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摘 要：政策性银行在一国金融体系和国民经济发展中发挥着无可替代的重要作用。从我国经济的发展史和经济成长的内在逻辑来看，政策性金融的存在都具有长期的必然性，其具有显著的必要性和战略意义。随着时代的发展，我国的三大政策性银行面临着转型和改制的难题，国内政策性银行的商业化转型的趋势已经相当明显。文章从政策性金融的概念特征，政策性金融的立法现状进行分析。结合国外政策性银行的产生及发展过程，分析了国外发达国家政策性银行普遍共有的立法特点，详细剖析了我国政策性银行立法现状，最后就如何完善政策性银行法律法规提出建议。
关键词：政策性银行 政策性金融 立法
政策性金融是在市场机制本身局限性的条件下，作为一种重要市场经济资源配置手段，为服务国家宏观政策，保障经济长期穩定发展而生的一种金融模式，其在世界范围内存有深厚的理论基础，在我国的经济中发挥着重要的必不可少的作用，其包括政策性融资、政策性担保、城投债等内容。1994年我国先后设立了国家开发银行、中国进出口银行和农业发展银行。三大政策性银行承担着实现政府政策目标意图、增强政府对宏观经济的调控管理、推动国民经济发展等多重使命，在国民经济发展和金融体系中起着十分关键的作用。随着国内外环境的变化，政策性银行开始了变化转型之路，国家开发银行于2008年开始了商业化转型之路，政策性银行商业化倾向加强，在转型过程中政策性银行存在利用政府给予的优惠条件，以较低的贷款利率、较高的贷款期限等优势，与商业银行争抢商业性金融业务发生业务冲突等问题。
一、政策性金融概述
1.政策性金融的概念以及特征。目前国内外对政策性金融尚无统一、严格的定义。在我国 “政策性金融”一词最早出现在白钦先的《比较银行学》这一专著中。国外学者一般从政策性金融的目标和运作方式出发，对政策性金融的概念进行界定。结合国际经验和我国经济、金融发展的实际情况，我们将政策性金融定义为一种具有政策性目的，以市场化原则运作并进行专业化管理的，有别于商业性金融资源配置机制的金融创新。金融性是政策性金融的基础与前提，是一种在一定期限内以让渡资金的使用权为特征的资金融通行为。国家信用性是指政策性金融享有国家赋予的最高信用等级——国家主权信用的特征。特定选择性是指政策性金融所服务的对象为具有某种限定性要求，是具体特定的而不是任意的。
2.我国政策性金融的法律地位。目前，我国政策性金融的法律地位界定尚且处于不明状态，以三大政策性银行为例虽然具有明确的法律地位，具体属于何种性质，理论界一直未予以明，这就造成政策性金融法律地位存在很大的模糊性。政策性金融法律性质和地位不能明确，那么其自身的人格属性和职能范围等一系列问题将受到严重威胁，从而影响政策性金融整体机制的发展。关于政策性银行的法律地位从法理上分析笔者认为，政策性金融机构具有独立的法人地位并且属于公法人。
2.1政策性银行具有独立的法人地位。法人，是指依法成立，具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的社会组织或目的性财产。法人成立的实质条件有三：（1）依法成立，（2）有必要的财产或者经费，（3）有自己的名称、组织机构和场所。法人具有三方面的独立性：人格独立、财产独立、责任独立。政策性金融机构的法人资格问题这里我们主要以政策性银行为例来说明。1993年国务院出台的《国务院关于金融体制改革的决定》中明确规定了中国进出口信贷银行为独立法人，中国农业发展银行为独立法人。国家开发银行也在2008年12月经国务院批准，明确了其独立法人的地位。政策性银行法人地位的明确，对于区分财政性资金划拨和政策性金融之间的界限有重要的意义，一方面能够使其免于政府过多的干预；另一方面也为政策性银行的健康发展提供了一个良好的环境。
