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城镇化程度是衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技发展水平的重要标志。新型城镇化建设导致全国大部分农村都在经历着深刻的变革。据辽宁省统计局统计，2013年辽宁省城镇化率为66.5%，预计2015年达到70%左右，2020年达到75%左右。在新型城镇化进程中，土地被征用后部分或全部失去土地的农民成为一个特殊的弱势群体。他们失去的不仅仅是土地，还包括农民的身份，同时，在原有身份基础上所形成的福利体系也一起被打破。失地农民在从农民“转化”为城镇居民的过程中，社会保障问题成为影响失地农民未来生活走向的重要课题。
一、辽宁省失地农民社会保障现状
（一）随着城镇化逐步推进，失地农民需要重建基本生活保障
土地是农民的命脉，没有了土地，也就没有了农民能在土地上获得的收入。农民拥有土地，可以自给自足，并可以依靠土地发展副业，以此获得生活来源，并且凭借收入完成各项生活保障。农民失去土地就没有了日常收入，何况多数农民一生都在和土地打交道，他们没有其他技能不得不面临就业难的问题。即便可以迁入城镇居住，农民生活来源不得不依靠购买，支出逐渐增多，仅凭借微薄的土地安置费用，根本无法解决失地农民的保障问题。更有一部分农民在失去土地后，根本无法在城镇中寻得安身之所，也没有一技之长，没有了生活保障，最终沦为“无业、无地、无保障”的新三无群体。所以随着城镇化进程的推进，失地农民作为城镇化进程最大的贡献者，他们不得不面对重建基本生活保障问题。
（二）失地农民面临身份定位新问题
在新型城镇化背景下，辽宁省部分失地农民搬离农村到城市居住，但严格的城乡二元户籍制度限制使失地农民无法成为真正的城市居民，他们无法享受到和城市居民一样的社会保障，例如，住房保障制度、失业保障制度以及医疗和养老保障制度。还有部分失地农民因为没有足够多的积蓄用于搬离农村，只能留在农村靠着征地补偿费用安排日常生活支出的需要;他们依旧拥有农村户籍，却没有传统农民就业和养老的土地资源。这种尴尬的境遇使失地农民不得不面临身份定位的新问题。
（三）社会保障资金缺口严重，地方财政不堪重负
在城镇化进程中，辽宁省政府为安置失地农民所产生的就业培训、经济补助等需求，需要大量的资金支持。由于城乡基本养老金、基础养老金绝对收益水平差异显著，农村基本养老保险金收益远低于城镇职工养老保险金收益。农村基本养老保险金低收益高支出形成很大资金缺口，严重的资金缺口使地方财政不堪重负。
二、辽宁省失地农民社会保障所面临的问题
（一）失地农民补偿过低以及安置方法不合理，就业难度较大
作为辽宁省新城镇化的最大贡献者，农民将土地出让给地方政府，地方政府支付失地农民安置补助费和失地农民土地补偿费，并为失地农民承担部分社会保障费用。《中华人民共和国土地安置法》规定，征地前农业人口人均耕地在一亩以上的，安置补助费为耕地被征用前三年平均每亩年产值的三倍;人均耕地不满一亩的安置补助费以年产值的四倍起算，人均耕地每减少0.1亩，安置补助费增加年产值的一倍，但最高不超过年产值的十倍。农业产值受每年气候、自然灾害等影响较大，具有相当大的不确定性，单纯的计算前三年的平均亩年产值，数值变化较大，也就造成了失地农民获得补偿金额的不合理。
辽宁省采用货币安置的方法，通过一次性支付给农民一笔土地补偿费来安置失地农民。这笔费用往往没有得到很好的安排和利用，大部分用于消费性支出，而没有进行劳动力再生产投入或者长期性基本生活保障安排。农业生产是农民长久以来的生产生活方式，由于受教育程度较低、适应能力差等问题使失地农民在劳动力市场处于被动地位。而小农意识下的安于现状使失地农民不愿意参加培训获得新的技能，导致就业难度大。
（二）失地农民对社会保障权益认识不到位
