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探索：公用事业市场化改革的精心运作
长沙城市公用事业市场化改革开始于2000年，改革核心内容包含三方面。
——突破传统的发展模式，实现市场化运作。首要目标和关键内容就是实现政企分离，全面建立依照市场机制运作的发展模式，将原有城市公用企业改造成具有市场独立主体地位的现代企业；在市场融合中广泛筹措城市公用事业发展所需资金，在市场竞争中提高资产运行质量和效益，在服务中满足城市居民对城市公用事业优质产品的需求。
——突破传统的投入体制，实现多元化融资。彻底打破城市政府单一投入主体格局。逐步放开城市公用事业投资领域，在适度增加政府投入的同时，将重点转移到鼓励和引进各类不同性质投资，实行市场准入，允许适度利润，把政府调控与市场配置、财政补偿与市场补偿、社会效益与经济效益三者有效结合起来，形成以政府投入为引导、民营资本和外资为主体，其他资金为补充的多元化融资格局，使公用事业成为投资最活跃、最富吸引力的领域。
——突破传统的管理方法，实现规范化监管。核心是变城市政府及其主管部门对城市公用事业企业的直接管理为监督与管理。重点加强整体规划，制定促进市场化改革的制度体系，规范城市公用事业服务的标准，强化经营中的检查监督。特别是充分利用信息化手段，加强群众监督，实现城市公用事业管理科学化、民主化。为实现这些目标，长沙市从四个方面推进工作。
■实践一：实行市场准入，扩大招商引资，实现多元化竞争
实行城市公用行业市场化改革，关键是通过多元化竞争来提高公用行业社会效益和经济效益。该市主要从两个方面成功地进行了一些探索：首先是积极探索城市特许经营权经营。其次是借助中介机构资源引进战略合作者。
■实践二：实行企业改制，进行“两个置换”，实现市场化运作
实行城市公用事业的市场化改革，首要的就是要改革公用企业发展的机制、体制，通过体制创新，实现企业所有制性质和职工身份的置换，实现行业开放竞争，达到市场化运作目的。在企业改制上逐步摸索出一条以资源换资本，以产权换资金，以存量换增量的有效途径。与改革改制相配套，长沙市又改革了原有城市公用事业管理机构，将公用事业局的管理职能由原来的管企业转变为管行业、管市场。通过改革，每家公用企业拥有独立生产经营决策权。
■实践三：实行优质服务，强化市场监管，实现职能转变
在全面实行城市公用事业市场化改革的同时，该市把政府对城市公用事业发展的职能转移到行业市场监管上来，以强化市场监管为主要手段，推动行业优质服务。
一是着力健全城市公用事业市场监管体系。根据公用事业发展的特殊要求，先后制定出台多个地方性规章，依法加强监管。同时，强化了合同监管。二是着力强化城市公用行业的社会监督。三是着力推行行业优质服务。同时，为经营者提供了人本化服务。还引导建立行业协会等经济组织和企业工会、团组织。
■实践四：实行政府引导，建立保障机制，实现可持续发展
公用事业改革的深入和市场的开放，需政府实行正确引导，建立健全保障机制。该市着重从两个方面积极进行引导和规范，有力地促进公用事业的可持续、健康发展。一是制定规划，加强政府引导。根据长沙市的总体发展规划，对涉及区域发展和居民生活的“长沙市燃气专业发展规划”、“长沙市给水工程专业发展规划”等进行了拟定和完善，并在2003年至2004年间经专家评审通过，由长沙市人民政府批准实施。二是建章立制，提供制度保障。
巨变：改革使公用事业欣欣向荣
长沙城市公用事业蓬勃发展，呈现四个方面的巨大变化。
(一)公用事业供给规模迅速扩张，持续健康发展。供水能力跃居全国前茅。日供水能力从2000年的104万吨／日增加到现在的162万吨／日；供水面积达到140平方公里，城区供水普及率100％，供水量居全国50个大中城市第9位，人均用水量居全国省会城市第3位。公交运营跻身全国前列。城市公交车辆由原来的1817台增加到2513台，公交线路由68条增加到97条，万人拥有公交车辆居全国省会城市第10位。气源供应多元便捷。城市燃气化率94．6％，供气管网长度由100公里增加至400公里，居全国省会城市第11位。城市污水处理率由27．15％增至47．95％，满足了城市建设和扩容提质的需要，实现了市场需求与行业发展同步跃进。
