒冬天气不断刷新中国各地历史低温纪录，而各地街头露宿者的身影也并未明显减少。
2012年11月30日，农民工刘红卫因饥寒交迫和疾病缠身死于郑州市中州大道郑汴路立交桥下。数百个花盆在他死后20天出现在事发地，是为了挡住后来者桥下露宿。
在沈阳，四九寒天时气温已降至零下26度，市救助管理站一天三班进行巡查，而一个多月以来，救助车的座位常常空着。在哈尔滨，一些被救助者在救助站待上几天后就重返街头。在河南漯河，当地媒体报道说一位民政局长甚至单膝跪地，请求一位老人接受救助。
不愿去救助站，成为一些露宿街头人员的默认选择。“去救助站，你能管我一时，能管我一辈子吗？”有媒体曾跟踪杭州救助站工作人员夜间上街巡查，一位60岁左右的露宿街头人员面对镜头说。
“制度规定救助的群体和街面我们看到的流浪乞讨、露宿的群体并不完全等同。当地政府也建了一些临时庇护的场所，很多人不进去住是因为不太方便找工作，临时招工的习惯在桥底下，不太习惯在固定场所去招工，多种原因造成了劝说不动的状况。”民政部社会事务司副司长王宏丽在接受《瞭望东方周刊》采访时说。
据官方数据，2008年至2012年的5年里，全国救助站救助近1000万人次，其中未成年人约80万人次，老年人120万人次，残疾人70万人次，救治的危重病人、精神病人45万人次，跨省护送返家60多万人次。救助站的贡献业绩可以从数据中读出。
“中国式救助”历史
政府的救助管理工作从新中国成立初期就开始了。其时政府规定人民警察负责随时收容国民党散兵、乞丐流民、流莺暗娼，由派出所转送收容机关进行劳动改造，使其转化为从业人员并予以安置。“当时的救助站是带有工厂性质的劳动改造场所。”王宏丽说。
20世纪50年代末发生严重自然灾害，大量灾民涌入城市流浪乞讨。1961年11月11日，中共中央批转公安部《关于制止人口自由流动的报告》，要求在大中城市设立“收容遣送站”，以民政部门为主，收容盲目流入城市的人员、遣送回原籍。
改革开放初期，农村人口向城市大量流动，流浪乞讨人员随之增多。1982年5月12日，国务院颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，正式确立收容遣送制度，对因无力自行解决食宿而流落城市街头的流浪乞讨人员进行救济，对影响城市秩序的人员进行强制性收容、遣送。上述《办法》效果明显，流落街头的困难人员可以得到救助，同时也限制了乞讨行为。
王宏丽亲身经历的故事表明，在改革开放前，收容遣送制度其实已经形成。1977年，王宏丽邻居家的大女儿由于和母亲感情不和从西北一路逃到东北老家，路上基本靠当地车站和收容遣送站救济，后在东北某地遣送站被家人找到时身心并未受到伤害。“这个制度对她的帮助是很有意义和价值的。”王宏丽说。
20世纪90年代，城市出现大规模盲目无序的流动人口。1991年5月，国务院印发《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将无合法证件、无固定住所、无稳定收入的“三无”人员纳入收容遣送之列。收容遣送制度以城市秩序管理为主，兼顾救济。
“三无”人员的纳入就带来了一些问题：收容对象扩大，上街没有随身携带证件就可能随时被送到遣送站；又由于政府在人力、财力、设施场所等方面投入不足，导致工作人员不足，设施设备差，收容待遣时间比较长，工作人员遣返“三无”人员的时候向被遣送人员家里要钱，存在乱收费的问题。这些问题不停地被反映，改革势在必行。
20世纪90年代末，针对收容遣送制度的弊端，作为收容遣送工作主管部门的民政部门提出了改革方案，已开始着手推动废止强制性收容遣送制度。2003年初，民政部、公安部、财政部联合向国務院报送了《关于改进和规范城市流浪乞讨人员收容遣送工作的请示》。
