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【摘 要】本文首先提炼治理理论的基本视点，接着对城市社区管理主体在社区管理中的存在的问题展开分析，最后运用治理理论提出完善城市社区管理主体功能的对策。
【关键词】治理；街道办事处；居民委员会；业主委员会；物业管理公司
一、治理理论的研究视角
治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。从公共管理的角度看，治理的概念强调处理公共事务和管理公共资源上主体的多元化。只要得到公众的认可，非营利组织和私营部门都能成为公共事务处理的不同层面的权力中心，作为公共治理主体与政府平等合作，实现多方资源与优势互补，从而更有效地实现对公共事物的治理。治理理论突破了传统行政理论中政府是国家唯一权力中心的观点，要求在社会和市场中建立自主自治的网络体系，因此，其实质是政府、市场和社会的关系在经济全球化和知识经济时代的重新调整。
然而，在人类处理公共事务的组织结构中，政府是迄今为止人类所创造的最重要和最有力的制度安排，它以垄断合法暴力为后盾，其基本地位、角色和作用都是其他要素不能够也不可以替代的，而且随着社会的发展，其他主体元素的活力越来越被纳入政府的视野之中。无论如何，在现代民族国家形态下，在国家权力已经全面渗透到社会各个领域并且日益强化的状态下，公共事务的自主治理模式只是政府权威型治理模式的附属品。这种政府绝对主导的观点虽然有些偏颇，但也指出了在中国这样一个“强政府、弱社会”的体制格局中，政府对社会中其他自治主体治理功能实现起支配性作用。
二、城市社区管理主体的问题分析
结合我国社区管理实践，社区管理主体按其性质大致可以分为三类：一类是政府组织，如区政府及其派出机构——街道办事处；一类是企业组织，如物业管理公司；还有一类是介于政府组织和企业组织之间的中介组织，如居民委员会和业主委员会。
1、街道办事处在社区管理中的问题分析
街道办事处是存在于社区的政治性组织，是不设区的市和市辖区的派出机关。街道办事处是在街道党工委的领导下开展工作的，街道党工委是区、不设区的市委的派出机关，在社区建设和管理中起核心作用。街道办事处在社区建设和管理中具有的重要地位和作用，客观上要求它具有较高的权威性，具有协调辖区内不同级别、不同规模、不同隶属关系的机关企事业单位和不同层次的居民群众的能力，但是，“单位体制”的长期存在、对“条条”管理的过分强调以及街道立法的严重滞后等原因，都使街道办事处普遍存在着“责大权小”的问题。此外，由于政府财政拨款标准偏低，街道办事处为筹足社区管理的基本费用，满足街道工作人员不断增长的个人利益与群体利益需要，日常行政管理事务中的收费项目层出不穷，行政执法中乱罚款屡见不鲜，甚至直接创办经济实体，其运作方式同企业无本质区别。
2、居民委员会在社区管理中的问题分析
居民委员会是具有中国特色的基层群众性自治组织。1989年通过的《城市居民委员会组织法》对居委会的任务作了规定，居民委员会作为社区群众性自治组织，依法管理辖区内的公共事务，负责辖区内的日常工作，抓好城市管理、社会治安综合管理、社区服务三项工作任务。但是在现实中，由于我国社会管理体制改革相对滞后，社会职能分化程度不高，居委会所担负的职责、所发挥的作用与之大相径庭，它集自治管理、行政管理、社会服务、经营管理于一身的全能性组织。居民委员会在现实中成了附属于街道办事处的政府的手和腿，不得不承担大量与其应然角色不相符的职能，例如，居委会除负责计划生育等17项主要工作以外，还承担了大量来自政府部门的临时性或突击性任务，成了城市管理体系中的一级基层行政组织和“变相的”政府部门，管了许多不该管的事，而许多本应由它管的事务又没有管好。
3、业主委员在社区管理中的问题分析
