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编者按：在全球教育治理主体不断多元化的大趋势下，世界银行作为一个重要的国际组织开始关注教育问题，完善教育治理模式，在由金融机构向知识银行转型的同时，也为全球教育发展作出越来越独特而重要的贡献。《2018年世界发展报告：学习以实现教育的承诺》是世界银行第一次集中探讨教育问题的年度报告，其中提出的全球教育面临的“学习危机”以及解决危机的政策行动，值得我们关注。
作为新兴经济体和低收入国家社会政策全球治理的中心，世界银行每年都会围绕一个重点发展领域开展研究，并发布年度报告——《世界发展报告》（World Development Report）。世界银行《2018年世界发展报告：学习以实现教育的承诺》（World Development Report 2018： Learning to Realize Education’s Promise），首次将主题聚焦于教育。
报告指出，教育是消除贫困和促进共同繁荣的有力工具，日新月异的科技发展也向未来工作者提出了更高的要求。然而，最近的学习评估显示，全球正面临“学习危机”。尽管受教育机会较以往有所增加，但世界各地的一些年轻人，特别是那些处于贫穷或社会边缘的人群，甚至尚未掌握生活所需的基本技能，许多中等收入国家的劳动力技能水平远远低于这些国家所追求的目标。上学却没学到知识，这不仅是浪费发展机遇，也是对全世界儿童和青少年的巨大不公。要解决这一学习危机，报告提出了三个主要战略：对学习进行评估，将它当作一个严肃的目标；依据事实经验行动，让学校更好地为学习者服务；协调各方参与者，让系统更好地发挥作用。
一、“上学”不等同于“学习”
“上学”是指学生在教室里度过的时间，而“学习”则是学生在上学这个过程中所获得的成果。过去，大多数实证研究将“教育”与“上学”等同，例如，以入学率、受教育年限或学位作为衡量教育的指标，其中部分原因是目前缺乏能较好地衡量教育成果的评估方式。但是随着对学习的关注不断增加，一些研究开始探索学生所获得的技能，结果发现学生在上学期间所获得的技能对促进经济增长的作用比在校学习年限的影响更大，这一现象在发展中国家表现得尤为明显。
尽管全球掀起了教育扩张的浪潮，但对于数百万人来说，“有学上”并不意味着“学到了东西”。许多低收入国家学生的学习水平低下，许多中等收入国家学生的平均学习水平也远远落后于高收入国家。学习危机对贫困家庭孩子的影响更大：他们更有可能在没有掌握识字、算术等基本技能的情况下离开学校，最终由学习危机转化为劳动力技能的严重缺失。全球有1.25亿儿童即使在学校至少学习了4年，却依然没有获得实用的识字或计算能力。年龄为15～64岁的46亿成年人中，有21亿以上的成年人缺乏关键的基本技能，其中，15～24岁的年轻人占4.18亿。虽然所有国家都存在技能差距，但发展中国家的差距更大。
世界银行在报告中提出，学生应该掌握三类技能：认知技能、社交情感技能和技术技能。认知技能是指“理解复杂的思想，有效地适应环境，从经验中学习，参与各种形式的推理，通过思考克服障碍的能力”，包括基本的识字能力、计算能力等；社交情感技能是指一个人需要“有效地引导人际关系和社交情境”，同时“有效地处理日常工作和挑战”，包含自我意识、领导力等；技术技能是指工作人员履行与特定工作相关职责所需要的知识、专业技能和互动。这些技能是多维的、动态的和互动的，可以在学校和工作场所获得，也可以通过特定的培训和教育获得，学校是培养这些技能最重要的场所。
二、学习危机的决定因素
一个简单的框架可以用来表示学习危机最直接的决定因素：学习者的准备，教师的技能和动机，相关投入的可获得性，以及将这些因素集合在一起的学校管理和治理。
