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国家结构形式是指表现一国的整体与组成部分之间、中央政权与地方政权之间相互关系的一种形式,它所表现的是一种职权划分关系。①国家结构形式一般分为单一制和复合制两种,由于复合制的主要表现形式是联邦,因此,单一制和联邦制就成为当代国家结构的主要形式。中华人民共和国建国时选择了单一制的国家结构形式,而美国在建国之初选择了联邦制,两国的选择均是符合历史规律和民族文化特征的,其各自特有的国内政府间关系对发挥各级政府的积极性都发挥了良好的作用。
一、单一制和联邦制的内涵
(一)单一制
单一这一词语由拉丁语的Unus演变而来。单一制国家结构形式②的内涵在于:全国只有一部宪法和一套中央国家机关体系③,每个公民只有一个统一的国籍,国家内部按照地域划分行政区域,各行政区域的地方政府是中央政府在地方的分支机构,由中央政府统一领导,不能脱离中央而独立;在对外关系中,中央政府是国际法主体。也就是说,单一制是一种以中央政府为核心而形成的政府间关系,中央政府集中了所有的权力和权威,在很大程度上决定着国家行政区划的划分和地方政府的设置,可以改变一个地方政府的行政区域范围或者改变地方政府的结构形式,而地方政府的存在及其权力都源于中央政府或受制于中央政府。单一制下的政府关系具有以下特点:其一,中央政府代表了国家的所有主权,且除了宪法规定的公民基本权利的限制之外具有无限权利;其二,地方政府只是中央政府的分支,有义务服从中央命令,不具备有宪法保障的自治权。
(二)联邦制
这一词语源于拉丁语Foedus,意为联合。联邦制国家是由几个或更多的成员联合组成的国家。联邦制是由两个或多个分享权力的政府对同一地理区域及其人口行使权力的体系④。在联邦制下,宪法把国家权力分为两部分,一部分授予中央政府,另一部分授予地方政府,二者都享有实质上的权力。根据联邦制模式的基本框架,其涉及国内政府间关系的特征主要包括:其一,存在两套政府体制,一套是联邦中央政府,一套是联邦各成员政府;其二,中央政府同各成员政府之间存在着明确的权利划分,联邦政府是一个有限政府;其三,联邦中央政府和地方政府都不得逾越宪法中关于他们各自应当享有的权力和地位的条款,从而干涉到另一方的权力范围;其四,各成员政府可以在联邦宪法规定的权力范围内,制定适合本成员国的宪法和法律,并自主决定和管理本成员国事务;其五,各成员国下属的地方政府,实行地方自治,其自治权受到法律保护,成员政府不能直接干涉所属地方政府的事务。
二、中、美国家结构形式的比较
(一)中国单一制形式的特点
1.中央与地方的立法关系
对于我国中央与地方的立法关系,1982年宪法只是原则性规定:“中央和地方的国家结构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方主动性、积极性的原则。”并没有具体说明如何解决中央和地方法律规范之间的冲突,而2000年通过的《立法法》则规定了法律规范地效力、等级、制定程序以及冲突解决方式,成为某种意义上“法律的法律”。根据宪法和立法法的有关规定,中国的中央与地方分权,具有如下特点:第一,《立法法》规定某些重要事项只能制定法律,即涉及到整个国家生活,关系到全国各族人民基本利益的法律,主要指刑事、民事、国家机构、公民基本权利义务方面的法律。第二,根据《立法法》64条、73条之规定,地方政府具有一定的权力管理本地区的事务。但只有国务院批准的较大市的人大机构和政府才有立法权;中央政府的法律规范在效力上一般高于地方法律规范,但并非绝对,而《立法法》规定了解决中央(部门规章)和地方法律规范发生冲突的程序。
2.中央与地方的权力关系
中国作为单一制国家,中央与地方的权力关系主要体现为上级领导下级,与以美国为代表的联邦制不同,中国地方政府一般有责任实施中央制定的法律,并接受上级政府的指令、命令与监督,且上级政府有权撤销下级政府的决定,并对各地人民政府的行政职能实行横向与纵向的双重监督。
3.单一制下的多元化
如前所述,由于巨大的地区差异,在中央集权的同时,中国的单一制呈现出多元化的特点。当前,中国所实行的是以民族区域自治制度和特别行政区制度为必要补充的单一制国家结构形式,中央政府与地方政府的关系呈现出三种形态,即中央政府与一般地方政府的关系、中央政府与民族自治地方政府的关系以及中央政府与特别行政区政府的关系。在这种制度下,特别行政区享有高度自治权⑤。但并没有改变单一制的国家结构制度,其原因在于⑥:第一,中国仅有一部统一的宪法,中国的法律制度在总体上适用全国;第二,构成中国整体的各个部分是行政区而不是成员国;第三,中国的中央政府在治理国家的过程中具有很大的权力。
(二)美国联邦制国家结构形式的特点
