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摘 要 本文从美国防灾减灾法律体系、行政职能层次、信息公开渠道和志愿者队伍建设与人员结构等四个方面对美国灾害防御体系进行了系统分析。同时借鉴其成功经验，提出建立和完善我国灾害应对机制的一些建议与措施。本文认为加大信息公开和信息沟通力度、完善的法律法规和管理机构体系、鼓励并规范社会力量的协同救灾是我国科学应对各种自然灾害，实现国家安全和经济社会可持续发展的重要举措。
关键词 灾害 防御体系 对比研究 启示
中图分类号：S42 文献标识码：A
一、引言
近年来，全球各种自然灾害频发，严重威胁着人类的生命和财产安全，使社会经济造成了巨大损失，更严峻考验着各国政府的执政能力和水平。中国是世界上遭受各种灾害最严重的国家之一，灾害已成为制约我国经济社会持续快速发展与和谐稳定的重要因素之一。在灾害应急管理方面，美国等西方发达国家建立灾害应急管理制度较早，并积累了一些很好的经验，值得我们学习、研究和借鉴 。
二、美国灾害防御体系分析
（一）法律体系分析。
美国建立了较为完备的救灾法律法规体系。1950年，美国政府通过了《联邦灾害救援法》这是美国第一部与灾害有关的法规；1970年颁布的《灾害救助法》是美国第一部综合性的灾害救助法规；1974年，美国国会批准颁布《灾害救济法》，进一步从法律上强化了在救灾活动中联邦政府的责任；1992年，颁布的《美国联邦灾害紧急救援法案》，正式以国家大法的形式确认了美国灾害紧急救援中管理的基本原则、救助的范围和形式，正式明确划分了美国联邦政府与州、市等地方政府在灾害事件中的紧急救援权限。美国的单项灾害法案则是根据现实情况不断的制定，并逐步完善，包括1936年的《防洪法》、1968年的《国家洪水保险法》、《沿海区域管理法》、《联邦灾害法》、《地震灾害减轻法》等等，范围包含了美国经常遭受到的几乎所有灾害种类，对灾害的各个阶段的主要问题都作出了明确的规定 。这些法律法规较详细地规定了联邦各部门在应对自然灾害中的责、权、利，明确划分了联邦政府间州以及地方政府之间的职责，以及联邦财政支持的比例、联邦介入重大自然灾害救助的程序等问题。美国的这些救灾法规在应对常规的自然灾害，以及可以有充分准备时间的大灾害是富有成效的。
（二）行政职能层次分析。
美国实行的是联邦制，以联邦和州、地方政府的分权为特征。各级政府之间是指导、合作与制约关系。联邦政府尊重州和地方政府的权力以及州长在本州指挥和协调的权力，其灾害快速响应工作向来是由各州和地方政府负责，联邦政府只是负责提供相关支援。只有当灾害的程度已经超出了当地的承受能力或已经超出受灾当地地方政府的能力范围时，才由当地州长向总统提出支援要求，确定其为特大灾害，联邦政府才能开展救灾活动 。这种救灾体制明确划分了各级政府的职责，体现了西方国家特殊的权力制衡的原则，同时也对地方政府的救灾行动给予了充分的保障。
（三）信息公开渠道分析。
美国法律规定，政府有责任及时向媒体公布灾害事件的真相，而媒体也有义务向社会公众传达准确的事件信息，媒体有独立的权力参与灾害管理的整个过程进行监督，并就某些公众感兴趣的问题做进一步的调查。这就使得政府要提高透明度，充分发挥媒体在救灾中的积极作用，有效沟通政府与社会之间的相关信息，疏导社会公众的情绪。
一旦灾害等突发事件爆发，由突发事件的牵头管理机构负责去选择合适的危机事件发言人，将灾害事件的动态及发展等信息及时向媒体和公众发布。 与此同时，根据灾害事态的发展，联合信息中心（Joint Information Center）也会迅速建立，它是由相关联邦机构公共事务官员所组成，是突发灾害事件管理信息发布的权威机构。 在联合信息中心成立之前，先由联邦调查局的战略信息和运作中心负责相关信息的发布。 政府相关部门在第一时间通过新闻媒体和电邮等方式将相关信息向市民发布，对各种问题不躲不闪，对于安抚民众情绪，提高民众对抗灾害的信心，起到不可或缺的作用。
（四）志愿者队伍建设与人员结构分析。
美国比较注重对非政府志愿者进行灾害及紧急事件的救援培训及应对教育，在培训合格后录入人员资源库，以供应急时可以调用。志愿者中有医师、护士、退役士兵、司机、消防人员、保险经纪人等各个方面的专业人才，他们主要通过半职业化或临时性工作两种方式参与灾害救援工作。由于包括心理医生在内的广大志愿者的参与，可以对于灾害人们心理伤害的疏导和家园的重建起到军方或警察都难以替代的作用而被写入FEMA的国家灾难恢复框架工作过程中。志愿者参加大型灾害救援一般都带有义务性质，没有具体的报酬，但是国家及相关部门还是会发向志愿者提供相应的补贴。
