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摘要：近年来各地渣土车因交通违法高发、污染城市环境、撞人事故频发，引起公众对渣土车的强烈愤慨和谴责。渣土运输行业的混乱无序，体现了相关部门管理的粗放。从渣土车疯狂的现象中，不难看出其追逐利益的本质。本文以西安市为例，通过对渣土车违法经营现象的深度分析，试图寻找相关管理部门的管理缺陷，并结合先进城市的作法，提出解决办法。
关键词：渣土车；违法运营；政府管理缺陷；管理对策
Abstract: In recent years around the muck truck traffic offense to a high incidence of pollution of the urban environment, the butt of frequent accidents caused strong indignation and condemnation of the public on the muck cars. Disorder of sediment transport industry, reflects the extensive management of the relevant departments. From the muck car crazy phenomenon, it is easy to see that pursuing the interests of the essence. This paper take Xi'an for example, in-depth analysis on the phenomenon of illegal operation of the muck truck, trying to find the management deficiencies of the relevant administrative departments, combined with the practice of the advanced cities, and to propose solutions.
Key words: muck cars; illegal operations; government management deficiencies; management strategies
中图分类号：F502文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）
前言
随着我国经济持续稳定地发展，城市建设规模不断扩大，建设施工中所产生的建筑渣土运输量不断增长，渣土运输车成了城市建设不可或缺的重要工具。然而今天渣土车却因交通违法高发、污染城市环境、撞人事故频发，成为了舆论讨伐的对象，被称为“生命收割机”。公众的人身安全受到了威胁，我们在谴责无良司机的同时，如何从城市管理的角度认真的进行总结分析，提出行之有效的解决办法。
1、目前渣土运输车违法运营的主要表现
1.1交通违法。渣土车在运输过程中交通违法行为频发，经常出现沿路抛洒、闯红灯、强行抢道、逆向行驶、超速、超载运输等违章行为。目前西安市在交警部门备案的渣土车共有4477辆，但仅2011年查扣的渣土车就有9772台，查处交通违法行为30539例。 为了能够多拉快跑，追逐更多更大利益，超载、超速、违规、违章几乎成了业内人士公认的潜规则。表现在道路上，就是渣土车的“集体疯狂”。
1.2漠视生命。为了利益的最大化使得渣土车疯狂的运营，给公众的生命安全构成了很大的威胁。全国各地因其交通肇事造成的交通事故频发，人身伤亡众多。仅西安2011年就有51人丧生渣土车的车轮之下。被网友比作“生命收割机”，成为城市管理的“顽疾”。
1.3鱼龙混杂。由于建筑垃圾清理行业准入门槛过低、监管不严，无牌无证、假牌套牌、无资质运输“黑车”混杂其间。这些车辆用不正当竞争手段将运输价格压到极低，为了追求经济利益而疯狂行驶，使得整个行业形成恶性竞争。同时，他们的随意倾倒行为更是给城市的市容、交通管理带来很多问题。一度时期，西安市东二环某路段接连发生数十车的建筑垃圾倾倒在公路上，造成该路段的交通拥堵、瘫痪。
2、渣土运输管理混乱的原因分析
面对渣土车出现的问题，我们应当反思作为城市管理者，政府应承担的管理责任。渣土车司机们铤而走险背后又是怎样的利益驱动? 渣土运输行业的利益链条政府是否有决心割断，才是解决问题的根本。用一句市民的话说：“不是管不住，而是没有下狠心管”。