2003年3月17日晚，在广州打工的湖北籍大学生孙志刚因缺暂住证，被警察送至广州市“三无”人员收容遣送中转站收容，3月20日被收容所员工殴打身亡。媒体曝光后，引发社会大讨论。
“孙志刚事件”迅速催生了新管理办法的出台。
2003年6月20日，温家宝总理签署第381号国务院令，颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。《救助管理办法》及其实施细则于当年8月1日开始实行，同时废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。至此，以“自愿求助，无偿救助”为原则的救助管理制度取代了强制性的收容遣送制度。
“回溯上述历史，可看出从救济到城市秩序管理和救济相辅相成再到救助这样的一个变化。”王宏丽总结说。
被救助者中80%是为了解决临时困难
现行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其实施细则中，露宿的农民工并不属于救助对象，而一些职业乞讨者却并不愿意接受救助。《救助管理办法》处在一个“无明确对象”的尴尬境地，针对此，多位专家学者曾呼吁出台“社会救助法”。
王宏丽告诉《瞭望东方周刊》：“《救助管理办法》规定的救助对象是生活无着的流浪乞讨人员，即自身无力解决食宿、正在城市流浪乞讨度日的人员，农民工是来城市务工的，不能等同于生活无着的流浪乞讨人员。”
按照《救助管理办法》第5条：“公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站”的规定，对街面流浪乞讨人员的主动救助保护是公安机关、民政、城管等多个部门的共同职责。流浪乞讨人员无论是拨打110还是救助站电话都可以得到帮助。 “目前，流浪乞讨人员中主动求助人员比例不大，这主要和流浪乞讨人员这一群体的构成有关。”王宏丽分析。
据调查显示，街面流浪乞讨人员中约70%是职业乞讨人员，这部分人员以乞讨为职业，通常租房居住，不愿接受救助；另有20%是遭遇困境流落街头，又不知道有救助机构的人员；其他约10%则是智力精神残疾人。
“在我们机构内的救助对象中，只有20%的人有流浪乞讨行为，剩下80%的人是知道有救助政策，因遇到钱物遗失或被偷、务工不着、寻亲不遇等情况身无分文主动找救助站求救，救助站对他们的救助是解决临时性困难。”王宏丽说，“目前，救助站为各类困境人员提供针对性应急救助，大大超出了法律明确规定的工作职责范畴。”
临时性原则不能一刀切
在王宏丽看来，临时性救助原则的定性，在实际工作中不可能一刀切。救助站在工作中遇到的情形要比法律规定的情形复杂得多。
比如一些未成年人和智力精神残疾人，说不出和自己有关的任何信息，往往也查不出其监护人和户籍地。临时救助的规定时间是不超过十天，但查不到监护人和户籍地的对象在救助站接受救助的时间就会较长，有的半年，有的一两年，有的甚至是一生。
关于救助内容，对未成年人、残疾人、老年人和其他行动不便的人，也有所不同。
来站接受救助的人员成分复杂，有携带管制刀具等危险物品人员，有在逃犯、刑满释放人员和吸毒人员，有精神病人、艾滋病患者、痴呆老人、重度残疾人，有各类传染病患者。比如，国家确定的传染病有38种，救助站在受助人员身上发现的就有31种。救助站工作人员是零距离接触，不能像传染病医院的工作人员一样穿防护服，每年都有不少救助站职工被传染结核病、肝炎等疾病。