业主委员会是城市社区居民参与社区管理的又一新的组织形式。业主委员会是代表全体业主和非业主使用人利益，反映其意愿和要求，并监督物业管理公司管理行为的群众性自治机构，旨在维护业主和非业主使用人的合法权益，支持、配合、监督物业管理公司的工作，共同创造一个良好的生活环境和工作环境。业主委员会能否真正发挥其应有的作用，能否提高管理水平、增强服务意识，能否真正体现应有的地位，这一切都取决于业主委员会自身的建设。业主委员会的建设说到底是作为物业消费者的业主自身的素质的培养和提高。目前，许多业主缺乏成熟消费者的素质，他们对物业管理的概念模糊不清，对自己在物业管理中的地位、作业、权利和义务知之甚少，缺乏自治意识和主人翁意识，这些都严重影响着业主委员会功能的发挥。在现实中，业主委员会同物业管理公司的矛盾经常出现，因此业主自治和专业管理相结合就意味着要不断协调而者之间的关系。
4、物业管理公司在社区管理中的问题分析
物业管理公司是指具备相应资质条件并按照法定程序成立的从事物业管理服务的经营性企业法人。物业管理的性质决定了物业管理公司必须以提高质量的物业管理服务为使命，只有这样才能求得自身的生存和发展。但是，社区物业管理的现状却不容乐观。目前，全国70%以上的物业管理企业从属于房地产开发企业，这种体制决定了物业管理依附、受制于房地产开发企业，从而引发房地产开发公司与业主之间的矛盾。有些物业管理企业忽视业主权益，不能严格按照合同、制度办事，处理问题和化解矛盾的方式简单、粗暴、生硬，服务质量和服务态度难以令业主感到满意。在商品住宅区的物业管理中，个别物业管理企业巧立名目，多收费，少服务，质价不符，财务不公开，以押金、罚款等不正当手段强制业主服从管理，容易使原本存在的矛盾更加激化。
三、完善城市社区管理主体功能的对策
以治理理论为视角，社区管理应是群众性的自我管理，社区作为居民自己的家园，无论是从其本质上还是從其发展实践来看，走向自治应该成为社区管理体制建设的基本方向。值得值得的是，在社区自治中，政府既不是一只无形的手，也不是一只沉重的手，而是一只有力推动的手。 1、改善街道办事处建设的途径
扩大和明确街道办事处的职责，要由过去的以条为主、条块分割向条块结合的网络化方向转变。充分利用社区党组织熟悉社情民意、善于组织协调的优势和一切可利用的资源，为社区单位和居民群众服务。要进一步理顺党组织与基层组织、居民自治组织的关系，在社区管理过程中，要充分发挥社区党组织的领导核心作用，支持和保障基层自治组织依法开展自治活动，逐步向社会主义市场经济条件下以社区自治为主转变，实现社区群众自我管理、自我教育、自我服务。一些可以由企事业单位承担的作业要引入市场机制。可以考虑适当让出部分街道办事处的职能，比如街道内的经济工作，可以引入市场机制，由社会上的专业企事业单位来承担。形成条块结合的监督运行机制。有关专业管理部门权力过于集中，对他们的工作质量和“吃、拿、卡、要”等不正之风难以进行监督。
2、提高居委会功能的对策
重构街道办事处与居委会的应有关系，街道办事处与居民委员会应是指导与被指导的关系。所谓指导，就是在工作上给予指点和引导，提出原则性的意见，把握其方向。基层政府或街道办事处在指导居委会工作时，应自觉维护居委会的法律地位，不应干预其在法律范围内的自治活动，更不能把居委会当做自己的“腿”，把本来应由政权部门承担的工作任务布置给居委会去办理。在组织建设上，根据社区建设的需要，组建社区民主议事委员会，共商社区建设大计，做好社区事务协调工作。在制度建设中，建立和完善民主议事、居务公开和民主监督等制度。在设施建设上，加大资金投入，为社区居委会创造必要的基础条件。由于我国处于“强政府、弱社会”的体制格局，因此，社区实现自治不可能进行跨越式发展，一步到位，还有遵循渐进，逐步展开。
3、增强业主委员会作用的建议