学习者的准备：在幼儿时期获得基础技能对于学习是至关重要的，慢性营养不良、疾病、物质匮乏的累积效应、父母的不力支持等都会使来自弱势背景的儿童在开始学校学习之前表现出学习障碍；随着这些孩子年龄的增长，他们越来越难以摆脱低效学习的轨迹。
教师的技能和动机：教师是学生学习最重要的决定因素，但是低收入国家的高素质教师供不应求，一般教师往往专业素养不高，且存在教学时间缺失的问题。
相关投入的可获得性：在许多发展中国家，各国政府致力于扩建教室和招聘教师，但投入的规模追赶不上招生人数的增长，导致人均投入下降。
学校管理和治理：学校的有效管理依赖于学校层面的决策能力和自主性，而这往往是缺乏的，即使有自主权，学校也可能会选择不行使，或者缺乏这样做的意愿和能力。
三、对学习进行评估
为什么学习危机依然存在？一个重要的原因是，对于很多人来说，学习危机是看不见的。教育系统一般定期报告的是招生情况，而不是学习效果。由于官方教育管理数据缺少学习成果这一指标，政府官员只是在投入方面（学校数量、教师人数、教师薪水、学校补助金/就学补助）给予关注，很少从实际学习的角度进行讨论。缺乏学习效果数据意味着政府可以忽视或模糊教育质量，特别是弱势群体的教育质量。没有客观的学习信息，家长也无从得知孩子的学习状况，也无法参与到学校和政府的发展目标中。
为了应对危机，对学习进行评估是必要的，学业指标能够帮助教师了解学生的学习水平，也有助于学校更好地分配资源，同时也能帮助政府实施教育规划和改革。学习指标必须能够促进行动，适应国家需求，并配套一系列测量工具，以满足系统的需求。学习有多种形式，不同的测量工具服务于不同的目的，这些工具既可以帮助教师评估简单的口头问题，也可以帮助决策者进行国家评估。在运行良好的系统中，这些不同的工具相辅相成，形成一个连贯的整体，决策者應该依靠广泛的信息来评估学习，而不是仅依靠其中的某一种测量方式。当一个指标成为大政策触发的唯一基础时，相应的风险可能变得非常高。
然而，目前国际上在学习的衡量标准方面引发了诸多争论，例如国际评估对地方政策的巨大影响，国家评估对改善课堂实践的有限作用，高风险测试的潜在博弈影响等。但是，学习测评并不等同于PISA等国际测试或者美国《不让一个孩子掉队法》相关政策实施的问责制。相反，这个术语涵盖了一系列的评估，包括形成性的课堂评估。因此，衡量指标是一种寻找提高学习的因素的补充手段，而不是一种替代方式。另外，重视可衡量的学习并不意味着忽视如道德、艺术发展等其他教育成果，研究发现对学习能力低的学习表来说，这两方面是可以同时改善的。 四、让学校更好地为学习者服务
经验证据和实际操作之间的不一致为改善教育提供了切入点。当有经验证据表明某些方法或干预措施可以改善结果，但实践中使用的方法却与其不同时，这些不一致就会显现出来。而为了弄清楚这些有用的经验证据，政策制定者应该考虑成功项目背后的共性，而不是只关注个别研究的结果。人类行为理论模型分析便是一种注重研究原则的方法，这种方法首先会汇集一系列研究的结果和经验模式，然后使用人类行为的理论模型来解释为什么某些解决方案起作用，而另一些解决方案不起作用，以及为什么同一解决方案可能在一个地方或一个时间而不是另一个地方或另一个时间起作用。故报告在此章运用了一些人类行为理论模型分析如何通过决定学习危机的四个因素让学校更好地为学习者服务。
五、有准备、有动力的学习者
坚实的早期教育基础支撑着所有的学习和技能发展。在世界各地，很多孩子早年在营养和激励方面获得的投入太少，许多孩子缺乏高质量的早期学习机会。世界上1/4的儿童发育迟缓，在校无法进行学习，2.63亿青少年没有上过学。低质量的基础教育意味着从高等教育或技术培训中获得高级技能的学习者没有做好准备。在许多情况下，通过人类行为理论模型可以理解未能有效投资的情况，这也为解决方案提供指导。改善学习具有三个关键原则：一是提供早期营养、护理、激励和学习机会，促进儿童的认知和社会情感发展；二是使用激励措施提高儿童的学习动力，降低入学成本，增加儿童的入学机会；三是作为继续教育和培训的第一步，通过补救（remediation）解决青年人缺乏基本教育技能的问题。
