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摘要：随着我国现阶段的发展，土地利用总体规划是经济社会未来发展的要求，通过科学预测，土地利用结构、规模、布局、开发次序等所作的统筹安排。科学编制规划并且认真实施规划，是实现土地资源合理利用和促进经济社会可持续发展的根本途径。本文以土地利用总体规划实施为研究对象，分析了其中存在的问题，探讨了解决的对策建议，希望对从事相关工作的同行能有所裨益。
关键词：土地利用；规划编制；实施；对策
中图分类号：F407文献标识码： A
一、前言
土地利用规划是实现土地资源的优化配置和合理配置的有效的方法，是实现土地管理法律是一个重要的工具。土地管理作为国家宏观调控手段使用，不可避免地深化整体土地利用计划，对其提出了更高的要求，在土地管理的基础上，对当前土地利用规划计划修订的方式去探索，具有重要的现实意义。
土地利用总体规划是土地管理的重要内容，是土地管理科学化、法制化的基础，包括编制、审批和实施管理等。土地利用规划在保护耕地、控制建设用地总量方面发挥了积极的作用，让土地用途的管制制度和基本农田保护制度得到顺利的实施。让规划用地、规划管地、不得随意占用农田的观念深入各级政府领导心里。土地利用的规划对科学利用、合理配置土地资源方面的作用进一步显现。但由于规划的实施涉及到社会各个领域，因此决定了规划实施过程中必将面临的多样化问题。问题的产生，虽然与规划本身的前瞻性等问题有关，但也暴露出实施过程中不健全的相关保障体制。
二、土地利用總体规划编制和措施
（1）建立了土地利用总体规划行业标准
TD/T 1024-2010 县级土地利用总体规划编制规程
TD/T 1025-2010 乡（镇）土地利用总体规划编制规程
TD/T 1027-2010 县级土地利用总体规划数据库标准
TD/T 1028-2010 乡（镇）土地利用总体规划数据库标准
作为信息化的基础，土地利用总体规划数据库的建设也势在必行。数据库建设贯穿整个规划修编过程，表现在如下：前期形成专题研究数据；中期为规划大纲编制提供依据。 后期指标分解、空间布局、用途分区等———在现有数据库基础上进行综合分析，并将具体的空间布局、项目分布、专题成果等图形数据、属性数据、指标数据、文本资料等落实到数据库中，形成土地利用总体规划图件和专题图件，形成图、表、数统一的规划成果。
（2）规划编制与地理信息技术应用相结合
地理信息系统（GIS），是在计算机软硬件支持下，把各种地理信息按照空间分布，以一定的格式输入、存储、检索、更新、显示、制图和综合分析的计算机技术系统。利用该系统通过对诸多因素的综合分析，可以迅速地获取满足应用需要的信息，并能以地图、图形或数据的形式表示处理的结果。
土地利用总体规划现代化标志就是广泛的应用了大量的 GIS 技术，将计算机和地理信息系统的结合，解决了规划存在的技术问题，也为我国土地规划行业更好的为经济社会发展提供强有力的保障。另外，GIS 技术具有先进强大的空间分析功能以及海量数据的管理处理能力，能很好的解决传统的工作方式中存在的技术问题，因此 GIS 对于土地利用总体规划的发展具有巨大的促进作用。
（3）建立土地利用总体规划中期评估制度
土地利用总体规划是一项长期战略性规划，规划的期限长达15年，由于受社会经济发展的不确定性，为了掌握规划期内规划目标实施情况和土地利用变化情况，及时了解规划的实施成效和存在问题，建立土地利用总体规划中期评估制度。并根据评估结果，优化规划实施措施，提出下一步实施建议，以增强土地规划适应性及合理性，提高土地规划的可操作性，充分发挥土地规划的控制和引导作用，并对需要进行规划修编的区域进行土地利用总体规划的修编。