2.1、政府手段滞后，管理主体多头
渣土运输行业的混乱无序，体现了相关部门管理的粗放。事实上西安市政府对于渣土车的治理也是颇费了功夫的。几年前政府就针对频发的渣土车事故，进行多次的专项整顿。媒体曾以《“不彻底解决渣土车问题绝不收兵”——专访西安市副市长钱引安》为题，报道“西安市开展了有史以来规模最大、范围最广的建筑垃圾清运市场秩序综合整治行动。”（陕西日报/2010年/5月/6日/第004版）2010年西安还专门设立了“建筑渣土清运市场整治办公室”，包括市容园林局、城管执法局、交警支队、交通运输局等多个部门参与执法。但从结果看，这种临时机构和临时调集人员根本没有解决实际问题。政府职能部门职责交叉，管理多头，造成管理出现空白点和真空地带，形成多个政府部门管不了“一辆车”的事实。正如西安市副市长所言，事故的背后是“整治工作不到位、相关部门责任心不强、手段不硬、管理上漏洞较多”。
2.2、政府机制不健全，管理职能缺位
由于管理部门公权责任的缺失和监督管理长效机制的不健全，出现了管理体制不顺、监管人员以罚代管乃至监管者与利益勾结等问题。例如：监管部门制定的司机“5年驾龄”要求,已形同虚设,完全无人监管；虽然西安运营的4000多辆渣土车都已装上车载GPS,但司机将GPS关掉便可“万事大吉”；管理过程中以罚代管，造成渣土司机有恃无恐；一些公职人员参与渣土运营，利用工作之便谋取私利或者为渣土运营者提供信息，收取所谓的“保护费”。这些都是由于我们政府公共管理的决策、执行、监督没有分离造成的。另外，由于当前建筑渣土填埋场地少，政府没有进行有效的规划和指导，渣土填埋路途远、成本高，使得司机不惜冒风险沿途偷倒垃圾。无牌无证、假牌套牌、无资质运输“黑车”运行其中，导致行业竞争恶化，“黑车”也是抛撒、乱倒违章的主流。 政府公职人员在不良政绩观的作用下，采取运动式执法。形式上轰轰烈烈走过场，从数据上显示成绩斐然，实质上根本没有解决问题。一次次的集中整治，一次次的自吹自擂，一次次的集体作秀，一次次的死灰复燃。普法教育的缺失，交通法规的普及不仅仅是针对机动车司机，行人和非机动车辆违规也是发生交通事故的一大因素。渣土车体积庞大，驾驶室高，存在视觉盲区。行人和非机动车辆的有效避让十分重要。针对这些方面的普及宣传和引导教育，力度显然是不够的。
2.3、受地方利益驱使，政府管理被动
从渣土车疯狂的现象中，我们不难看出其追逐利益的本质。并且这个利益不是单一的渣土车运输司机的个人利益，而是渣土运输的整个利益链条。这个链条包含：司机——车主——渣土运输承包商——房地产开发商——政府部门。
由于司机都是受雇私人车主，工资只有1200元左右的底薪，其余都是完成规定运输趟次后剩余部分。 “多拉快跑”是司机的生存法则。一辆正规的渣土车办齐全手续的费用在四五万元，加上车辆购置费用，投资在三十万元以上。为了尽快收回成本，获取最大利益，车主必然要求司机加快频率。承包商的承包承诺就是在规定期限内清理完渣土，时效性是他们的生命线。渣土的清理是工程开始的首要环节，建筑行业中唯一不会垫资的领域就是渣土运营。往往都是现场以现金的方式结算，可见这一个环节对于工程开建的重要性。基于此，开发商为确保工程如期进行，便会协调相关管理部门。政府徘徊在公共利益和政府经济建设成绩之间，在两者之间权衡，甚至更倾向于后者，因为经济发展是考核政府政绩的硬性指标。为此，地方政府往往会迫使公众的利益让步于經济建设。
3、政府治理渣土车违法经营的对策建议
如何以有效方式进行合理的资源配置，让渣土运输行业走向规范化运营？如何使渣土车司机、车辆投资者、建筑行业与公众达成一致利益协调？如何根据实际情况变革管理手段，让这一行业能持续健康发展？一系列的问题的解决，才是渣土运输行业走出当前困境之本，其关键就是通过政府一系列的管理行为，进行有效的引导。
3.1订立地方法规，建立行业标准
依法对渣土车超速、超载、闯红灯、逆行、高尖装载、沿途抛撒、轮胎带泥上路和随意倾倒以及“黑车”运行等行为进行追究；投资渣土车的个人、企业所连带的责任；对建筑垃圾“出口”的单位责任；雇请无运输资质“黑車”责任；公职人员参与渣土运输业务等行为的处罚以明确的法律条文形式公布与众。同时，明确渣土运输行业的准入标准。例如：2007年11月28日，上海市质量技监局发布地方标准《建筑垃圾车辆及运输通用技术标准》。该标准对建筑垃圾车整车、新车专用装置、在用车、装卸运输管理、专用装置作业噪声实验等技术要求做了详细规定。同时，解决渣土倾倒场所少的问题，研发提高建筑垃圾的再利用技术等，通过精细的管理、更优化的流程和更先进的技术来解决管理的困惑与尴尬。