六、有职业技能、有教学动力的教师
除了有准备、有动力的学习者外，掌握良好教学技能、有教学动力的教师是决定学习质量的最基本的要素。教师开支是不容忽视的预算项目，他们的工资占中低收入国家初级教育预算的3/4以上。教师必须能有效地教学，但许多国家的教师的学科素养较低，特别是在贫困落后地区。同时，教育系统往往缺乏有效的机制来指导和激励教师。借助人类行为理论模型，可通过三个原则提高教师素养：一是提供个别针对性的和重复的教师培训，并进行后续指导；二是为了避免学习者落后到不能赶上的地步，教学需与学生的水平相一致；三是在教师能力范围内通过对学习有效的激励措施增加教师动力。这些原则是提升教师技能并促进学生学习成功的关键。
七、富有成效的教师-学习者关系
在学习材料和其他投入的支持下，学习者和教师之间将建立更富有成效的学习关系。许多国家都在寻求将技术运用到教室和教育系统中。然而学校管理者却未能意识到仅靠技术以及其他有形的投入仍不能支持教师和学生的学习，因而需要注意以下三个原则：一是额外的投入应该辅助教师教学而不是替代教师；二是技术必须在当前的教育系统中得到实施，以实现更多的学习；三是学校治理改革和社区监督只有在对师生互动产生影响的情况下才能改善学习。这三个原则是通过学校投资实现学习成功的关键。无论是平板电脑、教科书这样的实物投入，还是学校管理和领导等的过程投入，只有直接提高师生互动的质量才能提高学习效率。没有这一点，再多的投入也无法达到预期的效果。
八、职业技能培训计划
当今世界，技术不断改变着人们的生活，也对工作岗位产生了巨大的影响，只有掌握了21世纪必备技能的人才有足够能力面对未来的挑战。这些技能便是上文提及的三大类基本技能，当这些技能与坚实的早期教育基础结合在一起时，学习效果才能达到最佳状态。但是，目前世界各地的青年从上学到工作都面临巨大的挑战，许多人特别是弱势群体过早地离开正规教育系统，缺乏在工作上取得成功所需的基本技能，导致许多人失业或只能从事低工资、不稳定、非正规的工作，很少有机会加强自己的技能。下述三种职业培训计划可以帮助青少年改善职业发展道路。
第一，职场培训。有些人没有接受任何教育或培训就进入了劳动市场，对他们来说，职场培训是培养技能的重要途径。其中，非正式学徒制是重要的培训方法，学生在一段时期内跟随经验丰富的技工工作，可在短期内掌握必备技能。
第二，短期工作培训。有些人参加了正式的技术或职业培训课程，培养特定领域或职业所需的技能，这些课程通常会形成正式的技术资格或行业认证，但这种短期的工作培训通常影响有限。
第三，技术和职业教育与培训（TVET）。有些人会推迟找工作，参加进一步的教育和培训。TVET提供了一个可行的途径，但该途径只有在与雇主合作设计和实施计划时才可行。
九、让教育系统更好地发挥作用
教育系统是一种“短期和长期影响公民教育地位的制度、行动和程序”。教育系统内有大量的参与者（教师、家长、政治家、民间社会组织），由于不同的原因（制定课程、监督学校表现、管理教师），在不同的机构互动。所有这些互动都受规则、信仰和行为准则的支配，这些准则会影响参与者应对和适应系统中的变化。为了充分认识到教育系统内部的问题，使其更好地发挥作用，往往采用“系统方法”（system approach）进行研究。系统方法考虑到教育系统各部分之间的相互作用，帮助评估不同的参与者和子系统是否符合教育目标，并揭示系统性能的基本驱动因素。系统方法旨在确定这些潜在因素，从而使政策设计能够解决导致表现不佳的更深层的问题。