2.2政策性金融机构具有公法人地位。公法人，指以公共利益为目的，由国家依公法设立的行使或者分担国家权力或政府职能的法人。从政策性机构的性质和设立意图来看，政策性金融作为政府宏观调控经济的金融工具，配合政府特定社会经济发展政策目标或意图的贯彻实施，以此作为其业务宗旨。其服务对象是政府及其政策目标。不同于商业性金融在金融资源配置中通常呈现出趋利性强，以盈利最大化为目标，力求所从事的每项业务和经营活动都能赚取利润的特点。政策性银行均是由国家出资设立的，具有鲜明的公权性，因此我国的政策性银行具有公法人的法律地位。
二、我国政策性银行法律制度存在的问题
我国目前颁布的金融方面的立法主要有：《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》。但尚未有专门针对政策性银行的法律，政策性银行法律基础相当薄弱，在法律、行政法规层面基本上处于空白状态，在其他法律、法规中对政策性银行的规定也极为有限，有限的法律规定均散见于对银行业金融机构的一般立法之中。专门针对政策性银行的规定基本集中于国务院颁行的各种通知、方案、批复以及其他各种部门规章和政策性文件中，为政策性银行据以成立运行的依据。此外，有些规定缺乏衔接，在内容上不协调统一。
三、 我国政策性银行商业化改革的法律建议
1.研究起草专门的《政策性银行法》。我国政策性银行的法律制度存在的空缺非常大，立法层次低，内容不科学合理，缺乏系统性、权威性和可操作性，远远不能满足现实发展的需求。立法上的缺失严重制约及影响着政策性银行功能的发挥和自身可持续的发展。不仅造成了各大政策性银行定位不准，盲目地运营，经营行为缺乏法律规制，经营自主权受到干预，合法权益得不到有效保障，而且导致并加剧了政策性银行和商业银行之间无序不正当的竞争。有学者主张统一制定一部能够与《商业银行法》相协调的《政策性银行法》，如 2005 年银监会牵头起草了《政策性银行管理条例》便是对政策性银行进行统一立法。从立法成本和具体实践而言，这样做具有一定的可行性。根据我国具体国情不能够像国外那样立法先行、单独立法。根据“一行一政策”原则可以由国务院先行制定《中国国家开发银行条例》、《中国进出口银行条例》、和《中国农业发展银行条例》以填补政策性银行的立法空白，并对各个银行的章程进行修改使之与相关条例相配套。待立法条件成熟时，再由国家制定统一的《政策性银行法》，保证政策性银行依法享有自主经营权，防止政府过度干预政策性银行的运作，促使政策性银行自助决策、自我约束、健康发展。 2.明确政策性银行的业务经营范围。对于政策性银行的运营而言，业务经营范围的明确界定至关重要。政策性银行和商业银行的业务经营领域随着市场经济的动态变化和发展会出现相应的变化与调整，不断地与时俱进，在变化与调整过程中，两者在业务经营领域上无可避免地产生了冲突现象。因此在立法过程中更需要对政策性银行的业务经营范围进行进一步的明确。尤其是在政策性银行与商业银行业务冲突比较明显的方面。明确划分二者的经营范围防止金融资源的浪费。同时随着经济的发展政策性银行传统业务方面也应当进行适当调整在国家认为已经发展成熟完善无必要再作为支持的重点去发展的领域或产业，政策性银行便完成了其历史任务可以从中退出，去支持其他需要发展的领域或产业。在界定政策性银行的业务经营范围时，要遵循非竞争性原则、中立性原则和补充性原则这三条业务经营基本原则。