在辽宁省现有的征地补偿制度下，农民一次性得到的征地补偿费用没有办法替代原有的土地所具有的就业和养老保障功能。而失地农民在得到征地补偿费用后，考虑更多的是改变现有的生活环境和生活质量，对于就业和养老、医疗保障的问题考虑的相对较少。虽然新型城镇化背景下，失地农民的社会保障需求大幅度提高，但是实际上的参保率并没有大幅度提升。辽宁省除了本溪市参保率达到80%，其余各县市参保水平均相对较低。失地农民参保水平低受多方面因素的影响。
1.地方宣传不到位
部分地区并没有意识到宣传工作的重要性，落后地区对政策解读的不全面会使宣传工作不够深入和广泛，也就造成了失地农民对政策知晓率低的问题。失地农民受教育程度低，只看重眼前利益，他们没有意识到参加社会保险是受益终生的保障。再加上基层宣传工作的不到位，他们排斥和保险相关的社会保障，所以对参加社会保险的意愿并不强烈。
2.工作进展迟缓
辽宁省城镇化处于逐步推进过程，部分地区失地农民社会保障工作仍处于试行阶段。由于地方政策问题，部分失地农民暂不被纳入失地社会保障。且地方对社会保险重视不够，致使工作进展迟缓，失地农民社会保险很难推行下去，也间接造成了失地农民参保率低的后果。
（三）城乡保障水平差距较大，制度衔接不畅
1997年辽宁省面向城镇职工贯彻实施了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，经过18年的多次改革该项制度已逐渐走向完善。2009年辽宁省贯彻落实了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新农保在全省范围内仅在部分地区试行，无论从时间上还是从地域上都无法和城镇职工养老保险制度相提并论。在试行地区出现的类似失地农民缴费困难、票据管理不便等问题仍未得以解决。由于辽宁省城乡保障水平差距较大，导致推行的统一城乡养老保险制度更是难上加难，制度的衔接不畅，使失地农民的社会保障权益受损。
（四）社会保障运营效率低，地方财政压力较大
辽宁省在完善城乡一体化社会保障过程中，由于社会保险费缴费执法建设滞后，地方缺乏有效监督管理，基础设施不完善等因素导致工作难度加大，拖缴保费现象严重。同时由于辽宁省人力资源与社会保障部门在社会保险基金运营方面效率较低，中央财政每年向地方财政拨款资金有限，加上资金保值增值能力弱，造成地方财政压力加大。 三、解决辽宁省失地农民社会保障问题方法
（一）协调推进失地农民就业化解社会保障难题
辽宁省政府将失地农民就业与社会保障紧密相连，在扶持失地农民就业的同时，提高了失地农民的社会保障权益。通过加大力度安置失地农民就业，使失地农民以城镇职工身份参加各项社会保险，并享受相应的待遇。为了提高失地农民的就业机会和职业技能，应将失地农民纳入普惠制培训范围内，对有就业意向的农民适时提供免费择业指导、职业介绍、用工登记、就业培训。积极组织搭建送岗下乡就业平台，为失地农民提供就业的机会。同时针对有创业意向的失地农民，给予一定的优惠政策，提供扶持体系和创业指导，鼓励其创业。
（二）切实加大失地农民社会保障工作推进力度
辽宁省失地农民社会保障工作进展较慢，切实加大督导力度，加大宣传力度，形成强有力推动氛围，使辽宁省失地农民社会保障工作稳定运行。
1.加强监督检查力度，形成强有力推动氛围
辽宁省政府要落实相关政策，要求地方政府检查失地农民是否具有参保资格，并确保农民在被征收土地过程中权益不受损。同时还要发挥政府主导作用，加大督导力度，对被征地地区进行监督管理，不断推进改革方案，积极引导失地农民参加养老保险。
2.加强宣传工作力度
地方宣传工作不到位，失地农民对社会保险存在误解是参保率低的一个重要原因。首先，辽宁省各地区应自上而下开展宣传活动，印发宣传单使失地农民对社会保障制度有所了解。其次，通过新闻媒体等对失地农民参保进行解读，分析参加社会保障的益处，让失地农民从内心深处接受社会保险。然后，各地区因地制宜，自上而下开展座谈会，解答失地农民相关问题，通过努力使失地农民参保政策深入人心。
（三）完善失地农民社会保障制度
