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摘要：县级涉农资金整合往往更注重整合过程本身，投入了大量的时间和精力。但是整合前期准备工作不足，规划衔接不够，会造成一些不必要的浪费，如何完善涉农资金管理制度，着力解决涉农资金“零、乱、散”问题，使涉农资金管理逐步走向规范化、精细化管理轨道，把有限的资金用在刀刃上，值得我们去思考和探索。文章就如何提高财政资金使用效益，引入基层民主协商，优化项目库；创建跨职能团队，做好设计规划衔接提些建议。
关键词：涉农资金；整合；主体多元化；跨职能团队
为深入贯彻党的十八届三中全会精神，认真落实中央关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的安排部署，进一步优化财政资源配置，提高财政资金使用效益，实现涉农资金“投入科学、安排规范、使用高效、运行安全”的目标，完善涉农资金管理制度，着力解决涉农资金“零、乱、散”问题，使涉农资金管理逐步走向规范化、精细化管理轨道，把有限的资金用在刀刃上，进一步在涉农资金整合的过程中提高效率效果，值得农业财政工作者思考和探索。
一、县级涉农资金整合的意义
近年来，在中央支持“三农”政策的推动下，财政涉农资金总量不断增加，为提高支农效益而采取的涉农资金整合工作也在有序推进，按照“依法按规、规范运作、规划引领、资源整合，县为主体、统筹安排，渠道不乱、用途不变”的原则，并随省级层面进一步放权赋能，县级政府整合各类涉农资金，形成集中财力办大事的良好氛围，提高财政资金使用效率效果，成为完善涉农资金管理制度的一项重要措施。
（一）涉农资金使用分散，管理部门较多，制约财政资金使用效益效果，整合各类涉农资金能更好地解决这一问题
县级涉农资金管理部门包括发改、财政、农业、水利、林业、扶贫、农业综合开发、教育、民政、交通等十多家涉农部门，各部门项目难免有重叠，甚至同一部门不同股室间也难免存在项目重叠的现象，导致涉农资金使用分散，使用效力和政策效应打折扣，而各部门间存在信息不对称、补助标准不统一等问题，也容易造成工作重复开展。而由县级层面健全各涉农部门的沟通协调机制，并修订完善相关的涉农资金管理办法，可以从制度层面保障涉农资金的有效运行。
（二）涉农资金项目常常需要各个部门共同实施才能起到作用，需要相互协调、集中财力才能体现效果
比如，农机部门提灌项目修建和水利部门渠道建设项目相互协调才能将水连到田间地头，最终为产业发展提供服务。县级涉农资金整合能更好地把这类资金统筹整合归并，对与公共财政支持方向不一致或已经完成既定目标的涉农资金，予以取消或调整。从规划衔接入手，做好项目对接工作，各部门有条不紊、协调实施，从而达到财政资金使用效益最大化。
二、汉源县涉农资金整合工作的主要做法
汉源县位于大渡河中部，四川省雅安市西南部，属享受少数民族待遇县、革命老区县、国家重点工程瀑布沟水电站库区移民重点县。汉源县自2012年启动涉农资金整合工作，充分发挥了涉农资金整合投入的聚合效应和综合效益，并从2013年到2015年连续获得省级财政涉农资金整合以奖代补补助。
（一）加强领导，形成合力
为加强组织领导，综合协调财政涉农资金整合工作，汉源县制定了涉农资金整合实施方案，并成立了涉农资金整合工作领导小组，建成二级管理链条。一是县级层面成立了由常务副县长任组长，分管农业副县长任副组长，县农工办、县财政局、县发改局、县农业局、县农业局、县林业局、县水务局等19个部门负责人为成员的领导小组，统一领导全县的涉农资金整合工作，在县财政局成立涉农资金整合办公室，负责处理日常工作。二是在整合项目区成立由乡镇长任组长的财政支农资金领导小组，主要负责与农民的协调工作。形成了从上到下，从项目到监察的立体化管理网络，为整合工作开展提供强有力的组织保障。
（二）建立制度，管住源头