（4）制定规划的实施科技措施
运用先进、科学的管理方法和手段开展实施土地利用规划的管理，不仅能很大程度的提高管理效率和管理水平，还能拓宽了土地利用规划的功能和作用。要进一步建立和完善规划动态遥感监测制度，扩大遥感监测的覆盖面，实现对规划实施管理的快速监测与跟踪管理，为执法检查和查处提供依据。同时，运用地理信息系统技术，建设土地利用总体规划管理信息系统，使信息化技术在规划编制管理、土地利用计划管理和用地审批管理中发挥重要作用。
三、当前土地利用总体规划所出现的问题
（1）规划问题
在规划和实施过程中，我们发现，在土地利用的规划中有一些问题。首先，由于本轮规划新增指标的限制，在规划编制过程中向重点项目、基础设施项目以及有利于经济发展的行业项目倾斜，从而导致规划的失衡，部分区域、城镇住宅用地或配套设施用地保障不足。第二，规划中建设用地规模空间控制问题。在二次调查城乡建设用地规模基础上，规划中为了即保证规划城乡建设用地总规模不突破，又要保障地方经济建设稳步增长用地，这本身就是一个矛盾突出的问题，从而在规划中对零散建设用地布局进行整合，体现土地的集约节约利用，对建设用地设立复垦区来维持城乡建设用地总规模的平衡。这些复垦区在规划实施过程中体现出了建设项目涉及规划复垦区、复垦区无法复垦、复垦区与新农村建设范围重叠等等诸多问题。第三，基本农田保护问题。就是通常所说的发展与吃饭的问题。地势平坦、耕地质量等级高的地块均已划入基本农田保护区，然而这些区域往往都是经济发展迅速、用地增长最快的区域，如何保证基本农田的保护和保障经济发展建设用地是本轮规划的主要问题。
（2）保障方法不健全，人为干预多
土地利用规划的编制，需要经过前期的调查研究、拟定方案、协调论证、报批、公布等诸多环节，期间耗费着大量的财力、人力和物力，部分地方还存在着规划跟着项目跑、规划围着领导转的情况。如果为了确保招商引资项目落地或者一个基础项目设施，“形象工程”和“政绩工程”的需要，所选的位置不符合区域性的土地利用总体规划，就应该及时申请规划的调整，这是规划局部调整比较频繁的重要原因之一。主要在于土地利用规划调整缺乏系统的、全面的评价和制度约束，从而导致土地利用规划调整容易受人为因素干扰，随意性大。
（3）运用手段滞后，用地外延明显
从目前现状来看，土地利用规划的实施很大程度上都依赖着行政手段、市场运用手段。但是市场运营手段滞后，其中表现在建设占用耕地成本和补偿标准的总体偏低，缺乏耕地保护资金支持、节约集约用地的价格调节和税费支持等，市场配置土地资源的基础作用上还有待进一步加强。
（4）实施过程中问题
问题主要体现在在实施过程中建设项目用地在规划允许区以外或部分符合审批条件。出现建设项目一边调整、一边审批、一边建设的情况，然而规划修改调整对行业项目存在着诸多的限制，对于重点项目以及基础设施建设项目和民生项目可以通过规划修改、落实来保障项目顺利的审批；对于部分不在规划修改范围内的项目，出现不通过审批程序擅自改变实际用途的情况。建议放宽规划修改条件，盘活地方新增指标落实，保障用地的合法化，以减少违法占地情况的发生。
四、结语
总而言之，土地利用规划的实施过程是一个涉及多方面的动态变化过程。只有通过对土地利用全面的规划保障制度建设，才能保障规划的实施，维护土地利用规划的严肃性和权威性，从而实现保护耕地和生态环境。合理安排各业用地，规划目标、规划目标使用，实现空间规划和开发，操作和维护成本要尽可能控制，这样才能实现促进经济、社会、环境协调共同发展的目标。
参考文献
[1]姜祖彬，姜晨光.县域土地利用总体规划编制问题的思考[J].黑龙江科技信息，2014，03:284.
[2]孙永敏.城市规划中土地利用总体规划的问题[J].中外企业家，2013，25:257-258.