3.发展完善政策性银行监管体系。与商业性金融机构不同，政策性银行绝大多数是由政府直接出全资或部分出资设立。其组织形式与活动内容由国家控制和掌握，服从于国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻政府社会经济政策和意图服务。为了更好地预防政策性银行的运营风险，加强政策性银行的风险管理，使其能够更好地服务好国家经济政策的调整，必须加强对政策性银行的监管。目前我国对金融业监管的机构主要有中国人民银行、银监会，然而由于政策性銀行具有特殊性，在监管方面没有将政策性银行与其他银行业金融机构区分开来。基于政策性银行在推动国民经济发展方面的重要性，笔者认为在监管方面上政策性银行不应当被认为和其他银行金融机构一样被等同视之，应当为其量身定制不同的监管制度。首先应该明确各个监管部门的权责划分，改变目前监管交叉重叠，缺位越位现象。把政策性银行的年度经营计划、经营绩效等纳入到考核范围内，建立专门针对政策性的监管协调机制。根据我国国情同时借鉴国外的实践经验，从市场准入开始，在机构审批环节对政策性金融体系进行整体的有效控制；而对资本充足率的监管，可以达到以资本规模制约资产规模，尤其是风险资产规模，从而降低政策性银行的经营风险，维持整个政策性银行体系的稳定。
四、结语
我国政策性银行自 1994 年成立以来，积极承担了加速国有专业银行商业化、行使宏观经济调控、贯彻配合政府经济发展战略国家产业政策以实现政府政策目标或意图等多重使命，在国民经济发展和金融体系中发挥了至关重要的作用。而随着我国经济和金融形势不断地发生变化，金融体制改革不断地推进，政策性银行在发展过程中暴露的问题越来越多，以国家开发银行为代表的政策性银行开始走上了商业化的道路。笔者认为，在市场经济尚不发达的中国，政策性银行不应当过度商业化，应当保留政策性金融这一本质属性。使政策性银行在商业化的道路上越走越远最终使其转型为商业银行是不可取的。为了使政策性银行的功能得到更充分积极的发挥，使政策性银行能够持续性健康地发展，我国必须抓紧开展政策性银行立法工作，尽快构建科学合理、行之有效的政策性银行立法体系。
参考文献：
[1]朱大旗.金融法（第二版） [M].北京：北京大学出版社，2007.
[2]吴志攀.金融法概论（第三版） [M].北京：，北京大学出版社，1996.
[3l漆多俊.经济法学[M].北京：高等教育出版社，2007.
[41刘少军.金融法概论[M].北京：中国政法大学出版社，2005.
作者简介：谭志旺（1973—），男，湖南省茶陵县人，湖南省茶陵县农村商业银行股份有限公司财务会计部总经理。
关键词：政策性银行 政策性金融 立法
政策性金融是在市场机制本身局限性的条件下，作为一种重要市场经济资源配置手段，为服务国家宏观政策，保障经济长期穩定发展而生的一种金融模式，其在世界范围内存有深厚的理论基础，在我国的经济中发挥着重要的必不可少的作用，其包括政策性融资、政策性担保、城投债等内容。1994年我国先后设立了国家开发银行、中国进出口银行和农业发展银行。三大政策性银行承担着实现政府政策目标意图、增强政府对宏观经济的调控管理、推动国民经济发展等多重使命，在国民经济发展和金融体系中起着十分关键的作用。随着国内外环境的变化，政策性银行开始了变化转型之路，国家开发银行于2008年开始了商业化转型之路，政策性银行商业化倾向加强，在转型过程中政策性银行存在利用政府给予的优惠条件，以较低的贷款利率、较高的贷款期限等优势，与商业银行争抢商业性金融业务发生业务冲突等问题。
一、政策性金融概述
1.政策性金融的概念以及特征。目前国内外对政策性金融尚无统一、严格的定义。在我国 “政策性金融”一词最早出现在白钦先的《比较银行学》这一专著中。国外学者一般从政策性金融的目标和运作方式出发，对政策性金融的概念进行界定。结合国际经验和我国经济、金融发展的实际情况，我们将政策性金融定义为一种具有政策性目的，以市场化原则运作并进行专业化管理的，有别于商业性金融资源配置机制的金融创新。金融性是政策性金融的基础与前提，是一种在一定期限内以让渡资金的使用权为特征的资金融通行为。国家信用性是指政策性金融享有国家赋予的最高信用等级——国家主权信用的特征。特定选择性是指政策性金融所服务的对象为具有某种限定性要求，是具体特定的而不是任意的。