通过建立健全工作机制，做好涉农资金源头控制。一是建立领导协调机制。领导小组每年定期召开两次支农资金整合工作会议，不定期召开支农资金整合协调会议，通过联席会议的通报沟通，避免项目重复交叉和相互脱节。二是建立项目管理机制。各涉农部门要结合涉农资金整合实施方案提出项目申报计划，由县涉农资金整合工作领导小组统一筛选、论证，统筹安排项目申报并按照行业项目管理办法对上级批复的涉农资金整合项目进行组织实施。三是建立资金管理机制。涉农资金整合资金实行专人管理、专账核算，确保整合资金专款专用、安全有效。四是建立绩效评价机制。领导小组办公室对项目绩效情况进行综合评价，确保整合项目取得实效。
（三）统筹安排，搭建平台
一是坚持“三整三不整”。除救灾救济资金、民政优抚资金和农民直接补贴资金不整合外，其余产业类项目资金、基础设施类项目资金和培训类资金一律纳入整合范畴，实现了在整合领域的拓展。二是坚持统筹规划，科学整合。充分吸纳部门和社会意见，实现各方利益兼顾，增强了规划的科学性。
三是围绕县域经济重点，搭建七大整合平台。整合资金重点向灾后重建、移民扶贫、新村建设、产业发展、中高山水利建设、产业环线打造和土地整理七个方面聚合。四是各方兼顾，均衡发展。按照社会主义新农村建设总体目标， 考虑偏远边穷地区，关注重点扶持对象和项目，做到经济、社会、文化、教育、卫生、生态环境等各方面协调发展，实现整体推进。
三、汉源县涉农资金整合工作面临的主要问题
（一）项目管理难
涉农项目分别由农业、林业、国土、水利、交通、财政、发改、扶贫等10余家涉农部门管理，内容涉及农田水利、土地整理、农业科技推广示范、农业综合开发等项目，投入到乡镇，虽各类涉农项目资金有县级涉农资金领导小组定期与不定期相结合协调管理，但每个管理部门各有对项目管理的要求和资金管理办法，乡镇有时候显得无所适从，在一定程度上影响涉农项目效益的发挥。 （二）项目中期调整耗时费力
虽然通过不定期召开支农资金整合协调会议，通过联席会议的通报沟通，避免了项目重复交叉和相互脱节。但是往往在项目实施过程中的调整耗时费力。因部门之间职能交叉，事前项目间的设计规划存在脱节。有些性质相似的项目在同一地点实施不得不调整具体地点，又有些性质不同的项目因为在同一地点实施会相互影响，不得不暂缓其中一个项目的进度，待另一项目实施到一定程度再行微调整，从而影响了涉农项目实施的总进度。
（三）群众知晓度不够
一个行政村涉及的支农资金项目达十多个，而很多项目性质相似但具体内容不同，比如：同为修建堰渠项目，小农水重点县建设项目、扶贫项目、农业综合开发项目、一事一议财政奖补项目均有所涉及，且每个项目都按照各自的资金管理办法实行了项目公示制。但到绩效考评问卷调查时，有部分村民因项目过多而相互混淆或者提出希望做好某某配套基础设施的建议，而这些建议往往不在项目实施规划当中。
四、建议
（一）从预算编制环节对涉农资金进行整合和统筹安排
为规避涉农资金的交叉重复，应在认真梳理各类涉农资金的设立依据、来源渠道、投入规模、执行期限、支持对象、资金用途等的基础上，按照“该撤销的撤销，该压缩的压缩、该保留的保留，该增加的增加”的要求进行整合。对不符合公共财政支持方向或已经完成目标任务的涉农资金，予以取消或转变用途；对归并或重新分类的涉农资金，要进一步明确支持对象、投入重点、补助标准、资金用途等。积极推进部门预算项目支出的整合。
（二）创建跨职能团队，做好设计规划衔接
虽然各县均成立了涉农资金领导小组，每年定期召开两次支农资金整合工作会议，不定期召开支农资金整合协调会议。但是与会人员均是各单位负责人，他们将会议内容反馈至本部门具体项目管理人难以避免部门各自为政和沟通协调不足。在企业目标成本管理中，跨职能团队组织运作是促进目标成本控制、促进成本持续改善的一种高效组织结构模式。跨职能团队自始至终地对产品设计、制造的全过程负责。在涉农资金整合过程中，引入跨职能团队，能更好地解决因部门职能交叉、部门内部机构职责不清而导致的设计不合理、规划间衔接不够、专项的重复浪费等问题。基本思路是：确定整合项目后，由各涉农项目主管部门抽调本部门所涉及项目管理的业务骨干组成团队成员，采取会面方式，利用头脑风暴法解决设计、施工过程中的问题，从项目规划设计环节会面，比对各项目实施内容是否有重复，注重规划的衔接从而做出设计和安排部署。配合解决施工过程中项目间不协调，避免影响施工进度甚至中途修改变更设计合同，以至浪费。