(二)公用事业投资力度加大，结构明显改善。2000年以来，长沙城市自然垄断性公用事业的投资增长迅速。五年中，通过各种筹资渠道融资30余亿元，基础设施投资比例达到或接近联合国有关组织建议的，发展中国家投资比例应在同期GDP3％～5％的水平上，或为固定资产投资10％～15％的水平。同时，由于城市公用事业产品需求相对稳定，行业具有良好流动性和回报稳定特点，该市的城市公用事业市场逐步放开后，迅速成为资本市场的宠儿，投资结构显著改善，国有投资一统天下的局面被彻底打破。
(三)公用事业财政补贴大幅度削减，财政压力缓解。从20世纪80年代以来，政府每年为城市公用事业的发展提供大量亏损补贴，且呈现出公用事业规模越大，补贴越多趋势。实行市场化改革后，政府财政投入逐年递减。城市公用事业总投资额逐年明显递增，国有投资逐步有序淡出，换来了城市公用事业的大发展。同时，公用事业企业的运行效益显著提升，到2004年，首次实现扭亏为盈。
(四)公用事业市场化对经济社会产生巨大外溢效应。一方面，城市公用事业的发展带来城市洼地效应明显。随着城市公用事业的发展，基础设施日趋完善，城市品位提升，经济增长的吸纳功能增强，城市成为全市经济发展最活跃的亮点。城区经济占全市经济总量的比重上升到42．89％；城区固定资产投资占全市投资总额的67．44％；城区财政一般预算收入从2000年的5．01亿元增加到2004年的22．88亿元。另一方面，长沙城市公用事业发展对全市整个经济社会产生巨大的外溢效应。城市公用事业吸纳就业入员，从2000年的1.5万人增加到3万人。
跨越：不断完善政府激励性管理机制
实行公用事业市场化改革，只是政府退出行政垄断公用事业的第一步。强化监管是改革后考验城市政府智慧的首要问题。完善公用事业激励性管理机制，实现可持续和谐发展，应着重完善以下四方面管理机制：
(一)完善发展规划引导机制
科学前瞻的城市公用事业发展规划是城市公用事业市场化改革的指针，要以规划促进发展，以规划规范管理，实现和谐可持续发展。
制定和完善《长沙城市公用事业发展总体规划》和各行业规划。根据长沙城市建设发展规划和长沙中长期经济社会发展规划，按市场化改革取向，实行公开招标，专家领衔，尽早制定覆盖所有城市公用事业行业《长沙城市公用事业发展总体规划》，明确发展目标、重点和分步战略，并将市场化改革作为实现发展战略的根本举措。明确改革取向和具体工作目标。同时，应制定和完善与之配套的上体行业发展规划，形成完整规划体系，并报市人大审议后，作为长沙城市公用事业发展纲领性文件，依法将长沙城市公用事业市场化改革推向纵深，引导城市公用事业持续发展。
严格按发展规划分步推进，分年度明确发展工作任务，确定投资重点和重点项目，落实投资主体，强化市场监管，在系统规划、整体协调、分步实施和逐步完善过程中，形成协调发展格局。同时，严格规划执法，杜绝随意性。
(二)实施对关键领域有效控制机制
公用事业市场化改革涉及政府、企业、社会公众等各方利益的调整，如何协调各方利益是整个市场化改革成败的关键，政府应着重建立关系经济发展、社会稳定和重大公共利益等关键领域的有效控制机制。
强化有效控制的观念，充分认识市场化不是目的，而是政府提高城市公用基础设施物品服务供给能力和质量的手段，是把政府对公用事业的合理有效监管建立在有效的市场竞争之上，提高供给效率，应把维护公共利益放在核心位置，加强对城市公用事业市场化的引导和调控，防止政府在城市公用事业管理服务职能的弱化，防止将市场化取向作为改革的目的。
落实对重点领域的控制手段。主要可以通过三个方面途径实现有效控制权。一是健全市场准入制度。二是建立控股公司。三是在重要行业安排特别股权(国外称为政府效力股)，以防止外商对某些关系国计民生的重大公共基础设施的绝对控制，保持政府效力。同时，可以通过地方立法来规定政府在关键性基础设施领域的控股地位以及必要的决策权或否决权。
