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随着城市化进程的加速和社会结构的转型,传统的单位体制逐渐解体,城市基层社区治理结构也发生了较大的变化。一种新的社会整合机制——社区制正在我国各城市推行,社区已经成为整合和重构城市基层社会的基本单元,是党和政府同人民群体联系与沟通的中介,社区建设因而成为社会主义和谐社会建设中的重要内容。
一、社区建设的内容
社区建设是一个复杂的系统工程,包括政治、经济、文化、社会以及环境、卫生等多方面的内容,从加强民生建设、社区参与等角度看,可以从以下几个层面加以关注。
(一)提升居民社会福利是社区建设的重要目标
简单地说,社会福利体系由社会保障、社会工作、社会服务以及公共福利和社会支持网络五个子系统构成。提升居民的社会福利水平应该从这五个方面进行。
第一,进一步完善社会保障制度。社会保障制度通过国民收入再分配为社会成员提供必要的基本生活保障,是市场经济的减震器,可以为维护社会稳定、缓和矛盾、保障弱势群体提供一张社会安全网。社会保障在社区中的实施,就是社区保障,其主要内容是养老保险、医疗保险以及最低生活保障制度。当前,需要进一步扩大社会保险的覆盖面,努力推进最低生活保障制度,做到“应保尽保”。
第二,推进专业社会工作的“社区介入”。社会工作是在利他主义的理念下一项专门帮助人的专业和职业,是发达国家和地区社会福利制度中必不可少的重要组成部分。如果说社会保障是社会福利体系的制度保证,是社会安全措施落实到公民身上的政策手段,那么,社会工作就是将社会服务传递到受助者手中的一个必要的中介。
第三,构建多元化的社会服务网络。社会服务是社会建设中的重要内容之一,而建立社会服务网络则是社会服务最好的实施方式,包括政府、社会、社区、各种非营利组织以及邻里之间的服务网络构建。社会服务的内容既包括物质层面,也包括精神层面,其形式有老年人服务、儿童服务、残疾人服务以及针对困难群体的社会服务。通过社会服务网络的构建,改善社区居民的生活质量和福利水平,增加居民的社区归属感。
第四,构建社会支持网络。社会支持网络有利于社区中个人、群体与社区之间的相互沟通及互动,增加社区居民的社会资本,提高和改善社区居民“他助”与“自助”的状况。社会支持包括物质支持、精神与心理支持、关系支持以及社区照顾。社会支持网络的构建,可以促进社区成员的自助和互助,形成良好的社区氛围。
第五,加快公共福利事业建设。公共福利事业面向大众,旨在促进社会成员的生活质量的不断提高。公共福利事业是以国家为主体、以全体公民为对象的服务性和福利性的公益性事业,包括医疗卫生、教育文化、体育健康、环境保护等方面。公共福利事业强调政府供给,国家和政府承担全部或主要的费用,实行免费或低费服务。
(二)以社区居民参与作为社区建设的平台
居民是社区建设的主体和动力源泉,只有社区居民广泛、直接地参与到社区建设中来,才能逐步培育居民的社区归属感、认同感和现代社区意识,使社区自身的各类资源得到最有效的整合与最充分的利用,从而推动社区建设健康、有序地发展。要加强宣传教育,强化居民对社区的认知和认同,在事关社区环境、卫生医疗、治安、文化教育等事项的决策中,充分与社区居民协商、沟通,征求意见,发挥居民社区参与的主动性与积极性,培养社区居民的归属感和满意度,使居民感到社区建设与其自身的利益息息相关。在社区参与能够有效维护其利益时,社区居民自然就会萌发参与社区事务的动机和期望,形成国人的“社区人”理念和社区意识,使他们逐步意识到自己在社区建设中的权利与义务,最终促进社区自治与和谐社区建设。
(三)积极培育社区组织
社区建设中的伙伴关系建立,主要在各种社区组织这个平台进行。我国的社区组织是新生事物,还需要扶持与培育。社区组织参与社区建设可以弥补政府资源不足,扩充社区建设的资金来源,为社区建设提供一定的物质保证。培育社区组织需要政府的大力支持,政府需要让出一定的社会空间,由社区组织来做具体的事务,而不是政府大包大揽。政府逐渐向社区组织购买服务,促进非政府组织的发展,同时政府从具体事务中摆脱出来,进行宏观的管理和监督。只有这样,才能发挥好各方面的积极性,有效推动社区建设稳步健康发展。
二、社区建设的制度创新