2.我国政策性金融的法律地位。目前，我国政策性金融的法律地位界定尚且处于不明状态，以三大政策性银行为例虽然具有明确的法律地位，具体属于何种性质，理论界一直未予以明，这就造成政策性金融法律地位存在很大的模糊性。政策性金融法律性质和地位不能明确，那么其自身的人格属性和职能范围等一系列问题将受到严重威胁，从而影响政策性金融整体机制的发展。关于政策性银行的法律地位从法理上分析笔者认为，政策性金融机构具有独立的法人地位并且属于公法人。
2.1政策性银行具有独立的法人地位。法人，是指依法成立，具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的社会组织或目的性财产。法人成立的实质条件有三：（1）依法成立，（2）有必要的财产或者经费，（3）有自己的名称、组织机构和场所。法人具有三方面的独立性：人格独立、财产独立、责任独立。政策性金融机构的法人资格问题这里我们主要以政策性银行为例来说明。1993年国务院出台的《国务院关于金融体制改革的决定》中明确规定了中国进出口信贷银行为独立法人，中国农业发展银行为独立法人。国家开发银行也在2008年12月经国务院批准，明确了其独立法人的地位。政策性银行法人地位的明确，对于区分财政性资金划拨和政策性金融之间的界限有重要的意义，一方面能够使其免于政府过多的干预；另一方面也为政策性银行的健康发展提供了一个良好的环境。
2.2政策性金融机构具有公法人地位。公法人，指以公共利益为目的，由国家依公法设立的行使或者分担国家权力或政府职能的法人。从政策性机构的性质和设立意图来看，政策性金融作为政府宏观调控经济的金融工具，配合政府特定社会经济发展政策目标或意图的贯彻实施，以此作为其业务宗旨。其服务对象是政府及其政策目标。不同于商业性金融在金融资源配置中通常呈现出趋利性强，以盈利最大化为目标，力求所从事的每项业务和经营活动都能赚取利润的特点。政策性银行均是由国家出资设立的，具有鲜明的公权性，因此我国的政策性银行具有公法人的法律地位。
二、我国政策性银行法律制度存在的问题
我国目前颁布的金融方面的立法主要有：《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》。但尚未有专门针对政策性银行的法律，政策性银行法律基础相当薄弱，在法律、行政法规层面基本上处于空白状态，在其他法律、法规中对政策性银行的规定也极为有限，有限的法律规定均散见于对银行业金融机构的一般立法之中。专门针对政策性银行的规定基本集中于国务院颁行的各种通知、方案、批复以及其他各种部门规章和政策性文件中，为政策性银行据以成立运行的依据。此外，有些规定缺乏衔接，在内容上不协调统一。
三、 我国政策性银行商业化改革的法律建议
1.研究起草专门的《政策性银行法》。我国政策性银行的法律制度存在的空缺非常大，立法层次低，内容不科学合理，缺乏系统性、权威性和可操作性，远远不能满足现实发展的需求。立法上的缺失严重制约及影响着政策性银行功能的发挥和自身可持续的发展。不仅造成了各大政策性银行定位不准，盲目地运营，经营行为缺乏法律规制，经营自主权受到干预，合法权益得不到有效保障，而且导致并加剧了政策性银行和商业银行之间无序不正当的竞争。有学者主张统一制定一部能够与《商业银行法》相协调的《政策性银行法》，如 2005 年银监会牵头起草了《政策性银行管理条例》便是对政策性银行进行统一立法。从立法成本和具体实践而言，这样做具有一定的可行性。根据我国具体国情不能够像国外那样立法先行、单独立法。根据“一行一政策”原则可以由国务院先行制定《中国国家开发银行条例》、《中国进出口银行条例》、和《中国农业发展银行条例》以填补政策性银行的立法空白，并对各个银行的章程进行修改使之与相关条例相配套。