(三)建立公共基础设施物品和服务价格机制
城市公用事业市场化改革中，对城市公用事业的监管，集中体现在对价格的监管上。长沙市要通过城市公用事业改革达到吸引投资和为市民提供长期优质公共服务的目的，必须率先探索和建立规范高效的价格机制。
坚持价格管理的价值规律取向。要以维持经营单位正常的生产经营、兼顾居民的承受能力，促进经济可持续发展为价值取向，根据不同性质采取不同价格政策，公开价格调整程序，合理限价。
转换公用事业价格形成机制，核心是实行公用事业领域自然垄断业务和非自然垄断业务分离，对非自然垄断业务引入竞争机制，在市场竞争中形成价格；对自然垄断业务继续实行政府定价或政府指导价格。
建立成本约束机制，规范价格成本构成，控制企业成本变动幅度，建设成本变动信息网，实行“动态化”管理，有效规避公用事业企业倒逼政府定价现象。完善物品、服务价格群众参与机制。在公共基础设施物品、服务价格确定上，应着力提高群众参与度，通过网上参与、舆论监督等形式，建立公众全方位参与的监督机制，制定关系群众切身利益的公用事业价格坚持召开听证会。
(四)实行激励与约束对称的有效政府管制机制
长沙的城市公用事业市场化改革取得了阶段性成果，巩固和扩大改革成果，还必须不断在实践中探索和创新操作层面的机制，努力营造推进市场化改革不断深入和城市公用事业持续、协调发展的环境。
进一步优化公用事业监管机构设置，在该市城市公用事业市场化改革逐步完成的前提下，政府作为公共事务管理者，加强对公用事业的管制，必须成立综合性的监管机构，由政府授权统一，负责全市包括园林绿化等在内的城市公用事业的发展计划，投融资、价格及市场管理，下设水、气、交通等专业监管机构，实行专业化管理。同时，逐步实行监管机构人员重构，突出专业性，吸收法律、经济、会计人才，使人员构成趋于合理。
进一步实行公用事业有效投入和补贴机制,按照公用事业项目自然垄断性和公共物品性的强弱，将其划分为鼓励、允许、限制、禁止四大类，对禁止类公用物品服务由政府负责，增加政府的投入力度；对其他类别公用物品服务，根据市场的经营状况和发展的需求，实行财政补贴，促进正常运转。
进一步营造规范有序的运作环境，一方面，要在总结经验基础上，分行业制定公用事业服务标准，实现改革规范化管理与标准化服务。另一方面，在成功探索基础上建立和健全公平竞争、有效率的基础设施或企业产权的出让、转让交易市场。同时，应以适度降低贷款利息，放宽贷款期限和提供政府贴息贷款为核心，建立优惠信贷制度。
进一步推进法制化建设。长沙应根据公用事业行业、项目的发展，分行业、项目制定地方性规章制度，逐步形成具有长沙特色的公用事业市场化改革的法规和政策体系，依法推进市场化改革和公用事业健康发展。
（作者系湖南省长沙市人民政府副市长）
长沙城市公用事业市场化改革开始于2000年，改革核心内容包含三方面。
——突破传统的发展模式，实现市场化运作。首要目标和关键内容就是实现政企分离，全面建立依照市场机制运作的发展模式，将原有城市公用企业改造成具有市场独立主体地位的现代企业；在市场融合中广泛筹措城市公用事业发展所需资金，在市场竞争中提高资产运行质量和效益，在服务中满足城市居民对城市公用事业优质产品的需求。
——突破传统的投入体制，实现多元化融资。彻底打破城市政府单一投入主体格局。逐步放开城市公用事业投资领域，在适度增加政府投入的同时，将重点转移到鼓励和引进各类不同性质投资，实行市场准入，允许适度利润，把政府调控与市场配置、财政补偿与市场补偿、社会效益与经济效益三者有效结合起来，形成以政府投入为引导、民营资本和外资为主体，其他资金为补充的多元化融资格局，使公用事业成为投资最活跃、最富吸引力的领域。
——突破传统的管理方法，实现规范化监管。核心是变城市政府及其主管部门对城市公用事业企业的直接管理为监督与管理。重点加强整体规划，制定促进市场化改革的制度体系，规范城市公用事业服务的标准，强化经营中的检查监督。特别是充分利用信息化手段，加强群众监督，实现城市公用事业管理科学化、民主化。为实现这些目标，长沙市从四个方面推进工作。