城市作为占有资源较多的地区，社会保障制度发展较完善，而农村可用资源较少，社会保障制度发展仍处于试行阶段，没有一套完善的体系。辽宁省应逐步健全失地农民社会保障制度，以提高失地农民这一弱势群体的社会保障待遇。
1.缩小城乡养老保险水平差距
首先，明确参保范围，将失地农民这一特殊群体纳入辽宁省统一养老保险范围，享受社会保障使其老有所养。其次，列明缴费标准，划分不同的缴费标准以及补贴方式，对于缴费困难群体，给予部分代缴或降低标准的优惠政策。最后，确定支付方法，出台明确法规，规范养老金领取方式以及养老金缴纳方式。辽宁省建立统一养老保险制度既要提高农村居民特别是失地农民的社会保障权益，又要维护城镇职工社会保障权益不受损，这样才能逐步缩小城乡养老保险水平差距。
2.加快优化整合失地农民社会保障制度
首先，建立失地农民最低生活保障制度。应结合当地的经济发展状况将失地农民纳入社会保障范围内并为其提供最低生活保障。其次，完善失地农民医疗、养老、失业社会保障机制。辽宁省政府应学习哈尔滨的成功案例，为搬入城镇居住的失地农民办理城镇职工基本医疗保险;为仍在农村居住的失地农民办理新型农村合作医疗保险，以解决失地农民医疗、养老等问题。
（四）统筹基金的使用与管理
随着辽宁省城镇化的推进，财政社会保障支出逐年增加，而辽宁省社会保障收入却并未大幅增加。基金的支出远高于基金收入，造成严重的资金缺口，使辽宁省财政压力较大。统筹基金的使用与管理 ，有利于缓解辽宁省财政压力大的问题。
1.确保失地农民所需资金，规范基金管理
首先，辽宁省政府为失地农民建立单独的社会保障基金，政府为失地农民承担的部分社会保险资金和收缴的失地农民社会保障资金一起纳入该项基金中统一进行运营管理。辽宁省政府成立单独的失地农民社会保险基金管理局，进行集中投资增值以缩小辽宁省财政缺口。其次，出台详细法规规范基金使用，防止出现官僚主义、挪用公款等现象。将每笔基金的使用都登记在册，施行第三方存管，定期进行信息公开，接受人民群众的监督。
2.个人专户与统筹账户，专项调剂相结合
失地农民参加养老保险时，可以将部分安置费纳入个人专户，以抵缴保险金。辽宁省政府还应做到个人专户与统筹账户、专项调剂相结合，实现社会公平与提高效率相结合的充满中国特色的社会主义养老保险制度。
课题项目：辽宁对外经贸学院2014XJLXYB001阶段成果。
（作者单位：辽宁对外经贸学院国际经贸学院）
责任编辑：代建明
一、辽宁省失地农民社会保障现状
（一）随着城镇化逐步推进，失地农民需要重建基本生活保障
土地是农民的命脉，没有了土地，也就没有了农民能在土地上获得的收入。农民拥有土地，可以自给自足，并可以依靠土地发展副业，以此获得生活来源，并且凭借收入完成各项生活保障。农民失去土地就没有了日常收入，何况多数农民一生都在和土地打交道，他们没有其他技能不得不面临就业难的问题。即便可以迁入城镇居住，农民生活来源不得不依靠购买，支出逐渐增多，仅凭借微薄的土地安置费用，根本无法解决失地农民的保障问题。更有一部分农民在失去土地后，根本无法在城镇中寻得安身之所，也没有一技之长，没有了生活保障，最终沦为“无业、无地、无保障”的新三无群体。所以随着城镇化进程的推进，失地农民作为城镇化进程最大的贡献者，他们不得不面对重建基本生活保障问题。
（二）失地农民面临身份定位新问题
在新型城镇化背景下，辽宁省部分失地农民搬离农村到城市居住，但严格的城乡二元户籍制度限制使失地农民无法成为真正的城市居民，他们无法享受到和城市居民一样的社会保障，例如，住房保障制度、失业保障制度以及医疗和养老保障制度。还有部分失地农民因为没有足够多的积蓄用于搬离农村，只能留在农村靠着征地补偿费用安排日常生活支出的需要;他们依旧拥有农村户籍，却没有传统农民就业和养老的土地资源。这种尴尬的境遇使失地农民不得不面临身份定位的新问题。
（三）社会保障资金缺口严重，地方财政不堪重负