（三）引入基层民主协商，优化项目库
确定涉农资金重点投入区域，由该区域村民以村民议事会的形式协商讨论本村所需项目投入的重点，提交乡镇涉农资金领导小组初步审核，形成项目库。县级涉农资金整合领导小组对可实施存量项目、拟安排增量项目、拟争取项目整理后，经过严格审核，在预算支出需求大于可支配预算资源的情况下，由本级财政安排解决的，分轻重缓急，保障重点急需；由涉农部门向上级争取的项目，做到有的放矢。待项目确定后，在项目区进行公示，包括整合的具体项目、实施地点、实施内容，而不是在各个项目实施前孤立地进行公示。村民参与了项目确定本身，能得到项目区村民的理解和支持，也避免了所谓的“面子工程”、“形象工程”的不适用和浪费，在实施中遇到的征地问题、青苗补偿问题能更好地沟通解决。同时，通过基层民主协商，解决了信息不对称，提高村民知晓度，让其能更好地参与民主监督，避免施工队伍虚报、冒领、偷工减料等问题。
（四）制定统一资金管理办法，加强政府监管
涉农资金能否到位，事关群众切身利益和政府公信力。按照新预算法和有关法规规定，清理现行各项涉农专项资金管理制度，及时完善相关的资金管理办法。对少量的中央基建投资和其他财政资金都安排支出的项目，制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式。同时，应深入贯彻执行中央八项规定，推动强农惠农富农政策落实，加强政府监管，严肃财经纪律，避免涉农资金“跑冒滴漏”风险。
参考文献：
[1]四川省财政厅农业处.聚力攻坚：构建贫困地区县级涉农资金统筹整合机制[J].四川财政与会计，2015（09）.
[2]从静.财政涉农资金整合的现状与相关政策建议[J].经济研究参考，2015（39）.
[3]李萍.促进广西财政涉农资金整合优化的研究[J].经济研究参考，2012（59）.
[4]张全富.关于整合财政涉农资金的思考[J].绿色财会，2014（05）.
[5]刘健.整合财政涉农资金 努力建设新农村—黑龙江“两大平原”现代农业综合改革试验区涉农资金整合的启示[J].财政研究，2015（06）.
[6]赵鸣骥.推进涉农资金整合与统筹提高涉农资金管理水平[J].农村财政与财务，2011（03）.
（作者单位：四川省汉源县财政局）
关键词：涉农资金；整合；主体多元化；跨职能团队
为深入贯彻党的十八届三中全会精神，认真落实中央关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的安排部署，进一步优化财政资源配置，提高财政资金使用效益，实现涉农资金“投入科学、安排规范、使用高效、运行安全”的目标，完善涉农资金管理制度，着力解决涉农资金“零、乱、散”问题，使涉农资金管理逐步走向规范化、精细化管理轨道，把有限的资金用在刀刃上，进一步在涉农资金整合的过程中提高效率效果，值得农业财政工作者思考和探索。
一、县级涉农资金整合的意义
近年来，在中央支持“三农”政策的推动下，财政涉农资金总量不断增加，为提高支农效益而采取的涉农资金整合工作也在有序推进，按照“依法按规、规范运作、规划引领、资源整合，县为主体、统筹安排，渠道不乱、用途不变”的原则，并随省级层面进一步放权赋能，县级政府整合各类涉农资金，形成集中财力办大事的良好氛围，提高财政资金使用效率效果，成为完善涉农资金管理制度的一项重要措施。
（一）涉农资金使用分散，管理部门较多，制约财政资金使用效益效果，整合各类涉农资金能更好地解决这一问题
县级涉农资金管理部门包括发改、财政、农业、水利、林业、扶贫、农业综合开发、教育、民政、交通等十多家涉农部门，各部门项目难免有重叠，甚至同一部门不同股室间也难免存在项目重叠的现象，导致涉农资金使用分散，使用效力和政策效应打折扣，而各部门间存在信息不对称、补助标准不统一等问题，也容易造成工作重复开展。而由县级层面健全各涉农部门的沟通协调机制，并修订完善相关的涉农资金管理办法，可以从制度层面保障涉农资金的有效运行。