■实践一：实行市场准入，扩大招商引资，实现多元化竞争
实行城市公用行业市场化改革，关键是通过多元化竞争来提高公用行业社会效益和经济效益。该市主要从两个方面成功地进行了一些探索：首先是积极探索城市特许经营权经营。其次是借助中介机构资源引进战略合作者。
■实践二：实行企业改制，进行“两个置换”，实现市场化运作
实行城市公用事业的市场化改革，首要的就是要改革公用企业发展的机制、体制，通过体制创新，实现企业所有制性质和职工身份的置换，实现行业开放竞争，达到市场化运作目的。在企业改制上逐步摸索出一条以资源换资本，以产权换资金，以存量换增量的有效途径。与改革改制相配套，长沙市又改革了原有城市公用事业管理机构，将公用事业局的管理职能由原来的管企业转变为管行业、管市场。通过改革，每家公用企业拥有独立生产经营决策权。
■实践三：实行优质服务，强化市场监管，实现职能转变
在全面实行城市公用事业市场化改革的同时，该市把政府对城市公用事业发展的职能转移到行业市场监管上来，以强化市场监管为主要手段，推动行业优质服务。
一是着力健全城市公用事业市场监管体系。根据公用事业发展的特殊要求，先后制定出台多个地方性规章，依法加强监管。同时，强化了合同监管。二是着力强化城市公用行业的社会监督。三是着力推行行业优质服务。同时，为经营者提供了人本化服务。还引导建立行业协会等经济组织和企业工会、团组织。
■实践四：实行政府引导，建立保障机制，实现可持续发展
公用事业改革的深入和市场的开放，需政府实行正确引导，建立健全保障机制。该市着重从两个方面积极进行引导和规范，有力地促进公用事业的可持续、健康发展。一是制定规划，加强政府引导。根据长沙市的总体发展规划，对涉及区域发展和居民生活的“长沙市燃气专业发展规划”、“长沙市给水工程专业发展规划”等进行了拟定和完善，并在2003年至2004年间经专家评审通过，由长沙市人民政府批准实施。二是建章立制，提供制度保障。
巨变：改革使公用事业欣欣向荣
长沙城市公用事业蓬勃发展，呈现四个方面的巨大变化。
(一)公用事业供给规模迅速扩张，持续健康发展。供水能力跃居全国前茅。日供水能力从2000年的104万吨／日增加到现在的162万吨／日；供水面积达到140平方公里，城区供水普及率100％，供水量居全国50个大中城市第9位，人均用水量居全国省会城市第3位。公交运营跻身全国前列。城市公交车辆由原来的1817台增加到2513台，公交线路由68条增加到97条，万人拥有公交车辆居全国省会城市第10位。气源供应多元便捷。城市燃气化率94．6％，供气管网长度由100公里增加至400公里，居全国省会城市第11位。城市污水处理率由27．15％增至47．95％，满足了城市建设和扩容提质的需要，实现了市场需求与行业发展同步跃进。
(二)公用事业投资力度加大，结构明显改善。2000年以来，长沙城市自然垄断性公用事业的投资增长迅速。五年中，通过各种筹资渠道融资30余亿元，基础设施投资比例达到或接近联合国有关组织建议的，发展中国家投资比例应在同期GDP3％～5％的水平上，或为固定资产投资10％～15％的水平。同时，由于城市公用事业产品需求相对稳定，行业具有良好流动性和回报稳定特点，该市的城市公用事业市场逐步放开后，迅速成为资本市场的宠儿，投资结构显著改善，国有投资一统天下的局面被彻底打破。
(三)公用事业财政补贴大幅度削减，财政压力缓解。从20世纪80年代以来，政府每年为城市公用事业的发展提供大量亏损补贴，且呈现出公用事业规模越大，补贴越多趋势。实行市场化改革后，政府财政投入逐年递减。城市公用事业总投资额逐年明显递增，国有投资逐步有序淡出，换来了城市公用事业的大发展。同时，公用事业企业的运行效益显著提升，到2004年，首次实现扭亏为盈。