“我们要是戴上口罩，就会有距离感。杭州站站长刚调到救助站工作就遇到一个有狂躁型精神病的乞讨人员，在救助站内用砍刀砍伤另一名被救助人员。陕西勉县救助站站长被当地一个家庭不接纳的刑满释放人员用水果刀刺伤，抢救无效身亡。有些经济欠发达地区还没有条件配备安检设备，救助站工作人员的人身安全随时会受到威胁。还有地方救助站碰到过艾滋病人向救助站索要大额现金，因达不到目的，就拿着针头抽血恐吓并试图伤害工作人员的情况。”王宏丽说，“救助对象太复杂了，工作人员虽然也会接受一定的培训，但大部分还是靠经验积累来应对。为了保障更多的受助人员安全，有的地方，公安机关在救助站内设立警务室，也有的由保安公司负责站内安全。”
救助管理的工作机制是多部门分工合作的模式。比如街面，公安机关和城管发现乞讨人员应当告知其向救助站求助。如果被救助对象是未成年人、残疾人、老人，公安机关就要引导护送到救助站。受助人员在机构内的食宿、与家人联系、返家交通等就是救助站自身的工作，卫生部门则负责对突发急病的流浪乞讨人员救治。
各地根据实际情况，采取不同措施完善街面发现、告知、引导求助机制，如成都市利用城市数字化管理平台开展此项工作，也有一些地方以公安巡警为主。
目前全国有1788个救助站，救助站职工17300多人，平均一个站只有10名工作人员，救助站实行24小时值守，且男性、女性、未成年人分区管理，存在工作人手不足的问题。
需要社会力量参与
王宏丽特别强调救助机构要加强对未成年人的救助保护。“未成年人流浪街头大多是因为家庭暴力或家庭变故、教育方式不当、监护缺失等离家出走，救助站要给未成年人一个独立的临时庇护场所，不能和成年人放在一起。”
“2003年改制的时候，有些地方，如北京，原来是公安在做收容遣送，2003年8月1日新救助办法实施后，北京临时租地方成立救助机构。孩子和成人在一个机构内，居室分开，但是在室外就有大人给孩子烟抽或教他一些不好的行为。为了防止未成年人受到不良影响，北京市成立了未成年人救助保护中心。”王宏丽说，“目前来看，从场所上分开的做法不是很多，但是管理上，居住和活動区域是分开的。完全分开的有杭州站，整个就是两个房子在两个地方。还有的地方儿童楼、成人楼分开，就算在一个楼也会有隔离。但是在经济欠发达地区，连救助机构也没有，或救助机构条件太差就没办法再细分了。”
社会力量参与流浪乞讨人员救助服务，在一些地方已经有实践的基础，全国已有30多个在民政部门正式登记注册的民间救助机构参与流浪乞讨人员救助工作，例如上海浦东阳光慈善救助服务社、宝鸡新星流浪儿童援助中心、福建省泉源少儿之家等。
2004年7月，民政部下发了《关于设置救助管理引导牌的通知》，要求各地在人流较大的车站、码头和繁华地区安装引导牌，并统一引导牌内容。引导牌内容包括救助站名称、地址、求助热线、乘车路线和救助站交通图。王府井步行街就有这样的引导牌。
“很多基层机构之前就有实践，效果很好。比如无锡就在出租车上打救助电话的公益广告，包括24小时的快餐店、环卫工人等，动员这些力量，把救助引导卡给他们，协助救助站的工作。”王宏丽介绍。
王宏丽呼吁社会力量参与到救助中来。“以北京市为例，现有查找不到监护人和户籍地、滞留半年以上的精神病人和智障人员1927人，其中滞留1年以上的1501 人（智障1017人，精神病人484人）。北京全市救助机构有床位1437张，所以北京公办福利机构床位目前尚不能满足本市户籍人员需求，更无法接收外来流浪乞讨人员。这部分人员如果留在救助机构接受照料，救助机构将无力承担法定的临时性救助工作，所以对一部分滞留人员的生活照料需要委托给社会力量承担。”
另外，对受助人员，特别是受助未成年人的心理辅导、行为矫治、文化教育、技能培训等工作需要社工、心理咨询师、教师等专业人员进行，目前救助机构受人员编制等原因的限制，现有专业人员不能满足工作需要，需要引进社会力量参与。