1.中央与地方权力划分的宪法表达
与中国的单一制国家结构形式不同的是,美国联邦政府是一个有限政府,其权力限于宪法授权的范围⑦,但在有限的范围之内,联邦宪法和法律具有最高的权威。宪法未曾授予的权力,正如宪法第十修正案所言“属于各州与人民”。因此,各州的宪法被认为是“限制而非授予”:即州政府的立法权力被假设有效,除非收到联邦或本州宪法明确规定的限制。与此相反,联邦宪法则是“授予而非限制”:即除非联邦宪法明确授权,联邦权力被假设无效。在美国,中央与地方的权力划分并不是静止的,而是随着社会发展而变化。这一变化通过一系列关于州际贸易的案例来体现和决定。
2.中央与地方的相互关系
如前所述,联邦制具有两套独立的政府制度和法律制度,在美国,联邦和各州都有自己的宪法极其所规定的政府组织,联邦和各州之间的关系基本上是纯粹的法律关系,联邦一般无权命令各州执行某项事务,各州也不能阻碍联邦的运行⑧。体现在法律的执行方面,联邦和各州具有自己的执法系统,独立执行本政府制定的法律。联邦要在全国范围内执行某项法律,需在联邦设立总局,并在各地设立分部以执行这项法律,而不能把执法任务强行摊派到各州政府的头上。
3.联邦制的优越性及缺陷
联邦制的优越性主要体现在制度化法制化的分权⑨,美国人历来认为,中央集权对自由权构成威胁,如何给予政府必要的权力,但又防止形成危害自由的中央集权是他们最关心的问题,而解决这个问题的方法之一,就是把权力授予两级政府,使得每一级政府各自在其范围内具有最高权力。无论是在理论上还是实践上,联邦制都在限制权力的框架内,满足了国家和地方的需要。联邦制通过政策和政治下放,能够满足解决地方问题的需要,有助于民主。联邦系统还能扩大人们对政治与政府的参与,这是我们借鉴以解决中国当代问题的原因,同时也应该注意到联邦制的局限性,它对国家的法律资源要求比较高,而公共政策的多样化也可能导致不平等,这是我们在借鉴时应该注意到的。
三、结语
单一制和联邦制并非相互对立的两个概念,其区别也并非像有些学者归纳的那样泾渭分明,直截了当⑩。实际上,两者只是在程度上有所区分,而不是相互排斥。通过对中美国家结构形式的比较,我们可以看出,在借鉴西方经验的同时,要充分考虑到中国的现实国情。中国要建立一个现代法治国家,就必须走一条有选择性集权的道路。这意味着在集权的同时还要进行分权。在那些涉及到全国性意义的领域,中央政府要把权力集中起来,并通过垂直系统行使这些权力。但在管理地方事务上,地方政府不可或缺。没有足够的名实相符的权力,就会很难履行其应当的政府责任,应当视地方政府为一级政府,让地方政府拥有包括地方司法、立法和行政在内的权力,以适应建设现代法治国家的需要。
一、单一制和联邦制的内涵
(一)单一制
单一这一词语由拉丁语的Unus演变而来。单一制国家结构形式②的内涵在于:全国只有一部宪法和一套中央国家机关体系③,每个公民只有一个统一的国籍,国家内部按照地域划分行政区域,各行政区域的地方政府是中央政府在地方的分支机构,由中央政府统一领导,不能脱离中央而独立;在对外关系中,中央政府是国际法主体。也就是说,单一制是一种以中央政府为核心而形成的政府间关系,中央政府集中了所有的权力和权威,在很大程度上决定着国家行政区划的划分和地方政府的设置,可以改变一个地方政府的行政区域范围或者改变地方政府的结构形式,而地方政府的存在及其权力都源于中央政府或受制于中央政府。单一制下的政府关系具有以下特点:其一,中央政府代表了国家的所有主权,且除了宪法规定的公民基本权利的限制之外具有无限权利;其二,地方政府只是中央政府的分支,有义务服从中央命令,不具备有宪法保障的自治权。
(二)联邦制
这一词语源于拉丁语Foedus,意为联合。联邦制国家是由几个或更多的成员联合组成的国家。联邦制是由两个或多个分享权力的政府对同一地理区域及其人口行使权力的体系④。在联邦制下,宪法把国家权力分为两部分,一部分授予中央政府,另一部分授予地方政府,二者都享有实质上的权力。根据联邦制模式的基本框架,其涉及国内政府间关系的特征主要包括:其一,存在两套政府体制,一套是联邦中央政府,一套是联邦各成员政府;其二,中央政府同各成员政府之间存在着明确的权利划分,联邦政府是一个有限政府;其三,联邦中央政府和地方政府都不得逾越宪法中关于他们各自应当享有的权力和地位的条款,从而干涉到另一方的权力范围;其四,各成员政府可以在联邦宪法规定的权力范围内,制定适合本成员国的宪法和法律,并自主决定和管理本成员国事务;其五,各成员国下属的地方政府,实行地方自治,其自治权受到法律保护,成员政府不能直接干涉所属地方政府的事务。
二、中、美国家结构形式的比较
(一)中国单一制形式的特点
1.中央与地方的立法关系