基于這种系统研究方法，目前存在的问题是：教育系统的运行与学习目标的设定常常不一致。导致这两者相背离的原因主要有两个方面：技术层面因素和政治层面因素。技术层面因素主要缘于教育系统的复杂性和有限的系统管理能力。由于教育系统往往设有不同目标，在许多情况下，学习目标并不是首要目标之一，因此教育系统内部缺乏一致性。对其他国家教育模式的照搬也导致了本国教育系统缺乏各要素间的连贯性。政治层面的挑战主要是因为教育系统中各利益相关者并没有形成促进学生学习的一致目标。在管理较差的教育系统，官员、教师、学者、私营教育服务提供商、学校管理者等利益群体相互争夺利益，往往忽视了学生最根本的学习利益。解决教育系统中技术层面和政治层面的挑战需要在三个方面采取行动。一是改善学习信息。如果缺乏准确的、有用的学习信息，那么改进教育系统的弱点就显得尤为困难。良好的学习信息可以为政策决策提供实质内容及其所需的证据基础。二是动员学习联盟。教育系统由许多追求利益的主体组成，这些主体的诉求并不总是与学习一致，解决此问题需要在两个方面采取行动。首先，建立利益集团联盟，使其就更好地学习的行动达成共识，这往往需要来自不积极参与议程或不与其他团体交往的团体的支持；其次，官僚和其他角色的激励机制需要更加紧密地与学习相结合。三是鼓励创新性和灵活性。传统的改革方式一般是在实施过程中引入预先定义的干预措施，几乎不留足够的适应调整空间，这样的改革难以奏效。学习改革需要更加灵活的方法，并留有适应调整的空间，这与在试点项目中尝试不同的干预措施并不相同，前者要求在每次改革前充分发挥各执行机构的能动性，大规模地对改革措施进行试验，为将来改革的突发情况做好应对准备。
除了系统的内因，外部参与者也能在提高学习方面提供支持。首先，全球教育举措可以改善政策激励措施，通过支持评估工作，外部参与者可以帮助实施测评并进行结果分析，从而提供更多有关学习的信息。其次，外部参与者还可以加入学习联盟，通过项目开发活动、政策讨论和对其他系统参与者的支持来鼓励改革。最后，外部参与者可以将教育投入与学习成果更紧密地结合。
作为新兴经济体和低收入国家社会政策全球治理的中心，世界银行每年都会围绕一个重点发展领域开展研究，并发布年度报告——《世界发展报告》（World Development Report）。世界银行《2018年世界发展报告：学习以实现教育的承诺》（World Development Report 2018： Learning to Realize Education’s Promise），首次将主题聚焦于教育。
报告指出，教育是消除贫困和促进共同繁荣的有力工具，日新月异的科技发展也向未来工作者提出了更高的要求。然而，最近的学习评估显示，全球正面临“学习危机”。尽管受教育机会较以往有所增加，但世界各地的一些年轻人，特别是那些处于贫穷或社会边缘的人群，甚至尚未掌握生活所需的基本技能，许多中等收入国家的劳动力技能水平远远低于这些国家所追求的目标。上学却没学到知识，这不仅是浪费发展机遇，也是对全世界儿童和青少年的巨大不公。要解决这一学习危机，报告提出了三个主要战略：对学习进行评估，将它当作一个严肃的目标；依据事实经验行动，让学校更好地为学习者服务；协调各方参与者，让系统更好地发挥作用。
一、“上学”不等同于“学习”
“上学”是指学生在教室里度过的时间，而“学习”则是学生在上学这个过程中所获得的成果。过去，大多数实证研究将“教育”与“上学”等同，例如，以入学率、受教育年限或学位作为衡量教育的指标，其中部分原因是目前缺乏能较好地衡量教育成果的评估方式。但是随着对学习的关注不断增加，一些研究开始探索学生所获得的技能，结果发现学生在上学期间所获得的技能对促进经济增长的作用比在校学习年限的影响更大，这一现象在发展中国家表现得尤为明显。