3.2斩断利益链条，明确管理权责
在渣土运营的利益链条各个元素的博弈之中，政府管理部门是博弈各方中惟一具有平衡和主导力量的角色。而根据政府公共服务这一基本职能，政府应从社会福利最大化的角度出发，回归公共利益维护者的本位，不在博弈中挣扎。选择适合城市实际的管理方式和渣土运输行业的经营模式。明确管理主体，确立责任部门，杜绝多头管理是一项基本措施。西安市政府可参照出租车管理模式，实行归口管理，赋予该部门相当的管理权限，承担相应的管理责任。
3.3规范经营模式，促成行业孵化
由于政府在渣土运营方面的管理粗放，使得西安市的渣土运营行业没有形成良好的市场运营模式，因此要解决这一问题，可以借鉴目前我国出租车行业的基本模式来进行探讨。我国出租车经营主要形成4种经营模式：挂靠经营模式、承包经营模式、个体经营模式、公车公营模式。而西安的出租车基本以挂靠经营模式和承包经营模式为主。而这两种模式共同之处都行成立出租车管理公司（车队），车队统一进行管理出租车运行的一切事物，车队的管理由出租车管理处进行，通过行业竞争和淘汰。西安市出租车行业管理是卓有成效的，渣土车管理可借鉴此模式。还可以选择公车公营模式，此模式与当前西安市的公交车管理模式雷同。即司机作为运输公司的职工，享受公司的“四险一金”。车辆营运车辆及其经营权等归属公司，司机只需遵守公司有关管理制度，提供优质服务。当然，降低行业运行的成本，让投资者有利可图，才能更好的增强其遵章守法的主动性。
3.4完善监督体制，建立评估机制
对于渣土运营的政府管理部门和运营的企业、个人都确立评价的标准，并调动公众参与的热情，使得管理透明，评价公正、科学。对于管理部门的执法情况、职责履行情况、公共服务职能、遵纪守法情况可通过行政监察和考评来完成。而渣土运输行业领域内的司机个人和运营企业及涉及企业都通过优胜劣汰的机制进行。执法部门、管理公司、公众和媒体都是参与评价的关键角色，通过完善的监督体系，使得行业自律机制逐步形成，从而走向良性发展的道路。
参考文献：
1、张国庆：《现代公共政策导论》，北京：北京大学出版社，2001。
2、张国庆：《公共行政学》第三版，北京：北京大学出版社，2007。
3、顾建光：《现代公共管理学》，上海：上海人民出版社，2007。
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。
关键词：渣土车；违法运营；政府管理缺陷；管理对策
Abstract: In recent years around the muck truck traffic offense to a high incidence of pollution of the urban environment, the butt of frequent accidents caused strong indignation and condemnation of the public on the muck cars. Disorder of sediment transport industry, reflects the extensive management of the relevant departments. From the muck car crazy phenomenon, it is easy to see that pursuing the interests of the essence. This paper take Xi'an for example, in-depth analysis on the phenomenon of illegal operation of the muck truck, trying to find the management deficiencies of the relevant administrative departments, combined with the practice of the advanced cities, and to propose solutions.
Key words: muck cars; illegal operations; government management deficiencies; management strategies