20世纪90年代以来进行的社区建设,并没有真正实现社区自治,街道党组织和街道办的权力不断加强,党组织与街道行政系统对于社区的控制能力远远强于实施社区建设之前。在国家自上而下地对社区进行改造的过程中,政府始终是社区建设中的主导力量,结果致使社区重新变成一个行政化的大单位,而不是一个社区共同体。制度及制度变迁理论认为,制度不是既定不变的,而是随着环境变化而变迁,有一个替代、转换和交易的过程。当前社会面临急剧的社会转型,社区建设的环境发生改变,客观上要求变革制度及制度体系。和谐社区建设的关键是要进行制度创新,并建立一套有效的制度,同时改变原有权力结构在演变中导致的社会不公,提供促进经济主体创新的激励机制。
有效制度能够发挥对行为主体的激励功能,鼓励经济主体创新,实现动态社区和谐。和谐社区要求稳定,但稳定并不是一成不变;片面强调社会的稳定会遏制人的创造力,无法让社会充满活力。社区建设必须进行制度创新,否则社区建设无法适应社会发展的要求。
三、社区建设的模式选择
社区建设并没有一个适应各地的统一模式,必须依据各地的实地情况进行积极探索,并在此基础上总结出适合本地区发展的社区建设模式。美国学者罗斯曼在总结美国社区工作实践基础上提出社区工作的三大模式,其中,地区发展模式和社区策划模式,值得我们在社区建设过程中借鉴参考。
(一)地区发展模式
地区发展模式认为,社区的居民对社区的事务漠不关心,社区居民间的关系比较淡薄。针对这种情况,地区发展模式的目标是通过多种方式,促进居民的自助、互助,增强社区居民的团结。其主要策略是鼓动社区居民积极参与解决那些与居民利益相关的问题,具体方式是使社区居民和各利益团体相互沟通,通过讨论达成共识。
其策略可以概括为四个方面:一是以内部资源的动员、参与、行动为主,外界的资源帮助和技术引进为辅;二是内部以广泛的讨论协商一致、团结合作为主,避免冲突,化解矛盾;三是注重居民的组织和教育,培养居民发展项目的能力高于在社区引进新项目;四是自下而上地发动动员、广泛讨论、民主决定社区公共发展事务,而不是自上而下的精英决策。
(二)社区策划模式
社区策划模式认为,每个社区都有一系列必须解决的问题,如住房问题、医疗问题、就业问题、健康和娱乐的设施等问题,这些问题不解决,社区生活就不稳定。所以,社区策划模式主要就是解决社区内各种社会问题。社区策划模式要求详细收集有关社区问题的所有资料,系统分析各种可行的解决问题的方案,在比较中按照轻重缓急原则进行选择,逐一解决社区内的所有问题。社会策划模式的基本步骤包括:澄清规划机构的服务理念和规划者的能力;社区问题的调查分析;需求和目标的界定;澄清自己可动员的资源;服务方案的制定、分析和优选;方案测试和调整;方案的执行、反馈、调整和评估。
作者:周沛为南京大学公共管理学院教授、博士生导师
(责编/张立新)
一、社区建设的内容
社区建设是一个复杂的系统工程,包括政治、经济、文化、社会以及环境、卫生等多方面的内容,从加强民生建设、社区参与等角度看,可以从以下几个层面加以关注。
(一)提升居民社会福利是社区建设的重要目标
简单地说,社会福利体系由社会保障、社会工作、社会服务以及公共福利和社会支持网络五个子系统构成。提升居民的社会福利水平应该从这五个方面进行。
第一,进一步完善社会保障制度。社会保障制度通过国民收入再分配为社会成员提供必要的基本生活保障,是市场经济的减震器,可以为维护社会稳定、缓和矛盾、保障弱势群体提供一张社会安全网。社会保障在社区中的实施,就是社区保障,其主要内容是养老保险、医疗保险以及最低生活保障制度。当前,需要进一步扩大社会保险的覆盖面,努力推进最低生活保障制度,做到“应保尽保”。
第二,推进专业社会工作的“社区介入”。社会工作是在利他主义的理念下一项专门帮助人的专业和职业,是发达国家和地区社会福利制度中必不可少的重要组成部分。如果说社会保障是社会福利体系的制度保证,是社会安全措施落实到公民身上的政策手段,那么,社会工作就是将社会服务传递到受助者手中的一个必要的中介。
第三,构建多元化的社会服务网络。社会服务是社会建设中的重要内容之一,而建立社会服务网络则是社会服务最好的实施方式,包括政府、社会、社区、各种非营利组织以及邻里之间的服务网络构建。社会服务的内容既包括物质层面,也包括精神层面,其形式有老年人服务、儿童服务、残疾人服务以及针对困难群体的社会服务。通过社会服务网络的构建,改善社区居民的生活质量和福利水平,增加居民的社区归属感。
第四,构建社会支持网络。社会支持网络有利于社区中个人、群体与社区之间的相互沟通及互动,增加社区居民的社会资本,提高和改善社区居民“他助”与“自助”的状况。社会支持包括物质支持、精神与心理支持、关系支持以及社区照顾。社会支持网络的构建,可以促进社区成员的自助和互助,形成良好的社区氛围。