待立法条件成熟时，再由国家制定统一的《政策性银行法》，保证政策性银行依法享有自主经营权，防止政府过度干预政策性银行的运作，促使政策性银行自助决策、自我约束、健康发展。 2.明确政策性银行的业务经营范围。对于政策性银行的运营而言，业务经营范围的明确界定至关重要。政策性银行和商业银行的业务经营领域随着市场经济的动态变化和发展会出现相应的变化与调整，不断地与时俱进，在变化与调整过程中，两者在业务经营领域上无可避免地产生了冲突现象。因此在立法过程中更需要对政策性银行的业务经营范围进行进一步的明确。尤其是在政策性银行与商业银行业务冲突比较明显的方面。明确划分二者的经营范围防止金融资源的浪费。同时随着经济的发展政策性银行传统业务方面也应当进行适当调整在国家认为已经发展成熟完善无必要再作为支持的重点去发展的领域或产业，政策性银行便完成了其历史任务可以从中退出，去支持其他需要发展的领域或产业。在界定政策性银行的业务经营范围时，要遵循非竞争性原则、中立性原则和补充性原则这三条业务经营基本原则。
3.发展完善政策性银行监管体系。与商业性金融机构不同，政策性银行绝大多数是由政府直接出全资或部分出资设立。其组织形式与活动内容由国家控制和掌握，服从于国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻政府社会经济政策和意图服务。为了更好地预防政策性银行的运营风险，加强政策性银行的风险管理，使其能够更好地服务好国家经济政策的调整，必须加强对政策性银行的监管。目前我国对金融业监管的机构主要有中国人民银行、银监会，然而由于政策性銀行具有特殊性，在监管方面没有将政策性银行与其他银行业金融机构区分开来。基于政策性银行在推动国民经济发展方面的重要性，笔者认为在监管方面上政策性银行不应当被认为和其他银行金融机构一样被等同视之，应当为其量身定制不同的监管制度。首先应该明确各个监管部门的权责划分，改变目前监管交叉重叠，缺位越位现象。把政策性银行的年度经营计划、经营绩效等纳入到考核范围内，建立专门针对政策性的监管协调机制。根据我国国情同时借鉴国外的实践经验，从市场准入开始，在机构审批环节对政策性金融体系进行整体的有效控制；而对资本充足率的监管，可以达到以资本规模制约资产规模，尤其是风险资产规模，从而降低政策性银行的经营风险，维持整个政策性银行体系的稳定。
四、结语
我国政策性银行自 1994 年成立以来，积极承担了加速国有专业银行商业化、行使宏观经济调控、贯彻配合政府经济发展战略国家产业政策以实现政府政策目标或意图等多重使命，在国民经济发展和金融体系中发挥了至关重要的作用。而随着我国经济和金融形势不断地发生变化，金融体制改革不断地推进，政策性银行在发展过程中暴露的问题越来越多，以国家开发银行为代表的政策性银行开始走上了商业化的道路。笔者认为，在市场经济尚不发达的中国，政策性银行不应当过度商业化，应当保留政策性金融这一本质属性。使政策性银行在商业化的道路上越走越远最终使其转型为商业银行是不可取的。为了使政策性银行的功能得到更充分积极的发挥，使政策性银行能够持续性健康地发展，我国必须抓紧开展政策性银行立法工作，尽快构建科学合理、行之有效的政策性银行立法体系。
参考文献：
[1]朱大旗.金融法（第二版） [M].北京：北京大学出版社，2007.
[2]吴志攀.金融法概论（第三版） [M].北京：，北京大学出版社，1996.
[3l漆多俊.经济法学[M].北京：高等教育出版社，2007.
[41刘少军.金融法概论[M].北京：中国政法大学出版社，2005.
作者简介：谭志旺（1973—），男，湖南省茶陵县人，湖南省茶陵县农村商业银行股份有限公司财务会计部总经理。