重视对广大业主的宣传教育，使其逐渐成为“成熟的消费者”，提高业主参与管理和服务的意识和能力，明确其职责和义务，提高业主的主人翁意识和参与管理的积极性。聘请专家，积极寻求咨询。对已成立或即将成立的业主委员会，可聘请相关管理部门、物业管理咨询机构、专家学者作为顾问，提高和保障业主委员会的决策水平。举办学习培训班，组织业主委员会成员进行学习，提高思想觉悟和业务水平。组织研讨交流，参与课题研究。业主委员会向有经验的其他组织学习，并组织研讨交流活动。针对实际过程中的新问题、新难点，深入分析，从理论和实践两方面进行研究，提出方案，完善机制。物业管理公司与业主委员会都属于物业管理机构，二者合作使专业化管理与业主自治相结合，共同管理一定范围内的物业。
4、加强物业管理公司建设的途径
加强物业管理公司的内部建设，应根据自身的优势和特点，遵循“一业为主，多种经营”的原则，使自己的业务朝着多元化和综合性的方向发展。加强基础管理工作，形成一套岗位职责和工作规范，让员工知道自己该做什么以及怎样做是对的，同时，要使这些工作和员工的个人利益挂钩，从根本上解决管理工作中的薄弱环节，全面提高物业管理水平。搞好物业管理公司的公共关系。物業管理公司同房地产行政主管部门以及市政、绿化、卫生、交通、治安、供水、供气、供热等有关政府部门均有着业务上的指导关系，同房地产开发公司、居委会和业主委员会有着千丝万缕的联系。物业管理公司要同上诉组织机构建立和谐的公共关系。
总之，社区管理是一项复杂的社会工程，社区管理的主体是多元的，扮演主体角色的不应仅仅是政府，各种社会力量和广大居民群众也要积极参与进来。从社区管理的长远目标来看，多方参与、共同管理是社区管理的发展趋势。
参考文献：
[1]汪大海等：《社区管理》（第三版），中国人民大学出版社，2012年。
[2]吴群刚等：《中国式社区治理：基层社会服务管理创新的探索与实践》，中国社会出版社，2011年。
[3]魏娜：《社区管理原理与案例》，中国人民大学出版社，2013年。
[4]张艳国、聂平平：《社区管理》，武汉大学出版社，2013年。
[5]郭学贤：《城市社区建设与管理》，北京大学出版社，2010年。
【关键词】治理；街道办事处；居民委员会；业主委员会；物业管理公司
一、治理理论的研究视角
治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。从公共管理的角度看，治理的概念强调处理公共事务和管理公共资源上主体的多元化。只要得到公众的认可，非营利组织和私营部门都能成为公共事务处理的不同层面的权力中心，作为公共治理主体与政府平等合作，实现多方资源与优势互补，从而更有效地实现对公共事物的治理。治理理论突破了传统行政理论中政府是国家唯一权力中心的观点，要求在社会和市场中建立自主自治的网络体系，因此，其实质是政府、市场和社会的关系在经济全球化和知识经济时代的重新调整。
然而，在人类处理公共事务的组织结构中，政府是迄今为止人类所创造的最重要和最有力的制度安排，它以垄断合法暴力为后盾，其基本地位、角色和作用都是其他要素不能够也不可以替代的，而且随着社会的发展，其他主体元素的活力越来越被纳入政府的视野之中。无论如何，在现代民族国家形态下，在国家权力已经全面渗透到社会各个领域并且日益强化的状态下，公共事务的自主治理模式只是政府权威型治理模式的附属品。这种政府绝对主导的观点虽然有些偏颇，但也指出了在中国这样一个“强政府、弱社会”的体制格局中，政府对社会中其他自治主体治理功能实现起支配性作用。
二、城市社区管理主体的问题分析
结合我国社区管理实践，社区管理主体按其性质大致可以分为三类：一类是政府组织，如区政府及其派出机构——街道办事处；一类是企业组织，如物业管理公司；还有一类是介于政府组织和企业组织之间的中介组织，如居民委员会和业主委员会。
1、街道办事处在社区管理中的问题分析