中图分类号：F502文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）
前言
随着我国经济持续稳定地发展，城市建设规模不断扩大，建设施工中所产生的建筑渣土运输量不断增长，渣土运输车成了城市建设不可或缺的重要工具。然而今天渣土车却因交通违法高发、污染城市环境、撞人事故频发，成为了舆论讨伐的对象，被称为“生命收割机”。公众的人身安全受到了威胁，我们在谴责无良司机的同时，如何从城市管理的角度认真的进行总结分析，提出行之有效的解决办法。
1、目前渣土运输车违法运营的主要表现
1.1交通违法。渣土车在运输过程中交通违法行为频发，经常出现沿路抛洒、闯红灯、强行抢道、逆向行驶、超速、超载运输等违章行为。目前西安市在交警部门备案的渣土车共有4477辆，但仅2011年查扣的渣土车就有9772台，查处交通违法行为30539例。 为了能够多拉快跑，追逐更多更大利益，超载、超速、违规、违章几乎成了业内人士公认的潜规则。表现在道路上，就是渣土车的“集体疯狂”。
1.2漠视生命。为了利益的最大化使得渣土车疯狂的运营，给公众的生命安全构成了很大的威胁。全国各地因其交通肇事造成的交通事故频发，人身伤亡众多。仅西安2011年就有51人丧生渣土车的车轮之下。被网友比作“生命收割机”，成为城市管理的“顽疾”。
1.3鱼龙混杂。由于建筑垃圾清理行业准入门槛过低、监管不严，无牌无证、假牌套牌、无资质运输“黑车”混杂其间。这些车辆用不正当竞争手段将运输价格压到极低，为了追求经济利益而疯狂行驶，使得整个行业形成恶性竞争。同时，他们的随意倾倒行为更是给城市的市容、交通管理带来很多问题。一度时期，西安市东二环某路段接连发生数十车的建筑垃圾倾倒在公路上，造成该路段的交通拥堵、瘫痪。
2、渣土运输管理混乱的原因分析
面对渣土车出现的问题，我们应当反思作为城市管理者，政府应承担的管理责任。渣土车司机们铤而走险背后又是怎样的利益驱动? 渣土运输行业的利益链条政府是否有决心割断，才是解决问题的根本。用一句市民的话说：“不是管不住，而是没有下狠心管”。
2.1、政府手段滞后，管理主体多头
渣土运输行业的混乱无序，体现了相关部门管理的粗放。事实上西安市政府对于渣土车的治理也是颇费了功夫的。几年前政府就针对频发的渣土车事故，进行多次的专项整顿。媒体曾以《“不彻底解决渣土车问题绝不收兵”——专访西安市副市长钱引安》为题，报道“西安市开展了有史以来规模最大、范围最广的建筑垃圾清运市场秩序综合整治行动。”（陕西日报/2010年/5月/6日/第004版）2010年西安还专门设立了“建筑渣土清运市场整治办公室”，包括市容园林局、城管执法局、交警支队、交通运输局等多个部门参与执法。但从结果看，这种临时机构和临时调集人员根本没有解决实际问题。政府职能部门职责交叉，管理多头，造成管理出现空白点和真空地带，形成多个政府部门管不了“一辆车”的事实。正如西安市副市长所言，事故的背后是“整治工作不到位、相关部门责任心不强、手段不硬、管理上漏洞较多”。
2.2、政府机制不健全，管理职能缺位
由于管理部门公权责任的缺失和监督管理长效机制的不健全，出现了管理体制不顺、监管人员以罚代管乃至监管者与利益勾结等问题。例如：监管部门制定的司机“5年驾龄”要求,已形同虚设,完全无人监管；虽然西安运营的4000多辆渣土车都已装上车载GPS,但司机将GPS关掉便可“万事大吉”；管理过程中以罚代管，造成渣土司机有恃无恐；一些公职人员参与渣土运营，利用工作之便谋取私利或者为渣土运营者提供信息，收取所谓的“保护费”。这些都是由于我们政府公共管理的决策、执行、监督没有分离造成的。另外，由于当前建筑渣土填埋场地少，政府没有进行有效的规划和指导，渣土填埋路途远、成本高，使得司机不惜冒风险沿途偷倒垃圾。无牌无证、假牌套牌、无资质运输“黑车”运行其中，导致行业竞争恶化，“黑车”也是抛撒、乱倒违章的主流。 政府公职人员在不良政绩观的作用下，采取运动式执法。形式上轰轰烈烈走过场，从数据上显示成绩斐然，实质上根本没有解决问题。一次次的集中整治，一次次的自吹自擂，一次次的集体作秀，一次次的死灰复燃。普法教育的缺失，交通法规的普及不仅仅是针对机动车司机，行人和非机动车辆违规也是发生交通事故的一大因素。渣土车体积庞大，驾驶室高，存在视觉盲区。行人和非机动车辆的有效避让十分重要。针对这些方面的普及宣传和引导教育，力度显然是不够的。
2.3、受地方利益驱使，政府管理被动