第五,加快公共福利事业建设。公共福利事业面向大众,旨在促进社会成员的生活质量的不断提高。公共福利事业是以国家为主体、以全体公民为对象的服务性和福利性的公益性事业,包括医疗卫生、教育文化、体育健康、环境保护等方面。公共福利事业强调政府供给,国家和政府承担全部或主要的费用,实行免费或低费服务。
(二)以社区居民参与作为社区建设的平台
居民是社区建设的主体和动力源泉,只有社区居民广泛、直接地参与到社区建设中来,才能逐步培育居民的社区归属感、认同感和现代社区意识,使社区自身的各类资源得到最有效的整合与最充分的利用,从而推动社区建设健康、有序地发展。要加强宣传教育,强化居民对社区的认知和认同,在事关社区环境、卫生医疗、治安、文化教育等事项的决策中,充分与社区居民协商、沟通,征求意见,发挥居民社区参与的主动性与积极性,培养社区居民的归属感和满意度,使居民感到社区建设与其自身的利益息息相关。在社区参与能够有效维护其利益时,社区居民自然就会萌发参与社区事务的动机和期望,形成国人的“社区人”理念和社区意识,使他们逐步意识到自己在社区建设中的权利与义务,最终促进社区自治与和谐社区建设。
(三)积极培育社区组织
社区建设中的伙伴关系建立,主要在各种社区组织这个平台进行。我国的社区组织是新生事物,还需要扶持与培育。社区组织参与社区建设可以弥补政府资源不足,扩充社区建设的资金来源,为社区建设提供一定的物质保证。培育社区组织需要政府的大力支持,政府需要让出一定的社会空间,由社区组织来做具体的事务,而不是政府大包大揽。政府逐渐向社区组织购买服务,促进非政府组织的发展,同时政府从具体事务中摆脱出来,进行宏观的管理和监督。只有这样,才能发挥好各方面的积极性,有效推动社区建设稳步健康发展。
二、社区建设的制度创新
20世纪90年代以来进行的社区建设,并没有真正实现社区自治,街道党组织和街道办的权力不断加强,党组织与街道行政系统对于社区的控制能力远远强于实施社区建设之前。在国家自上而下地对社区进行改造的过程中,政府始终是社区建设中的主导力量,结果致使社区重新变成一个行政化的大单位,而不是一个社区共同体。制度及制度变迁理论认为,制度不是既定不变的,而是随着环境变化而变迁,有一个替代、转换和交易的过程。当前社会面临急剧的社会转型,社区建设的环境发生改变,客观上要求变革制度及制度体系。和谐社区建设的关键是要进行制度创新,并建立一套有效的制度,同时改变原有权力结构在演变中导致的社会不公,提供促进经济主体创新的激励机制。
有效制度能够发挥对行为主体的激励功能,鼓励经济主体创新,实现动态社区和谐。和谐社区要求稳定,但稳定并不是一成不变;片面强调社会的稳定会遏制人的创造力,无法让社会充满活力。社区建设必须进行制度创新,否则社区建设无法适应社会发展的要求。
三、社区建设的模式选择
社区建设并没有一个适应各地的统一模式,必须依据各地的实地情况进行积极探索,并在此基础上总结出适合本地区发展的社区建设模式。美国学者罗斯曼在总结美国社区工作实践基础上提出社区工作的三大模式,其中,地区发展模式和社区策划模式,值得我们在社区建设过程中借鉴参考。
(一)地区发展模式
地区发展模式认为,社区的居民对社区的事务漠不关心,社区居民间的关系比较淡薄。针对这种情况,地区发展模式的目标是通过多种方式,促进居民的自助、互助,增强社区居民的团结。其主要策略是鼓动社区居民积极参与解决那些与居民利益相关的问题,具体方式是使社区居民和各利益团体相互沟通,通过讨论达成共识。
其策略可以概括为四个方面:一是以内部资源的动员、参与、行动为主,外界的资源帮助和技术引进为辅;二是内部以广泛的讨论协商一致、团结合作为主,避免冲突,化解矛盾;三是注重居民的组织和教育,培养居民发展项目的能力高于在社区引进新项目;四是自下而上地发动动员、广泛讨论、民主决定社区公共发展事务,而不是自上而下的精英决策。
(二)社区策划模式
社区策划模式认为,每个社区都有一系列必须解决的问题,如住房问题、医疗问题、就业问题、健康和娱乐的设施等问题,这些问题不解决,社区生活就不稳定。所以,社区策划模式主要就是解决社区内各种社会问题。社区策划模式要求详细收集有关社区问题的所有资料,系统分析各种可行的解决问题的方案,在比较中按照轻重缓急原则进行选择,逐一解决社区内的所有问题。社会策划模式的基本步骤包括:澄清规划机构的服务理念和规划者的能力;社区问题的调查分析;需求和目标的界定;澄清自己可动员的资源;服务方案的制定、分析和优选;方案测试和调整;方案的执行、反馈、调整和评估。
作者:周沛为南京大学公共管理学院教授、博士生导师
(责编/张立新)