三、启示与建议
1、加大信息公开和信息沟通力度。在我国，由于政府在长期的计划经济体制下，形成了依靠上级的政令对社会事务进行控制的制度，使得各种行政信息长期处于官方的集中垄断中。面对上述困境，我们政府应正视问题的客观性及艰巨性，采取更加积极、更加有效的信息公开交流机制，加大灾害信息公开的透明度。更加注重信息公开的时效性，确保信息客观和准确，并视具体情况选择灵活采用诸如微博发布、举行新闻发布会等多种信息发布形式。
2、完善法律法规和管理机构体系。建立起适应我国国情的综合防灾减灾法律法规体系，把政府、社会及个人的抵御灾害活动纳入统一的、有计划、有组织的轨道，使之适应我国目前和未来的灾害管理工作需要。更加清晰地界定从中央到地方的救灾职责，明确各级政府应承担的救灾份额，真正落实以属地管理为主的灾害救助管理体制。
3、鼓励并规范社会力量的协同救灾。建议我国用法律的形式将志愿者组织的管理体制、地位、作用、权利、义务、人员的招募与培训、捐款与合作政策、税收优惠政策等内容固定下来，为志愿者组织提供规范的法律保障，使得志愿者在灾害救援的过程中有可信赖感与安全感，另一方面也加强对志愿者的规范管理，使志愿者组织在救灾中更好地发挥作用。
（作者单位：防灾科技学院）
注释：
郭太生.美国公共安全危机事件应急管理研究[J].中国人民公安大学学报， 2003，（6） ： 16 - 25.
C. Doug las Bass Em ergency Manager. Emergency management in the U.S[R].Fairfax County， Virginia，2005.
唐黎标.美国灾害紧急救援管理的主要特点[J].劳动保护，2004（04）.
熊贵彬，柴定红.中美灾害救助体制比较——以汶川地震和卡特里娜飓风为例[J].华东理工大学学报（社会科学版），2009（03）.
林宇.美国的灾害紧急救援管理[J].安全与健康，2003（09）.
FEMA.Crisis Communications Plan（危机沟通计划）[J].贯彻方案，2012（12）.
谢彩云.新时期中国自然灾害应急管理系统研究[M].福建师范大学硕士论文，2008：18.
谢彩云.美国救灾体制对我国的启示 [M].河北师范大学硕士论文，2011.
中华网.人民日报：“桑迪”暴露美国防灾短板.
黎健.美國的灾害应急管理及其对我国相关工作的启示[J].自然灾害学报.2006（8）：32-35
关键词 灾害 防御体系 对比研究 启示
中图分类号：S42 文献标识码：A
一、引言
近年来，全球各种自然灾害频发，严重威胁着人类的生命和财产安全，使社会经济造成了巨大损失，更严峻考验着各国政府的执政能力和水平。中国是世界上遭受各种灾害最严重的国家之一，灾害已成为制约我国经济社会持续快速发展与和谐稳定的重要因素之一。在灾害应急管理方面，美国等西方发达国家建立灾害应急管理制度较早，并积累了一些很好的经验，值得我们学习、研究和借鉴 。
二、美国灾害防御体系分析
（一）法律体系分析。
美国建立了较为完备的救灾法律法规体系。1950年，美国政府通过了《联邦灾害救援法》这是美国第一部与灾害有关的法规；1970年颁布的《灾害救助法》是美国第一部综合性的灾害救助法规；1974年，美国国会批准颁布《灾害救济法》，进一步从法律上强化了在救灾活动中联邦政府的责任；1992年，颁布的《美国联邦灾害紧急救援法案》，正式以国家大法的形式确认了美国灾害紧急救援中管理的基本原则、救助的范围和形式，正式明确划分了美国联邦政府与州、市等地方政府在灾害事件中的紧急救援权限。美国的单项灾害法案则是根据现实情况不断的制定，并逐步完善，包括1936年的《防洪法》、1968年的《国家洪水保险法》、《沿海区域管理法》、《联邦灾害法》、《地震灾害减轻法》等等，范围包含了美国经常遭受到的几乎所有灾害种类，对灾害的各个阶段的主要问题都作出了明确的规定 。这些法律法规较详细地规定了联邦各部门在应对自然灾害中的责、权、利，明确划分了联邦政府间州以及地方政府之间的职责，以及联邦财政支持的比例、联邦介入重大自然灾害救助的程序等问题。美国的这些救灾法规在应对常规的自然灾害，以及可以有充分准备时间的大灾害是富有成效的。
（二）行政职能层次分析。