对于我国中央与地方的立法关系,1982年宪法只是原则性规定:“中央和地方的国家结构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方主动性、积极性的原则。”并没有具体说明如何解决中央和地方法律规范之间的冲突,而2000年通过的《立法法》则规定了法律规范地效力、等级、制定程序以及冲突解决方式,成为某种意义上“法律的法律”。根据宪法和立法法的有关规定,中国的中央与地方分权,具有如下特点:第一,《立法法》规定某些重要事项只能制定法律,即涉及到整个国家生活,关系到全国各族人民基本利益的法律,主要指刑事、民事、国家机构、公民基本权利义务方面的法律。第二,根据《立法法》64条、73条之规定,地方政府具有一定的权力管理本地区的事务。但只有国务院批准的较大市的人大机构和政府才有立法权;中央政府的法律规范在效力上一般高于地方法律规范,但并非绝对,而《立法法》规定了解决中央(部门规章)和地方法律规范发生冲突的程序。
2.中央与地方的权力关系
中国作为单一制国家,中央与地方的权力关系主要体现为上级领导下级,与以美国为代表的联邦制不同,中国地方政府一般有责任实施中央制定的法律,并接受上级政府的指令、命令与监督,且上级政府有权撤销下级政府的决定,并对各地人民政府的行政职能实行横向与纵向的双重监督。
3.单一制下的多元化
如前所述,由于巨大的地区差异,在中央集权的同时,中国的单一制呈现出多元化的特点。当前,中国所实行的是以民族区域自治制度和特别行政区制度为必要补充的单一制国家结构形式,中央政府与地方政府的关系呈现出三种形态,即中央政府与一般地方政府的关系、中央政府与民族自治地方政府的关系以及中央政府与特别行政区政府的关系。在这种制度下,特别行政区享有高度自治权⑤。但并没有改变单一制的国家结构制度,其原因在于⑥:第一,中国仅有一部统一的宪法,中国的法律制度在总体上适用全国;第二,构成中国整体的各个部分是行政区而不是成员国;第三,中国的中央政府在治理国家的过程中具有很大的权力。
(二)美国联邦制国家结构形式的特点
1.中央与地方权力划分的宪法表达
与中国的单一制国家结构形式不同的是,美国联邦政府是一个有限政府,其权力限于宪法授权的范围⑦,但在有限的范围之内,联邦宪法和法律具有最高的权威。宪法未曾授予的权力,正如宪法第十修正案所言“属于各州与人民”。因此,各州的宪法被认为是“限制而非授予”:即州政府的立法权力被假设有效,除非收到联邦或本州宪法明确规定的限制。与此相反,联邦宪法则是“授予而非限制”:即除非联邦宪法明确授权,联邦权力被假设无效。在美国,中央与地方的权力划分并不是静止的,而是随着社会发展而变化。这一变化通过一系列关于州际贸易的案例来体现和决定。
2.中央与地方的相互关系
如前所述,联邦制具有两套独立的政府制度和法律制度,在美国,联邦和各州都有自己的宪法极其所规定的政府组织,联邦和各州之间的关系基本上是纯粹的法律关系,联邦一般无权命令各州执行某项事务,各州也不能阻碍联邦的运行⑧。体现在法律的执行方面,联邦和各州具有自己的执法系统,独立执行本政府制定的法律。联邦要在全国范围内执行某项法律,需在联邦设立总局,并在各地设立分部以执行这项法律,而不能把执法任务强行摊派到各州政府的头上。
3.联邦制的优越性及缺陷
联邦制的优越性主要体现在制度化法制化的分权⑨,美国人历来认为,中央集权对自由权构成威胁,如何给予政府必要的权力,但又防止形成危害自由的中央集权是他们最关心的问题,而解决这个问题的方法之一,就是把权力授予两级政府,使得每一级政府各自在其范围内具有最高权力。无论是在理论上还是实践上,联邦制都在限制权力的框架内,满足了国家和地方的需要。联邦制通过政策和政治下放,能够满足解决地方问题的需要,有助于民主。联邦系统还能扩大人们对政治与政府的参与,这是我们借鉴以解决中国当代问题的原因,同时也应该注意到联邦制的局限性,它对国家的法律资源要求比较高,而公共政策的多样化也可能导致不平等,这是我们在借鉴时应该注意到的。
三、结语
单一制和联邦制并非相互对立的两个概念,其区别也并非像有些学者归纳的那样泾渭分明,直截了当⑩。实际上,两者只是在程度上有所区分,而不是相互排斥。通过对中美国家结构形式的比较,我们可以看出,在借鉴西方经验的同时,要充分考虑到中国的现实国情。中国要建立一个现代法治国家,就必须走一条有选择性集权的道路。这意味着在集权的同时还要进行分权。在那些涉及到全国性意义的领域,中央政府要把权力集中起来,并通过垂直系统行使这些权力。但在管理地方事务上,地方政府不可或缺。没有足够的名实相符的权力,就会很难履行其应当的政府责任,应当视地方政府为一级政府,让地方政府拥有包括地方司法、立法和行政在内的权力,以适应建设现代法治国家的需要。