街道办事处是存在于社区的政治性组织，是不设区的市和市辖区的派出机关。街道办事处是在街道党工委的领导下开展工作的，街道党工委是区、不设区的市委的派出机关，在社区建设和管理中起核心作用。街道办事处在社区建设和管理中具有的重要地位和作用，客观上要求它具有较高的权威性，具有协调辖区内不同级别、不同规模、不同隶属关系的机关企事业单位和不同层次的居民群众的能力，但是，“单位体制”的长期存在、对“条条”管理的过分强调以及街道立法的严重滞后等原因，都使街道办事处普遍存在着“责大权小”的问题。此外，由于政府财政拨款标准偏低，街道办事处为筹足社区管理的基本费用，满足街道工作人员不断增长的个人利益与群体利益需要，日常行政管理事务中的收费项目层出不穷，行政执法中乱罚款屡见不鲜，甚至直接创办经济实体，其运作方式同企业无本质区别。
2、居民委员会在社区管理中的问题分析
居民委员会是具有中国特色的基层群众性自治组织。1989年通过的《城市居民委员会组织法》对居委会的任务作了规定，居民委员会作为社区群众性自治组织，依法管理辖区内的公共事务，负责辖区内的日常工作，抓好城市管理、社会治安综合管理、社区服务三项工作任务。但是在现实中，由于我国社会管理体制改革相对滞后，社会职能分化程度不高，居委会所担负的职责、所发挥的作用与之大相径庭，它集自治管理、行政管理、社会服务、经营管理于一身的全能性组织。居民委员会在现实中成了附属于街道办事处的政府的手和腿，不得不承担大量与其应然角色不相符的职能，例如，居委会除负责计划生育等17项主要工作以外，还承担了大量来自政府部门的临时性或突击性任务，成了城市管理体系中的一级基层行政组织和“变相的”政府部门，管了许多不该管的事，而许多本应由它管的事务又没有管好。
3、业主委员在社区管理中的问题分析
业主委员会是城市社区居民参与社区管理的又一新的组织形式。业主委员会是代表全体业主和非业主使用人利益，反映其意愿和要求，并监督物业管理公司管理行为的群众性自治机构，旨在维护业主和非业主使用人的合法权益，支持、配合、监督物业管理公司的工作，共同创造一个良好的生活环境和工作环境。业主委员会能否真正发挥其应有的作用，能否提高管理水平、增强服务意识，能否真正体现应有的地位，这一切都取决于业主委员会自身的建设。业主委员会的建设说到底是作为物业消费者的业主自身的素质的培养和提高。目前，许多业主缺乏成熟消费者的素质，他们对物业管理的概念模糊不清，对自己在物业管理中的地位、作业、权利和义务知之甚少，缺乏自治意识和主人翁意识，这些都严重影响着业主委员会功能的发挥。在现实中，业主委员会同物业管理公司的矛盾经常出现，因此业主自治和专业管理相结合就意味着要不断协调而者之间的关系。
4、物业管理公司在社区管理中的问题分析
物业管理公司是指具备相应资质条件并按照法定程序成立的从事物业管理服务的经营性企业法人。物业管理的性质决定了物业管理公司必须以提高质量的物业管理服务为使命，只有这样才能求得自身的生存和发展。但是，社区物业管理的现状却不容乐观。目前，全国70%以上的物业管理企业从属于房地产开发企业，这种体制决定了物业管理依附、受制于房地产开发企业，从而引发房地产开发公司与业主之间的矛盾。有些物业管理企业忽视业主权益，不能严格按照合同、制度办事，处理问题和化解矛盾的方式简单、粗暴、生硬，服务质量和服务态度难以令业主感到满意。在商品住宅区的物业管理中，个别物业管理企业巧立名目，多收费，少服务，质价不符，财务不公开，以押金、罚款等不正当手段强制业主服从管理，容易使原本存在的矛盾更加激化。
三、完善城市社区管理主体功能的对策
以治理理论为视角，社区管理应是群众性的自我管理，社区作为居民自己的家园，无论是从其本质上还是從其发展实践来看，走向自治应该成为社区管理体制建设的基本方向。值得值得的是，在社区自治中，政府既不是一只无形的手，也不是一只沉重的手，而是一只有力推动的手。 1、改善街道办事处建设的途径