美国实行的是联邦制，以联邦和州、地方政府的分权为特征。各级政府之间是指导、合作与制约关系。联邦政府尊重州和地方政府的权力以及州长在本州指挥和协调的权力，其灾害快速响应工作向来是由各州和地方政府负责，联邦政府只是负责提供相关支援。只有当灾害的程度已经超出了当地的承受能力或已经超出受灾当地地方政府的能力范围时，才由当地州长向总统提出支援要求，确定其为特大灾害，联邦政府才能开展救灾活动 。这种救灾体制明确划分了各级政府的职责，体现了西方国家特殊的权力制衡的原则，同时也对地方政府的救灾行动给予了充分的保障。
（三）信息公开渠道分析。
美国法律规定，政府有责任及时向媒体公布灾害事件的真相，而媒体也有义务向社会公众传达准确的事件信息，媒体有独立的权力参与灾害管理的整个过程进行监督，并就某些公众感兴趣的问题做进一步的调查。这就使得政府要提高透明度，充分发挥媒体在救灾中的积极作用，有效沟通政府与社会之间的相关信息，疏导社会公众的情绪。
一旦灾害等突发事件爆发，由突发事件的牵头管理机构负责去选择合适的危机事件发言人，将灾害事件的动态及发展等信息及时向媒体和公众发布。 与此同时，根据灾害事态的发展，联合信息中心（Joint Information Center）也会迅速建立，它是由相关联邦机构公共事务官员所组成，是突发灾害事件管理信息发布的权威机构。 在联合信息中心成立之前，先由联邦调查局的战略信息和运作中心负责相关信息的发布。 政府相关部门在第一时间通过新闻媒体和电邮等方式将相关信息向市民发布，对各种问题不躲不闪，对于安抚民众情绪，提高民众对抗灾害的信心，起到不可或缺的作用。
（四）志愿者队伍建设与人员结构分析。
美国比较注重对非政府志愿者进行灾害及紧急事件的救援培训及应对教育，在培训合格后录入人员资源库，以供应急时可以调用。志愿者中有医师、护士、退役士兵、司机、消防人员、保险经纪人等各个方面的专业人才，他们主要通过半职业化或临时性工作两种方式参与灾害救援工作。由于包括心理医生在内的广大志愿者的参与，可以对于灾害人们心理伤害的疏导和家园的重建起到军方或警察都难以替代的作用而被写入FEMA的国家灾难恢复框架工作过程中。志愿者参加大型灾害救援一般都带有义务性质，没有具体的报酬，但是国家及相关部门还是会发向志愿者提供相应的补贴。
三、启示与建议
1、加大信息公开和信息沟通力度。在我国，由于政府在长期的计划经济体制下，形成了依靠上级的政令对社会事务进行控制的制度，使得各种行政信息长期处于官方的集中垄断中。面对上述困境，我们政府应正视问题的客观性及艰巨性，采取更加积极、更加有效的信息公开交流机制，加大灾害信息公开的透明度。更加注重信息公开的时效性，确保信息客观和准确，并视具体情况选择灵活采用诸如微博发布、举行新闻发布会等多种信息发布形式。
2、完善法律法规和管理机构体系。建立起适应我国国情的综合防灾减灾法律法规体系，把政府、社会及个人的抵御灾害活动纳入统一的、有计划、有组织的轨道，使之适应我国目前和未来的灾害管理工作需要。更加清晰地界定从中央到地方的救灾职责，明确各级政府应承担的救灾份额，真正落实以属地管理为主的灾害救助管理体制。
3、鼓励并规范社会力量的协同救灾。建议我国用法律的形式将志愿者组织的管理体制、地位、作用、权利、义务、人员的招募与培训、捐款与合作政策、税收优惠政策等内容固定下来，为志愿者组织提供规范的法律保障，使得志愿者在灾害救援的过程中有可信赖感与安全感，另一方面也加强对志愿者的规范管理，使志愿者组织在救灾中更好地发挥作用。
（作者单位：防灾科技学院）
注释：
郭太生.美国公共安全危机事件应急管理研究[J].中国人民公安大学学报， 2003，（6） ： 16 - 25.
C. Doug las Bass Em ergency Manager. Emergency management in the U.S[R].Fairfax County， Virginia，2005.
唐黎标.美国灾害紧急救援管理的主要特点[J].劳动保护，2004（04）.
熊贵彬，柴定红.中美灾害救助体制比较——以汶川地震和卡特里娜飓风为例[J].华东理工大学学报（社会科学版），2009（03）.
林宇.美国的灾害紧急救援管理[J].安全与健康，2003（09）.
FEMA.Crisis Communications Plan（危机沟通计划）[J].贯彻方案，2012（12）.
谢彩云.新时期中国自然灾害应急管理系统研究[M].福建师范大学硕士论文，2008：18.
谢彩云.美国救灾体制对我国的启示 [M].河北师范大学硕士论文，2011.
中华网.人民日报：“桑迪”暴露美国防灾短板.
黎健.美國的灾害应急管理及其对我国相关工作的启示[J].自然灾害学报.2006（8）：32-35