2012年11月30日，农民工刘红卫因饥寒交迫和疾病缠身死于郑州市中州大道郑汴路立交桥下。数百个花盆在他死后20天出现在事发地，是为了挡住后来者桥下露宿。
在沈阳，四九寒天时气温已降至零下26度，市救助管理站一天三班进行巡查，而一个多月以来，救助车的座位常常空着。在哈尔滨，一些被救助者在救助站待上几天后就重返街头。在河南漯河，当地媒体报道说一位民政局长甚至单膝跪地，请求一位老人接受救助。
不愿去救助站，成为一些露宿街头人员的默认选择。“去救助站，你能管我一时，能管我一辈子吗？”有媒体曾跟踪杭州救助站工作人员夜间上街巡查，一位60岁左右的露宿街头人员面对镜头说。
“制度规定救助的群体和街面我们看到的流浪乞讨、露宿的群体并不完全等同。当地政府也建了一些临时庇护的场所，很多人不进去住是因为不太方便找工作，临时招工的习惯在桥底下，不太习惯在固定场所去招工，多种原因造成了劝说不动的状况。”民政部社会事务司副司长王宏丽在接受《瞭望东方周刊》采访时说。
据官方数据，2008年至2012年的5年里，全国救助站救助近1000万人次，其中未成年人约80万人次，老年人120万人次，残疾人70万人次，救治的危重病人、精神病人45万人次，跨省护送返家60多万人次。救助站的贡献业绩可以从数据中读出。
“中国式救助”历史
政府的救助管理工作从新中国成立初期就开始了。其时政府规定人民警察负责随时收容国民党散兵、乞丐流民、流莺暗娼，由派出所转送收容机关进行劳动改造，使其转化为从业人员并予以安置。“当时的救助站是带有工厂性质的劳动改造场所。”王宏丽说。
20世纪50年代末发生严重自然灾害，大量灾民涌入城市流浪乞讨。1961年11月11日，中共中央批转公安部《关于制止人口自由流动的报告》，要求在大中城市设立“收容遣送站”，以民政部门为主，收容盲目流入城市的人员、遣送回原籍。
改革开放初期，农村人口向城市大量流动，流浪乞讨人员随之增多。1982年5月12日，国务院颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，正式确立收容遣送制度，对因无力自行解决食宿而流落城市街头的流浪乞讨人员进行救济，对影响城市秩序的人员进行强制性收容、遣送。上述《办法》效果明显，流落街头的困难人员可以得到救助，同时也限制了乞讨行为。
王宏丽亲身经历的故事表明，在改革开放前，收容遣送制度其实已经形成。1977年，王宏丽邻居家的大女儿由于和母亲感情不和从西北一路逃到东北老家，路上基本靠当地车站和收容遣送站救济，后在东北某地遣送站被家人找到时身心并未受到伤害。“这个制度对她的帮助是很有意义和价值的。”王宏丽说。
20世纪90年代，城市出现大规模盲目无序的流动人口。1991年5月，国务院印发《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将无合法证件、无固定住所、无稳定收入的“三无”人员纳入收容遣送之列。收容遣送制度以城市秩序管理为主，兼顾救济。
“三无”人员的纳入就带来了一些问题：收容对象扩大，上街没有随身携带证件就可能随时被送到遣送站；又由于政府在人力、财力、设施场所等方面投入不足，导致工作人员不足，设施设备差，收容待遣时间比较长，工作人员遣返“三无”人员的时候向被遣送人员家里要钱，存在乱收费的问题。这些问题不停地被反映，改革势在必行。
20世纪90年代末，针对收容遣送制度的弊端，作为收容遣送工作主管部门的民政部门提出了改革方案，已开始着手推动废止强制性收容遣送制度。2003年初，民政部、公安部、财政部联合向国務院报送了《关于改进和规范城市流浪乞讨人员收容遣送工作的请示》。