从渣土车疯狂的现象中，我们不难看出其追逐利益的本质。并且这个利益不是单一的渣土车运输司机的个人利益，而是渣土运输的整个利益链条。这个链条包含：司机——车主——渣土运输承包商——房地产开发商——政府部门。
由于司机都是受雇私人车主，工资只有1200元左右的底薪，其余都是完成规定运输趟次后剩余部分。 “多拉快跑”是司机的生存法则。一辆正规的渣土车办齐全手续的费用在四五万元，加上车辆购置费用，投资在三十万元以上。为了尽快收回成本，获取最大利益，车主必然要求司机加快频率。承包商的承包承诺就是在规定期限内清理完渣土，时效性是他们的生命线。渣土的清理是工程开始的首要环节，建筑行业中唯一不会垫资的领域就是渣土运营。往往都是现场以现金的方式结算，可见这一个环节对于工程开建的重要性。基于此，开发商为确保工程如期进行，便会协调相关管理部门。政府徘徊在公共利益和政府经济建设成绩之间，在两者之间权衡，甚至更倾向于后者，因为经济发展是考核政府政绩的硬性指标。为此，地方政府往往会迫使公众的利益让步于經济建设。
3、政府治理渣土车违法经营的对策建议
如何以有效方式进行合理的资源配置，让渣土运输行业走向规范化运营？如何使渣土车司机、车辆投资者、建筑行业与公众达成一致利益协调？如何根据实际情况变革管理手段，让这一行业能持续健康发展？一系列的问题的解决，才是渣土运输行业走出当前困境之本，其关键就是通过政府一系列的管理行为，进行有效的引导。
3.1订立地方法规，建立行业标准
依法对渣土车超速、超载、闯红灯、逆行、高尖装载、沿途抛撒、轮胎带泥上路和随意倾倒以及“黑车”运行等行为进行追究；投资渣土车的个人、企业所连带的责任；对建筑垃圾“出口”的单位责任；雇请无运输资质“黑車”责任；公职人员参与渣土运输业务等行为的处罚以明确的法律条文形式公布与众。同时，明确渣土运输行业的准入标准。例如：2007年11月28日，上海市质量技监局发布地方标准《建筑垃圾车辆及运输通用技术标准》。该标准对建筑垃圾车整车、新车专用装置、在用车、装卸运输管理、专用装置作业噪声实验等技术要求做了详细规定。同时，解决渣土倾倒场所少的问题，研发提高建筑垃圾的再利用技术等，通过精细的管理、更优化的流程和更先进的技术来解决管理的困惑与尴尬。
3.2斩断利益链条，明确管理权责
在渣土运营的利益链条各个元素的博弈之中，政府管理部门是博弈各方中惟一具有平衡和主导力量的角色。而根据政府公共服务这一基本职能，政府应从社会福利最大化的角度出发，回归公共利益维护者的本位，不在博弈中挣扎。选择适合城市实际的管理方式和渣土运输行业的经营模式。明确管理主体，确立责任部门，杜绝多头管理是一项基本措施。西安市政府可参照出租车管理模式，实行归口管理，赋予该部门相当的管理权限，承担相应的管理责任。
3.3规范经营模式，促成行业孵化
由于政府在渣土运营方面的管理粗放，使得西安市的渣土运营行业没有形成良好的市场运营模式，因此要解决这一问题，可以借鉴目前我国出租车行业的基本模式来进行探讨。我国出租车经营主要形成4种经营模式：挂靠经营模式、承包经营模式、个体经营模式、公车公营模式。而西安的出租车基本以挂靠经营模式和承包经营模式为主。而这两种模式共同之处都行成立出租车管理公司（车队），车队统一进行管理出租车运行的一切事物，车队的管理由出租车管理处进行，通过行业竞争和淘汰。西安市出租车行业管理是卓有成效的，渣土车管理可借鉴此模式。还可以选择公车公营模式，此模式与当前西安市的公交车管理模式雷同。即司机作为运输公司的职工，享受公司的“四险一金”。车辆营运车辆及其经营权等归属公司，司机只需遵守公司有关管理制度，提供优质服务。当然，降低行业运行的成本，让投资者有利可图，才能更好的增强其遵章守法的主动性。
3.4完善监督体制，建立评估机制
对于渣土运营的政府管理部门和运营的企业、个人都确立评价的标准，并调动公众参与的热情，使得管理透明，评价公正、科学。对于管理部门的执法情况、职责履行情况、公共服务职能、遵纪守法情况可通过行政监察和考评来完成。而渣土运输行业领域内的司机个人和运营企业及涉及企业都通过优胜劣汰的机制进行。执法部门、管理公司、公众和媒体都是参与评价的关键角色，通过完善的监督体系，使得行业自律机制逐步形成，从而走向良性发展的道路。
参考文献：
1、张国庆：《现代公共政策导论》，北京：北京大学出版社，2001。
2、张国庆：《公共行政学》第三版，北京：北京大学出版社，2007。
3、顾建光：《现代公共管理学》，上海：上海人民出版社，2007。
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。