在城镇化进程中，辽宁省政府为安置失地农民所产生的就业培训、经济补助等需求，需要大量的资金支持。由于城乡基本养老金、基础养老金绝对收益水平差异显著，农村基本养老保险金收益远低于城镇职工养老保险金收益。农村基本养老保险金低收益高支出形成很大资金缺口，严重的资金缺口使地方财政不堪重负。
二、辽宁省失地农民社会保障所面临的问题
（一）失地农民补偿过低以及安置方法不合理，就业难度较大
作为辽宁省新城镇化的最大贡献者，农民将土地出让给地方政府，地方政府支付失地农民安置补助费和失地农民土地补偿费，并为失地农民承担部分社会保障费用。《中华人民共和国土地安置法》规定，征地前农业人口人均耕地在一亩以上的，安置补助费为耕地被征用前三年平均每亩年产值的三倍;人均耕地不满一亩的安置补助费以年产值的四倍起算，人均耕地每减少0.1亩，安置补助费增加年产值的一倍，但最高不超过年产值的十倍。农业产值受每年气候、自然灾害等影响较大，具有相当大的不确定性，单纯的计算前三年的平均亩年产值，数值变化较大，也就造成了失地农民获得补偿金额的不合理。
辽宁省采用货币安置的方法，通过一次性支付给农民一笔土地补偿费来安置失地农民。这笔费用往往没有得到很好的安排和利用，大部分用于消费性支出，而没有进行劳动力再生产投入或者长期性基本生活保障安排。农业生产是农民长久以来的生产生活方式，由于受教育程度较低、适应能力差等问题使失地农民在劳动力市场处于被动地位。而小农意识下的安于现状使失地农民不愿意参加培训获得新的技能，导致就业难度大。
（二）失地农民对社会保障权益认识不到位
在辽宁省现有的征地补偿制度下，农民一次性得到的征地补偿费用没有办法替代原有的土地所具有的就业和养老保障功能。而失地农民在得到征地补偿费用后，考虑更多的是改变现有的生活环境和生活质量，对于就业和养老、医疗保障的问题考虑的相对较少。虽然新型城镇化背景下，失地农民的社会保障需求大幅度提高，但是实际上的参保率并没有大幅度提升。辽宁省除了本溪市参保率达到80%，其余各县市参保水平均相对较低。失地农民参保水平低受多方面因素的影响。
1.地方宣传不到位
部分地区并没有意识到宣传工作的重要性，落后地区对政策解读的不全面会使宣传工作不够深入和广泛，也就造成了失地农民对政策知晓率低的问题。失地农民受教育程度低，只看重眼前利益，他们没有意识到参加社会保险是受益终生的保障。再加上基层宣传工作的不到位，他们排斥和保险相关的社会保障，所以对参加社会保险的意愿并不强烈。
2.工作进展迟缓
辽宁省城镇化处于逐步推进过程，部分地区失地农民社会保障工作仍处于试行阶段。由于地方政策问题，部分失地农民暂不被纳入失地社会保障。且地方对社会保险重视不够，致使工作进展迟缓，失地农民社会保险很难推行下去，也间接造成了失地农民参保率低的后果。
（三）城乡保障水平差距较大，制度衔接不畅
1997年辽宁省面向城镇职工贯彻实施了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，经过18年的多次改革该项制度已逐渐走向完善。2009年辽宁省贯彻落实了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新农保在全省范围内仅在部分地区试行，无论从时间上还是从地域上都无法和城镇职工养老保险制度相提并论。在试行地区出现的类似失地农民缴费困难、票据管理不便等问题仍未得以解决。由于辽宁省城乡保障水平差距较大，导致推行的统一城乡养老保险制度更是难上加难，制度的衔接不畅，使失地农民的社会保障权益受损。
（四）社会保障运营效率低，地方财政压力较大
辽宁省在完善城乡一体化社会保障过程中，由于社会保险费缴费执法建设滞后，地方缺乏有效监督管理，基础设施不完善等因素导致工作难度加大，拖缴保费现象严重。同时由于辽宁省人力资源与社会保障部门在社会保险基金运营方面效率较低，中央财政每年向地方财政拨款资金有限，加上资金保值增值能力弱，造成地方财政压力加大。 三、解决辽宁省失地农民社会保障问题方法
（一）协调推进失地农民就业化解社会保障难题