2003年3月17日晚，在广州打工的湖北籍大学生孙志刚因缺暂住证，被警察送至广州市“三无”人员收容遣送中转站收容，3月20日被收容所员工殴打身亡。媒体曝光后，引发社会大讨论。
“孙志刚事件”迅速催生了新管理办法的出台。
2003年6月20日，温家宝总理签署第381号国务院令，颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。《救助管理办法》及其实施细则于当年8月1日开始实行，同时废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。至此，以“自愿求助，无偿救助”为原则的救助管理制度取代了强制性的收容遣送制度。
“回溯上述历史，可看出从救济到城市秩序管理和救济相辅相成再到救助这样的一个变化。”王宏丽总结说。
被救助者中80%是为了解决临时困难
现行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其实施细则中，露宿的农民工并不属于救助对象，而一些职业乞讨者却并不愿意接受救助。《救助管理办法》处在一个“无明确对象”的尴尬境地，针对此，多位专家学者曾呼吁出台“社会救助法”。
王宏丽告诉《瞭望东方周刊》：“《救助管理办法》规定的救助对象是生活无着的流浪乞讨人员，即自身无力解决食宿、正在城市流浪乞讨度日的人员，农民工是来城市务工的，不能等同于生活无着的流浪乞讨人员。”
按照《救助管理办法》第5条：“公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站”的规定，对街面流浪乞讨人员的主动救助保护是公安机关、民政、城管等多个部门的共同职责。流浪乞讨人员无论是拨打110还是救助站电话都可以得到帮助。 “目前，流浪乞讨人员中主动求助人员比例不大，这主要和流浪乞讨人员这一群体的构成有关。”王宏丽分析。
据调查显示，街面流浪乞讨人员中约70%是职业乞讨人员，这部分人员以乞讨为职业，通常租房居住，不愿接受救助；另有20%是遭遇困境流落街头，又不知道有救助机构的人员；其他约10%则是智力精神残疾人。
“在我们机构内的救助对象中，只有20%的人有流浪乞讨行为，剩下80%的人是知道有救助政策，因遇到钱物遗失或被偷、务工不着、寻亲不遇等情况身无分文主动找救助站求救，救助站对他们的救助是解决临时性困难。”王宏丽说，“目前，救助站为各类困境人员提供针对性应急救助，大大超出了法律明确规定的工作职责范畴。”
临时性原则不能一刀切
在王宏丽看来，临时性救助原则的定性，在实际工作中不可能一刀切。救助站在工作中遇到的情形要比法律规定的情形复杂得多。
比如一些未成年人和智力精神残疾人，说不出和自己有关的任何信息，往往也查不出其监护人和户籍地。临时救助的规定时间是不超过十天，但查不到监护人和户籍地的对象在救助站接受救助的时间就会较长，有的半年，有的一两年，有的甚至是一生。
关于救助内容，对未成年人、残疾人、老年人和其他行动不便的人，也有所不同。
来站接受救助的人员成分复杂，有携带管制刀具等危险物品人员，有在逃犯、刑满释放人员和吸毒人员，有精神病人、艾滋病患者、痴呆老人、重度残疾人，有各类传染病患者。比如，国家确定的传染病有38种，救助站在受助人员身上发现的就有31种。救助站工作人员是零距离接触，不能像传染病医院的工作人员一样穿防护服，每年都有不少救助站职工被传染结核病、肝炎等疾病。