尽管全球掀起了教育扩张的浪潮，但对于数百万人来说，“有学上”并不意味着“学到了东西”。许多低收入国家学生的学习水平低下，许多中等收入国家学生的平均学习水平也远远落后于高收入国家。学习危机对贫困家庭孩子的影响更大：他们更有可能在没有掌握识字、算术等基本技能的情况下离开学校，最终由学习危机转化为劳动力技能的严重缺失。全球有1.25亿儿童即使在学校至少学习了4年，却依然没有获得实用的识字或计算能力。年龄为15～64岁的46亿成年人中，有21亿以上的成年人缺乏关键的基本技能，其中，15～24岁的年轻人占4.18亿。虽然所有国家都存在技能差距，但发展中国家的差距更大。
世界银行在报告中提出，学生应该掌握三类技能：认知技能、社交情感技能和技术技能。认知技能是指“理解复杂的思想，有效地适应环境，从经验中学习，参与各种形式的推理，通过思考克服障碍的能力”，包括基本的识字能力、计算能力等；社交情感技能是指一个人需要“有效地引导人际关系和社交情境”，同时“有效地处理日常工作和挑战”，包含自我意识、领导力等；技术技能是指工作人员履行与特定工作相关职责所需要的知识、专业技能和互动。这些技能是多维的、动态的和互动的，可以在学校和工作场所获得，也可以通过特定的培训和教育获得，学校是培养这些技能最重要的场所。
二、学习危机的决定因素
一个简单的框架可以用来表示学习危机最直接的决定因素：学习者的准备，教师的技能和动机，相关投入的可获得性，以及将这些因素集合在一起的学校管理和治理。
学习者的准备：在幼儿时期获得基础技能对于学习是至关重要的，慢性营养不良、疾病、物质匮乏的累积效应、父母的不力支持等都会使来自弱势背景的儿童在开始学校学习之前表现出学习障碍；随着这些孩子年龄的增长，他们越来越难以摆脱低效学习的轨迹。
教师的技能和动机：教师是学生学习最重要的决定因素，但是低收入国家的高素质教师供不应求，一般教师往往专业素养不高，且存在教学时间缺失的问题。
相关投入的可获得性：在许多发展中国家，各国政府致力于扩建教室和招聘教师，但投入的规模追赶不上招生人数的增长，导致人均投入下降。
学校管理和治理：学校的有效管理依赖于学校层面的决策能力和自主性，而这往往是缺乏的，即使有自主权，学校也可能会选择不行使，或者缺乏这样做的意愿和能力。
三、对学习进行评估
为什么学习危机依然存在？一个重要的原因是，对于很多人来说，学习危机是看不见的。教育系统一般定期报告的是招生情况，而不是学习效果。由于官方教育管理数据缺少学习成果这一指标，政府官员只是在投入方面（学校数量、教师人数、教师薪水、学校补助金/就学补助）给予关注，很少从实际学习的角度进行讨论。缺乏学习效果数据意味着政府可以忽视或模糊教育质量，特别是弱势群体的教育质量。没有客观的学习信息，家长也无从得知孩子的学习状况，也无法参与到学校和政府的发展目标中。
为了应对危机，对学习进行评估是必要的，学业指标能够帮助教师了解学生的学习水平，也有助于学校更好地分配资源，同时也能帮助政府实施教育规划和改革。学习指标必须能够促进行动，适应国家需求，并配套一系列测量工具，以满足系统的需求。学习有多种形式，不同的测量工具服务于不同的目的，这些工具既可以帮助教师评估简单的口头问题，也可以帮助决策者进行国家评估。在运行良好的系统中，这些不同的工具相辅相成，形成一个连贯的整体，决策者應该依靠广泛的信息来评估学习，而不是仅依靠其中的某一种测量方式。当一个指标成为大政策触发的唯一基础时，相应的风险可能变得非常高。