（二）涉农资金项目常常需要各个部门共同实施才能起到作用，需要相互协调、集中财力才能体现效果
比如，农机部门提灌项目修建和水利部门渠道建设项目相互协调才能将水连到田间地头，最终为产业发展提供服务。县级涉农资金整合能更好地把这类资金统筹整合归并，对与公共财政支持方向不一致或已经完成既定目标的涉农资金，予以取消或调整。从规划衔接入手，做好项目对接工作，各部门有条不紊、协调实施，从而达到财政资金使用效益最大化。
二、汉源县涉农资金整合工作的主要做法
汉源县位于大渡河中部，四川省雅安市西南部，属享受少数民族待遇县、革命老区县、国家重点工程瀑布沟水电站库区移民重点县。汉源县自2012年启动涉农资金整合工作，充分发挥了涉农资金整合投入的聚合效应和综合效益，并从2013年到2015年连续获得省级财政涉农资金整合以奖代补补助。
（一）加强领导，形成合力
为加强组织领导，综合协调财政涉农资金整合工作，汉源县制定了涉农资金整合实施方案，并成立了涉农资金整合工作领导小组，建成二级管理链条。一是县级层面成立了由常务副县长任组长，分管农业副县长任副组长，县农工办、县财政局、县发改局、县农业局、县农业局、县林业局、县水务局等19个部门负责人为成员的领导小组，统一领导全县的涉农资金整合工作，在县财政局成立涉农资金整合办公室，负责处理日常工作。二是在整合项目区成立由乡镇长任组长的财政支农资金领导小组，主要负责与农民的协调工作。形成了从上到下，从项目到监察的立体化管理网络，为整合工作开展提供强有力的组织保障。
（二）建立制度，管住源头
通过建立健全工作机制，做好涉农资金源头控制。一是建立领导协调机制。领导小组每年定期召开两次支农资金整合工作会议，不定期召开支农资金整合协调会议，通过联席会议的通报沟通，避免项目重复交叉和相互脱节。二是建立项目管理机制。各涉农部门要结合涉农资金整合实施方案提出项目申报计划，由县涉农资金整合工作领导小组统一筛选、论证，统筹安排项目申报并按照行业项目管理办法对上级批复的涉农资金整合项目进行组织实施。三是建立资金管理机制。涉农资金整合资金实行专人管理、专账核算，确保整合资金专款专用、安全有效。四是建立绩效评价机制。领导小组办公室对项目绩效情况进行综合评价，确保整合项目取得实效。
（三）统筹安排，搭建平台
一是坚持“三整三不整”。除救灾救济资金、民政优抚资金和农民直接补贴资金不整合外，其余产业类项目资金、基础设施类项目资金和培训类资金一律纳入整合范畴，实现了在整合领域的拓展。二是坚持统筹规划，科学整合。充分吸纳部门和社会意见，实现各方利益兼顾，增强了规划的科学性。
三是围绕县域经济重点，搭建七大整合平台。整合资金重点向灾后重建、移民扶贫、新村建设、产业发展、中高山水利建设、产业环线打造和土地整理七个方面聚合。四是各方兼顾，均衡发展。按照社会主义新农村建设总体目标， 考虑偏远边穷地区，关注重点扶持对象和项目，做到经济、社会、文化、教育、卫生、生态环境等各方面协调发展，实现整体推进。
三、汉源县涉农资金整合工作面临的主要问题
（一）项目管理难
涉农项目分别由农业、林业、国土、水利、交通、财政、发改、扶贫等10余家涉农部门管理，内容涉及农田水利、土地整理、农业科技推广示范、农业综合开发等项目，投入到乡镇，虽各类涉农项目资金有县级涉农资金领导小组定期与不定期相结合协调管理，但每个管理部门各有对项目管理的要求和资金管理办法，乡镇有时候显得无所适从，在一定程度上影响涉农项目效益的发挥。 （二）项目中期调整耗时费力
虽然通过不定期召开支农资金整合协调会议，通过联席会议的通报沟通，避免了项目重复交叉和相互脱节。但是往往在项目实施过程中的调整耗时费力。因部门之间职能交叉，事前项目间的设计规划存在脱节。有些性质相似的项目在同一地点实施不得不调整具体地点，又有些性质不同的项目因为在同一地点实施会相互影响，不得不暂缓其中一个项目的进度，待另一项目实施到一定程度再行微调整，从而影响了涉农项目实施的总进度。
（三）群众知晓度不够