“我们要是戴上口罩，就会有距离感。杭州站站长刚调到救助站工作就遇到一个有狂躁型精神病的乞讨人员，在救助站内用砍刀砍伤另一名被救助人员。陕西勉县救助站站长被当地一个家庭不接纳的刑满释放人员用水果刀刺伤，抢救无效身亡。有些经济欠发达地区还没有条件配备安检设备，救助站工作人员的人身安全随时会受到威胁。还有地方救助站碰到过艾滋病人向救助站索要大额现金，因达不到目的，就拿着针头抽血恐吓并试图伤害工作人员的情况。”王宏丽说，“救助对象太复杂了，工作人员虽然也会接受一定的培训，但大部分还是靠经验积累来应对。为了保障更多的受助人员安全，有的地方，公安机关在救助站内设立警务室，也有的由保安公司负责站内安全。”
救助管理的工作机制是多部门分工合作的模式。比如街面，公安机关和城管发现乞讨人员应当告知其向救助站求助。如果被救助对象是未成年人、残疾人、老人，公安机关就要引导护送到救助站。受助人员在机构内的食宿、与家人联系、返家交通等就是救助站自身的工作，卫生部门则负责对突发急病的流浪乞讨人员救治。
各地根据实际情况，采取不同措施完善街面发现、告知、引导求助机制，如成都市利用城市数字化管理平台开展此项工作，也有一些地方以公安巡警为主。
目前全国有1788个救助站，救助站职工17300多人，平均一个站只有10名工作人员，救助站实行24小时值守，且男性、女性、未成年人分区管理，存在工作人手不足的问题。
需要社会力量参与
王宏丽特别强调救助机构要加强对未成年人的救助保护。“未成年人流浪街头大多是因为家庭暴力或家庭变故、教育方式不当、监护缺失等离家出走，救助站要给未成年人一个独立的临时庇护场所，不能和成年人放在一起。”
“2003年改制的时候，有些地方，如北京，原来是公安在做收容遣送，2003年8月1日新救助办法实施后，北京临时租地方成立救助机构。孩子和成人在一个机构内，居室分开，但是在室外就有大人给孩子烟抽或教他一些不好的行为。为了防止未成年人受到不良影响，北京市成立了未成年人救助保护中心。”王宏丽说，“目前来看，从场所上分开的做法不是很多，但是管理上，居住和活動区域是分开的。完全分开的有杭州站，整个就是两个房子在两个地方。还有的地方儿童楼、成人楼分开，就算在一个楼也会有隔离。但是在经济欠发达地区，连救助机构也没有，或救助机构条件太差就没办法再细分了。”
社会力量参与流浪乞讨人员救助服务，在一些地方已经有实践的基础，全国已有30多个在民政部门正式登记注册的民间救助机构参与流浪乞讨人员救助工作，例如上海浦东阳光慈善救助服务社、宝鸡新星流浪儿童援助中心、福建省泉源少儿之家等。
2004年7月，民政部下发了《关于设置救助管理引导牌的通知》，要求各地在人流较大的车站、码头和繁华地区安装引导牌，并统一引导牌内容。引导牌内容包括救助站名称、地址、求助热线、乘车路线和救助站交通图。王府井步行街就有这样的引导牌。
“很多基层机构之前就有实践，效果很好。比如无锡就在出租车上打救助电话的公益广告，包括24小时的快餐店、环卫工人等，动员这些力量，把救助引导卡给他们，协助救助站的工作。”王宏丽介绍。
王宏丽呼吁社会力量参与到救助中来。“以北京市为例，现有查找不到监护人和户籍地、滞留半年以上的精神病人和智障人员1927人，其中滞留1年以上的1501 人（智障1017人，精神病人484人）。北京全市救助机构有床位1437张，所以北京公办福利机构床位目前尚不能满足本市户籍人员需求，更无法接收外来流浪乞讨人员。这部分人员如果留在救助机构接受照料，救助机构将无力承担法定的临时性救助工作，所以对一部分滞留人员的生活照料需要委托给社会力量承担。”
另外，对受助人员，特别是受助未成年人的心理辅导、行为矫治、文化教育、技能培训等工作需要社工、心理咨询师、教师等专业人员进行，目前救助机构受人员编制等原因的限制，现有专业人员不能满足工作需要，需要引进社会力量参与。