然而，目前国际上在学习的衡量标准方面引发了诸多争论，例如国际评估对地方政策的巨大影响，国家评估对改善课堂实践的有限作用，高风险测试的潜在博弈影响等。但是，学习测评并不等同于PISA等国际测试或者美国《不让一个孩子掉队法》相关政策实施的问责制。相反，这个术语涵盖了一系列的评估，包括形成性的课堂评估。因此，衡量指标是一种寻找提高学习的因素的补充手段，而不是一种替代方式。另外，重视可衡量的学习并不意味着忽视如道德、艺术发展等其他教育成果，研究发现对学习能力低的学习表来说，这两方面是可以同时改善的。 四、让学校更好地为学习者服务
经验证据和实际操作之间的不一致为改善教育提供了切入点。当有经验证据表明某些方法或干预措施可以改善结果，但实践中使用的方法却与其不同时，这些不一致就会显现出来。而为了弄清楚这些有用的经验证据，政策制定者应该考虑成功项目背后的共性，而不是只关注个别研究的结果。人类行为理论模型分析便是一种注重研究原则的方法，这种方法首先会汇集一系列研究的结果和经验模式，然后使用人类行为的理论模型来解释为什么某些解决方案起作用，而另一些解决方案不起作用，以及为什么同一解决方案可能在一个地方或一个时间而不是另一个地方或另一个时间起作用。故报告在此章运用了一些人类行为理论模型分析如何通过决定学习危机的四个因素让学校更好地为学习者服务。
五、有准备、有动力的学习者
坚实的早期教育基础支撑着所有的学习和技能发展。在世界各地，很多孩子早年在营养和激励方面获得的投入太少，许多孩子缺乏高质量的早期学习机会。世界上1/4的儿童发育迟缓，在校无法进行学习，2.63亿青少年没有上过学。低质量的基础教育意味着从高等教育或技术培训中获得高级技能的学习者没有做好准备。在许多情况下，通过人类行为理论模型可以理解未能有效投资的情况，这也为解决方案提供指导。改善学习具有三个关键原则：一是提供早期营养、护理、激励和学习机会，促进儿童的认知和社会情感发展；二是使用激励措施提高儿童的学习动力，降低入学成本，增加儿童的入学机会；三是作为继续教育和培训的第一步，通过补救（remediation）解决青年人缺乏基本教育技能的问题。
六、有职业技能、有教学动力的教师
除了有准备、有动力的学习者外，掌握良好教学技能、有教学动力的教师是决定学习质量的最基本的要素。教师开支是不容忽视的预算项目，他们的工资占中低收入国家初级教育预算的3/4以上。教师必须能有效地教学，但许多国家的教师的学科素养较低，特别是在贫困落后地区。同时，教育系统往往缺乏有效的机制来指导和激励教师。借助人类行为理论模型，可通过三个原则提高教师素养：一是提供个别针对性的和重复的教师培训，并进行后续指导；二是为了避免学习者落后到不能赶上的地步，教学需与学生的水平相一致；三是在教师能力范围内通过对学习有效的激励措施增加教师动力。这些原则是提升教师技能并促进学生学习成功的关键。
七、富有成效的教师-学习者关系
在学习材料和其他投入的支持下，学习者和教师之间将建立更富有成效的学习关系。许多国家都在寻求将技术运用到教室和教育系统中。然而学校管理者却未能意识到仅靠技术以及其他有形的投入仍不能支持教师和学生的学习，因而需要注意以下三个原则：一是额外的投入应该辅助教师教学而不是替代教师；二是技术必须在当前的教育系统中得到实施，以实现更多的学习；三是学校治理改革和社区监督只有在对师生互动产生影响的情况下才能改善学习。这三个原则是通过学校投资实现学习成功的关键。无论是平板电脑、教科书这样的实物投入，还是学校管理和领导等的过程投入，只有直接提高师生互动的质量才能提高学习效率。没有这一点，再多的投入也无法达到预期的效果。
八、职业技能培训计划