一个行政村涉及的支农资金项目达十多个，而很多项目性质相似但具体内容不同，比如：同为修建堰渠项目，小农水重点县建设项目、扶贫项目、农业综合开发项目、一事一议财政奖补项目均有所涉及，且每个项目都按照各自的资金管理办法实行了项目公示制。但到绩效考评问卷调查时，有部分村民因项目过多而相互混淆或者提出希望做好某某配套基础设施的建议，而这些建议往往不在项目实施规划当中。
四、建议
（一）从预算编制环节对涉农资金进行整合和统筹安排
为规避涉农资金的交叉重复，应在认真梳理各类涉农资金的设立依据、来源渠道、投入规模、执行期限、支持对象、资金用途等的基础上，按照“该撤销的撤销，该压缩的压缩、该保留的保留，该增加的增加”的要求进行整合。对不符合公共财政支持方向或已经完成目标任务的涉农资金，予以取消或转变用途；对归并或重新分类的涉农资金，要进一步明确支持对象、投入重点、补助标准、资金用途等。积极推进部门预算项目支出的整合。
（二）创建跨职能团队，做好设计规划衔接
虽然各县均成立了涉农资金领导小组，每年定期召开两次支农资金整合工作会议，不定期召开支农资金整合协调会议。但是与会人员均是各单位负责人，他们将会议内容反馈至本部门具体项目管理人难以避免部门各自为政和沟通协调不足。在企业目标成本管理中，跨职能团队组织运作是促进目标成本控制、促进成本持续改善的一种高效组织结构模式。跨职能团队自始至终地对产品设计、制造的全过程负责。在涉农资金整合过程中，引入跨职能团队，能更好地解决因部门职能交叉、部门内部机构职责不清而导致的设计不合理、规划间衔接不够、专项的重复浪费等问题。基本思路是：确定整合项目后，由各涉农项目主管部门抽调本部门所涉及项目管理的业务骨干组成团队成员，采取会面方式，利用头脑风暴法解决设计、施工过程中的问题，从项目规划设计环节会面，比对各项目实施内容是否有重复，注重规划的衔接从而做出设计和安排部署。配合解决施工过程中项目间不协调，避免影响施工进度甚至中途修改变更设计合同，以至浪费。
（三）引入基层民主协商，优化项目库
确定涉农资金重点投入区域，由该区域村民以村民议事会的形式协商讨论本村所需项目投入的重点，提交乡镇涉农资金领导小组初步审核，形成项目库。县级涉农资金整合领导小组对可实施存量项目、拟安排增量项目、拟争取项目整理后，经过严格审核，在预算支出需求大于可支配预算资源的情况下，由本级财政安排解决的，分轻重缓急，保障重点急需；由涉农部门向上级争取的项目，做到有的放矢。待项目确定后，在项目区进行公示，包括整合的具体项目、实施地点、实施内容，而不是在各个项目实施前孤立地进行公示。村民参与了项目确定本身，能得到项目区村民的理解和支持，也避免了所谓的“面子工程”、“形象工程”的不适用和浪费，在实施中遇到的征地问题、青苗补偿问题能更好地沟通解决。同时，通过基层民主协商，解决了信息不对称，提高村民知晓度，让其能更好地参与民主监督，避免施工队伍虚报、冒领、偷工减料等问题。
（四）制定统一资金管理办法，加强政府监管
涉农资金能否到位，事关群众切身利益和政府公信力。按照新预算法和有关法规规定，清理现行各项涉农专项资金管理制度，及时完善相关的资金管理办法。对少量的中央基建投资和其他财政资金都安排支出的项目，制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式。同时，应深入贯彻执行中央八项规定，推动强农惠农富农政策落实，加强政府监管，严肃财经纪律，避免涉农资金“跑冒滴漏”风险。
参考文献：
[1]四川省财政厅农业处.聚力攻坚：构建贫困地区县级涉农资金统筹整合机制[J].四川财政与会计，2015（09）.
[2]从静.财政涉农资金整合的现状与相关政策建议[J].经济研究参考，2015（39）.
[3]李萍.促进广西财政涉农资金整合优化的研究[J].经济研究参考，2012（59）.
[4]张全富.关于整合财政涉农资金的思考[J].绿色财会，2014（05）.
[5]刘健.整合财政涉农资金 努力建设新农村—黑龙江“两大平原”现代农业综合改革试验区涉农资金整合的启示[J].财政研究，2015（06）.
[6]赵鸣骥.推进涉农资金整合与统筹提高涉农资金管理水平[J].农村财政与财务，2011（03）.
（作者单位：四川省汉源县财政局）