扩大和明确街道办事处的职责，要由过去的以条为主、条块分割向条块结合的网络化方向转变。充分利用社区党组织熟悉社情民意、善于组织协调的优势和一切可利用的资源，为社区单位和居民群众服务。要进一步理顺党组织与基层组织、居民自治组织的关系，在社区管理过程中，要充分发挥社区党组织的领导核心作用，支持和保障基层自治组织依法开展自治活动，逐步向社会主义市场经济条件下以社区自治为主转变，实现社区群众自我管理、自我教育、自我服务。一些可以由企事业单位承担的作业要引入市场机制。可以考虑适当让出部分街道办事处的职能，比如街道内的经济工作，可以引入市场机制，由社会上的专业企事业单位来承担。形成条块结合的监督运行机制。有关专业管理部门权力过于集中，对他们的工作质量和“吃、拿、卡、要”等不正之风难以进行监督。
2、提高居委会功能的对策
重构街道办事处与居委会的应有关系，街道办事处与居民委员会应是指导与被指导的关系。所谓指导，就是在工作上给予指点和引导，提出原则性的意见，把握其方向。基层政府或街道办事处在指导居委会工作时，应自觉维护居委会的法律地位，不应干预其在法律范围内的自治活动，更不能把居委会当做自己的“腿”，把本来应由政权部门承担的工作任务布置给居委会去办理。在组织建设上，根据社区建设的需要，组建社区民主议事委员会，共商社区建设大计，做好社区事务协调工作。在制度建设中，建立和完善民主议事、居务公开和民主监督等制度。在设施建设上，加大资金投入，为社区居委会创造必要的基础条件。由于我国处于“强政府、弱社会”的体制格局，因此，社区实现自治不可能进行跨越式发展，一步到位，还有遵循渐进，逐步展开。
3、增强业主委员会作用的建议
重视对广大业主的宣传教育，使其逐渐成为“成熟的消费者”，提高业主参与管理和服务的意识和能力，明确其职责和义务，提高业主的主人翁意识和参与管理的积极性。聘请专家，积极寻求咨询。对已成立或即将成立的业主委员会，可聘请相关管理部门、物业管理咨询机构、专家学者作为顾问，提高和保障业主委员会的决策水平。举办学习培训班，组织业主委员会成员进行学习，提高思想觉悟和业务水平。组织研讨交流，参与课题研究。业主委员会向有经验的其他组织学习，并组织研讨交流活动。针对实际过程中的新问题、新难点，深入分析，从理论和实践两方面进行研究，提出方案，完善机制。物业管理公司与业主委员会都属于物业管理机构，二者合作使专业化管理与业主自治相结合，共同管理一定范围内的物业。
4、加强物业管理公司建设的途径
加强物业管理公司的内部建设，应根据自身的优势和特点，遵循“一业为主，多种经营”的原则，使自己的业务朝着多元化和综合性的方向发展。加强基础管理工作，形成一套岗位职责和工作规范，让员工知道自己该做什么以及怎样做是对的，同时，要使这些工作和员工的个人利益挂钩，从根本上解决管理工作中的薄弱环节，全面提高物业管理水平。搞好物业管理公司的公共关系。物業管理公司同房地产行政主管部门以及市政、绿化、卫生、交通、治安、供水、供气、供热等有关政府部门均有着业务上的指导关系，同房地产开发公司、居委会和业主委员会有着千丝万缕的联系。物业管理公司要同上诉组织机构建立和谐的公共关系。
总之，社区管理是一项复杂的社会工程，社区管理的主体是多元的，扮演主体角色的不应仅仅是政府，各种社会力量和广大居民群众也要积极参与进来。从社区管理的长远目标来看，多方参与、共同管理是社区管理的发展趋势。
参考文献：
[1]汪大海等：《社区管理》（第三版），中国人民大学出版社，2012年。
[2]吴群刚等：《中国式社区治理：基层社会服务管理创新的探索与实践》，中国社会出版社，2011年。
[3]魏娜：《社区管理原理与案例》，中国人民大学出版社，2013年。
[4]张艳国、聂平平：《社区管理》，武汉大学出版社，2013年。
[5]郭学贤：《城市社区建设与管理》，北京大学出版社，2010年。