[3]欧鹏，吴安，于成.土地利用总体规划管理措施研究[J].科技资讯，2013，31:247-248.
[4]张德玲.土地利用总体规划修编工作探讨[J].吉林农业，2013，11:5.
关键词：土地利用；规划编制；实施；对策
中图分类号：F407文献标识码： A
一、前言
土地利用规划是实现土地资源的优化配置和合理配置的有效的方法，是实现土地管理法律是一个重要的工具。土地管理作为国家宏观调控手段使用，不可避免地深化整体土地利用计划，对其提出了更高的要求，在土地管理的基础上，对当前土地利用规划计划修订的方式去探索，具有重要的现实意义。
土地利用总体规划是土地管理的重要内容，是土地管理科学化、法制化的基础，包括编制、审批和实施管理等。土地利用规划在保护耕地、控制建设用地总量方面发挥了积极的作用，让土地用途的管制制度和基本农田保护制度得到顺利的实施。让规划用地、规划管地、不得随意占用农田的观念深入各级政府领导心里。土地利用的规划对科学利用、合理配置土地资源方面的作用进一步显现。但由于规划的实施涉及到社会各个领域，因此决定了规划实施过程中必将面临的多样化问题。问题的产生，虽然与规划本身的前瞻性等问题有关，但也暴露出实施过程中不健全的相关保障体制。
二、土地利用總体规划编制和措施
（1）建立了土地利用总体规划行业标准
TD/T 1024-2010 县级土地利用总体规划编制规程
TD/T 1025-2010 乡（镇）土地利用总体规划编制规程
TD/T 1027-2010 县级土地利用总体规划数据库标准
TD/T 1028-2010 乡（镇）土地利用总体规划数据库标准
作为信息化的基础，土地利用总体规划数据库的建设也势在必行。数据库建设贯穿整个规划修编过程，表现在如下：前期形成专题研究数据；中期为规划大纲编制提供依据。 后期指标分解、空间布局、用途分区等———在现有数据库基础上进行综合分析，并将具体的空间布局、项目分布、专题成果等图形数据、属性数据、指标数据、文本资料等落实到数据库中，形成土地利用总体规划图件和专题图件，形成图、表、数统一的规划成果。
（2）规划编制与地理信息技术应用相结合
地理信息系统（GIS），是在计算机软硬件支持下，把各种地理信息按照空间分布，以一定的格式输入、存储、检索、更新、显示、制图和综合分析的计算机技术系统。利用该系统通过对诸多因素的综合分析，可以迅速地获取满足应用需要的信息，并能以地图、图形或数据的形式表示处理的结果。
土地利用总体规划现代化标志就是广泛的应用了大量的 GIS 技术，将计算机和地理信息系统的结合，解决了规划存在的技术问题，也为我国土地规划行业更好的为经济社会发展提供强有力的保障。另外，GIS 技术具有先进强大的空间分析功能以及海量数据的管理处理能力，能很好的解决传统的工作方式中存在的技术问题，因此 GIS 对于土地利用总体规划的发展具有巨大的促进作用。
（3）建立土地利用总体规划中期评估制度
土地利用总体规划是一项长期战略性规划，规划的期限长达15年，由于受社会经济发展的不确定性，为了掌握规划期内规划目标实施情况和土地利用变化情况，及时了解规划的实施成效和存在问题，建立土地利用总体规划中期评估制度。并根据评估结果，优化规划实施措施，提出下一步实施建议，以增强土地规划适应性及合理性，提高土地规划的可操作性，充分发挥土地规划的控制和引导作用，并对需要进行规划修编的区域进行土地利用总体规划的修编。
（4）制定规划的实施科技措施
运用先进、科学的管理方法和手段开展实施土地利用规划的管理，不仅能很大程度的提高管理效率和管理水平，还能拓宽了土地利用规划的功能和作用。要进一步建立和完善规划动态遥感监测制度，扩大遥感监测的覆盖面，实现对规划实施管理的快速监测与跟踪管理，为执法检查和查处提供依据。同时，运用地理信息系统技术，建设土地利用总体规划管理信息系统，使信息化技术在规划编制管理、土地利用计划管理和用地审批管理中发挥重要作用。