当今世界，技术不断改变着人们的生活，也对工作岗位产生了巨大的影响，只有掌握了21世纪必备技能的人才有足够能力面对未来的挑战。这些技能便是上文提及的三大类基本技能，当这些技能与坚实的早期教育基础结合在一起时，学习效果才能达到最佳状态。但是，目前世界各地的青年从上学到工作都面临巨大的挑战，许多人特别是弱势群体过早地离开正规教育系统，缺乏在工作上取得成功所需的基本技能，导致许多人失业或只能从事低工资、不稳定、非正规的工作，很少有机会加强自己的技能。下述三种职业培训计划可以帮助青少年改善职业发展道路。
第一，职场培训。有些人没有接受任何教育或培训就进入了劳动市场，对他们来说，职场培训是培养技能的重要途径。其中，非正式学徒制是重要的培训方法，学生在一段时期内跟随经验丰富的技工工作，可在短期内掌握必备技能。
第二，短期工作培训。有些人参加了正式的技术或职业培训课程，培养特定领域或职业所需的技能，这些课程通常会形成正式的技术资格或行业认证，但这种短期的工作培训通常影响有限。
第三，技术和职业教育与培训（TVET）。有些人会推迟找工作，参加进一步的教育和培训。TVET提供了一个可行的途径，但该途径只有在与雇主合作设计和实施计划时才可行。
九、让教育系统更好地发挥作用
教育系统是一种“短期和长期影响公民教育地位的制度、行动和程序”。教育系统内有大量的参与者（教师、家长、政治家、民间社会组织），由于不同的原因（制定课程、监督学校表现、管理教师），在不同的机构互动。所有这些互动都受规则、信仰和行为准则的支配，这些准则会影响参与者应对和适应系统中的变化。为了充分认识到教育系统内部的问题，使其更好地发挥作用，往往采用“系统方法”（system approach）进行研究。系统方法考虑到教育系统各部分之间的相互作用，帮助评估不同的参与者和子系统是否符合教育目标，并揭示系统性能的基本驱动因素。系统方法旨在确定这些潜在因素，从而使政策设计能够解决导致表现不佳的更深层的问题。
基于這种系统研究方法，目前存在的问题是：教育系统的运行与学习目标的设定常常不一致。导致这两者相背离的原因主要有两个方面：技术层面因素和政治层面因素。技术层面因素主要缘于教育系统的复杂性和有限的系统管理能力。由于教育系统往往设有不同目标，在许多情况下，学习目标并不是首要目标之一，因此教育系统内部缺乏一致性。对其他国家教育模式的照搬也导致了本国教育系统缺乏各要素间的连贯性。政治层面的挑战主要是因为教育系统中各利益相关者并没有形成促进学生学习的一致目标。在管理较差的教育系统，官员、教师、学者、私营教育服务提供商、学校管理者等利益群体相互争夺利益，往往忽视了学生最根本的学习利益。解决教育系统中技术层面和政治层面的挑战需要在三个方面采取行动。一是改善学习信息。如果缺乏准确的、有用的学习信息，那么改进教育系统的弱点就显得尤为困难。良好的学习信息可以为政策决策提供实质内容及其所需的证据基础。二是动员学习联盟。教育系统由许多追求利益的主体组成，这些主体的诉求并不总是与学习一致，解决此问题需要在两个方面采取行动。首先，建立利益集团联盟，使其就更好地学习的行动达成共识，这往往需要来自不积极参与议程或不与其他团体交往的团体的支持；其次，官僚和其他角色的激励机制需要更加紧密地与学习相结合。三是鼓励创新性和灵活性。传统的改革方式一般是在实施过程中引入预先定义的干预措施，几乎不留足够的适应调整空间，这样的改革难以奏效。学习改革需要更加灵活的方法，并留有适应调整的空间，这与在试点项目中尝试不同的干预措施并不相同，前者要求在每次改革前充分发挥各执行机构的能动性，大规模地对改革措施进行试验，为将来改革的突发情况做好应对准备。
除了系统的内因，外部参与者也能在提高学习方面提供支持。首先，全球教育举措可以改善政策激励措施，通过支持评估工作，外部参与者可以帮助实施测评并进行结果分析，从而提供更多有关学习的信息。其次，外部参与者还可以加入学习联盟，通过项目开发活动、政策讨论和对其他系统参与者的支持来鼓励改革。最后，外部参与者可以将教育投入与学习成果更紧密地结合。