辽宁省政府将失地农民就业与社会保障紧密相连，在扶持失地农民就业的同时，提高了失地农民的社会保障权益。通过加大力度安置失地农民就业，使失地农民以城镇职工身份参加各项社会保险，并享受相应的待遇。为了提高失地农民的就业机会和职业技能，应将失地农民纳入普惠制培训范围内，对有就业意向的农民适时提供免费择业指导、职业介绍、用工登记、就业培训。积极组织搭建送岗下乡就业平台，为失地农民提供就业的机会。同时针对有创业意向的失地农民，给予一定的优惠政策，提供扶持体系和创业指导，鼓励其创业。
（二）切实加大失地农民社会保障工作推进力度
辽宁省失地农民社会保障工作进展较慢，切实加大督导力度，加大宣传力度，形成强有力推动氛围，使辽宁省失地农民社会保障工作稳定运行。
1.加强监督检查力度，形成强有力推动氛围
辽宁省政府要落实相关政策，要求地方政府检查失地农民是否具有参保资格，并确保农民在被征收土地过程中权益不受损。同时还要发挥政府主导作用，加大督导力度，对被征地地区进行监督管理，不断推进改革方案，积极引导失地农民参加养老保险。
2.加强宣传工作力度
地方宣传工作不到位，失地农民对社会保险存在误解是参保率低的一个重要原因。首先，辽宁省各地区应自上而下开展宣传活动，印发宣传单使失地农民对社会保障制度有所了解。其次，通过新闻媒体等对失地农民参保进行解读，分析参加社会保障的益处，让失地农民从内心深处接受社会保险。然后，各地区因地制宜，自上而下开展座谈会，解答失地农民相关问题，通过努力使失地农民参保政策深入人心。
（三）完善失地农民社会保障制度
城市作为占有资源较多的地区，社会保障制度发展较完善，而农村可用资源较少，社会保障制度发展仍处于试行阶段，没有一套完善的体系。辽宁省应逐步健全失地农民社会保障制度，以提高失地农民这一弱势群体的社会保障待遇。
1.缩小城乡养老保险水平差距
首先，明确参保范围，将失地农民这一特殊群体纳入辽宁省统一养老保险范围，享受社会保障使其老有所养。其次，列明缴费标准，划分不同的缴费标准以及补贴方式，对于缴费困难群体，给予部分代缴或降低标准的优惠政策。最后，确定支付方法，出台明确法规，规范养老金领取方式以及养老金缴纳方式。辽宁省建立统一养老保险制度既要提高农村居民特别是失地农民的社会保障权益，又要维护城镇职工社会保障权益不受损，这样才能逐步缩小城乡养老保险水平差距。
2.加快优化整合失地农民社会保障制度
首先，建立失地农民最低生活保障制度。应结合当地的经济发展状况将失地农民纳入社会保障范围内并为其提供最低生活保障。其次，完善失地农民医疗、养老、失业社会保障机制。辽宁省政府应学习哈尔滨的成功案例，为搬入城镇居住的失地农民办理城镇职工基本医疗保险;为仍在农村居住的失地农民办理新型农村合作医疗保险，以解决失地农民医疗、养老等问题。
（四）统筹基金的使用与管理
随着辽宁省城镇化的推进，财政社会保障支出逐年增加，而辽宁省社会保障收入却并未大幅增加。基金的支出远高于基金收入，造成严重的资金缺口，使辽宁省财政压力较大。统筹基金的使用与管理 ，有利于缓解辽宁省财政压力大的问题。
1.确保失地农民所需资金，规范基金管理
首先，辽宁省政府为失地农民建立单独的社会保障基金，政府为失地农民承担的部分社会保险资金和收缴的失地农民社会保障资金一起纳入该项基金中统一进行运营管理。辽宁省政府成立单独的失地农民社会保险基金管理局，进行集中投资增值以缩小辽宁省财政缺口。其次，出台详细法规规范基金使用，防止出现官僚主义、挪用公款等现象。将每笔基金的使用都登记在册，施行第三方存管，定期进行信息公开，接受人民群众的监督。
2.个人专户与统筹账户，专项调剂相结合
失地农民参加养老保险时，可以将部分安置费纳入个人专户，以抵缴保险金。辽宁省政府还应做到个人专户与统筹账户、专项调剂相结合，实现社会公平与提高效率相结合的充满中国特色的社会主义养老保险制度。
课题项目：辽宁对外经贸学院2014XJLXYB001阶段成果。
（作者单位：辽宁对外经贸学院国际经贸学院）
责任编辑：代建明