三、当前土地利用总体规划所出现的问题
（1）规划问题
在规划和实施过程中，我们发现，在土地利用的规划中有一些问题。首先，由于本轮规划新增指标的限制，在规划编制过程中向重点项目、基础设施项目以及有利于经济发展的行业项目倾斜，从而导致规划的失衡，部分区域、城镇住宅用地或配套设施用地保障不足。第二，规划中建设用地规模空间控制问题。在二次调查城乡建设用地规模基础上，规划中为了即保证规划城乡建设用地总规模不突破，又要保障地方经济建设稳步增长用地，这本身就是一个矛盾突出的问题，从而在规划中对零散建设用地布局进行整合，体现土地的集约节约利用，对建设用地设立复垦区来维持城乡建设用地总规模的平衡。这些复垦区在规划实施过程中体现出了建设项目涉及规划复垦区、复垦区无法复垦、复垦区与新农村建设范围重叠等等诸多问题。第三，基本农田保护问题。就是通常所说的发展与吃饭的问题。地势平坦、耕地质量等级高的地块均已划入基本农田保护区，然而这些区域往往都是经济发展迅速、用地增长最快的区域，如何保证基本农田的保护和保障经济发展建设用地是本轮规划的主要问题。
（2）保障方法不健全，人为干预多
土地利用规划的编制，需要经过前期的调查研究、拟定方案、协调论证、报批、公布等诸多环节，期间耗费着大量的财力、人力和物力，部分地方还存在着规划跟着项目跑、规划围着领导转的情况。如果为了确保招商引资项目落地或者一个基础项目设施，“形象工程”和“政绩工程”的需要，所选的位置不符合区域性的土地利用总体规划，就应该及时申请规划的调整，这是规划局部调整比较频繁的重要原因之一。主要在于土地利用规划调整缺乏系统的、全面的评价和制度约束，从而导致土地利用规划调整容易受人为因素干扰，随意性大。
（3）运用手段滞后，用地外延明显
从目前现状来看，土地利用规划的实施很大程度上都依赖着行政手段、市场运用手段。但是市场运营手段滞后，其中表现在建设占用耕地成本和补偿标准的总体偏低，缺乏耕地保护资金支持、节约集约用地的价格调节和税费支持等，市场配置土地资源的基础作用上还有待进一步加强。
（4）实施过程中问题
问题主要体现在在实施过程中建设项目用地在规划允许区以外或部分符合审批条件。出现建设项目一边调整、一边审批、一边建设的情况，然而规划修改调整对行业项目存在着诸多的限制，对于重点项目以及基础设施建设项目和民生项目可以通过规划修改、落实来保障项目顺利的审批；对于部分不在规划修改范围内的项目，出现不通过审批程序擅自改变实际用途的情况。建议放宽规划修改条件，盘活地方新增指标落实，保障用地的合法化，以减少违法占地情况的发生。
四、结语
总而言之，土地利用规划的实施过程是一个涉及多方面的动态变化过程。只有通过对土地利用全面的规划保障制度建设，才能保障规划的实施，维护土地利用规划的严肃性和权威性，从而实现保护耕地和生态环境。合理安排各业用地，规划目标、规划目标使用，实现空间规划和开发，操作和维护成本要尽可能控制，这样才能实现促进经济、社会、环境协调共同发展的目标。
参考文献
[1]姜祖彬，姜晨光.县域土地利用总体规划编制问题的思考[J].黑龙江科技信息，2014，03:284.
[2]孙永敏.城市规划中土地利用总体规划的问题[J].中外企业家，2013，25:257-258.
[3]欧鹏，吴安，于成.土地利用总体规划管理措施研究[J].科技资讯，2013，31:247-248.
[4]张德玲.土地利用总体规划修编工作探讨[J].吉林农业，2013，11:5.