(四)公用事业市场化对经济社会产生巨大外溢效应。一方面，城市公用事业的发展带来城市洼地效应明显。随着城市公用事业的发展，基础设施日趋完善，城市品位提升，经济增长的吸纳功能增强，城市成为全市经济发展最活跃的亮点。城区经济占全市经济总量的比重上升到42．89％；城区固定资产投资占全市投资总额的67．44％；城区财政一般预算收入从2000年的5．01亿元增加到2004年的22．88亿元。另一方面，长沙城市公用事业发展对全市整个经济社会产生巨大的外溢效应。城市公用事业吸纳就业入员，从2000年的1.5万人增加到3万人。
跨越：不断完善政府激励性管理机制
实行公用事业市场化改革，只是政府退出行政垄断公用事业的第一步。强化监管是改革后考验城市政府智慧的首要问题。完善公用事业激励性管理机制，实现可持续和谐发展，应着重完善以下四方面管理机制：
(一)完善发展规划引导机制
科学前瞻的城市公用事业发展规划是城市公用事业市场化改革的指针，要以规划促进发展，以规划规范管理，实现和谐可持续发展。
制定和完善《长沙城市公用事业发展总体规划》和各行业规划。根据长沙城市建设发展规划和长沙中长期经济社会发展规划，按市场化改革取向，实行公开招标，专家领衔，尽早制定覆盖所有城市公用事业行业《长沙城市公用事业发展总体规划》，明确发展目标、重点和分步战略，并将市场化改革作为实现发展战略的根本举措。明确改革取向和具体工作目标。同时，应制定和完善与之配套的上体行业发展规划，形成完整规划体系，并报市人大审议后，作为长沙城市公用事业发展纲领性文件，依法将长沙城市公用事业市场化改革推向纵深，引导城市公用事业持续发展。
严格按发展规划分步推进，分年度明确发展工作任务，确定投资重点和重点项目，落实投资主体，强化市场监管，在系统规划、整体协调、分步实施和逐步完善过程中，形成协调发展格局。同时，严格规划执法，杜绝随意性。
(二)实施对关键领域有效控制机制
公用事业市场化改革涉及政府、企业、社会公众等各方利益的调整，如何协调各方利益是整个市场化改革成败的关键，政府应着重建立关系经济发展、社会稳定和重大公共利益等关键领域的有效控制机制。
强化有效控制的观念，充分认识市场化不是目的，而是政府提高城市公用基础设施物品服务供给能力和质量的手段，是把政府对公用事业的合理有效监管建立在有效的市场竞争之上，提高供给效率，应把维护公共利益放在核心位置，加强对城市公用事业市场化的引导和调控，防止政府在城市公用事业管理服务职能的弱化，防止将市场化取向作为改革的目的。
落实对重点领域的控制手段。主要可以通过三个方面途径实现有效控制权。一是健全市场准入制度。二是建立控股公司。三是在重要行业安排特别股权(国外称为政府效力股)，以防止外商对某些关系国计民生的重大公共基础设施的绝对控制，保持政府效力。同时，可以通过地方立法来规定政府在关键性基础设施领域的控股地位以及必要的决策权或否决权。
(三)建立公共基础设施物品和服务价格机制
城市公用事业市场化改革中，对城市公用事业的监管，集中体现在对价格的监管上。长沙市要通过城市公用事业改革达到吸引投资和为市民提供长期优质公共服务的目的，必须率先探索和建立规范高效的价格机制。
坚持价格管理的价值规律取向。要以维持经营单位正常的生产经营、兼顾居民的承受能力，促进经济可持续发展为价值取向，根据不同性质采取不同价格政策，公开价格调整程序，合理限价。
转换公用事业价格形成机制，核心是实行公用事业领域自然垄断业务和非自然垄断业务分离，对非自然垄断业务引入竞争机制，在市场竞争中形成价格；对自然垄断业务继续实行政府定价或政府指导价格。
建立成本约束机制，规范价格成本构成，控制企业成本变动幅度，建设成本变动信息网，实行“动态化”管理，有效规避公用事业企业倒逼政府定价现象。完善物品、服务价格群众参与机制。在公共基础设施物品、服务价格确定上，应着力提高群众参与度，通过网上参与、舆论监督等形式，建立公众全方位参与的监督机制，制定关系群众切身利益的公用事业价格坚持召开听证会。
(四)实行激励与约束对称的有效政府管制机制
长沙的城市公用事业市场化改革取得了阶段性成果，巩固和扩大改革成果，还必须不断在实践中探索和创新操作层面的机制，努力营造推进市场化改革不断深入和城市公用事业持续、协调发展的环境。
进一步优化公用事业监管机构设置，在该市城市公用事业市场化改革逐步完成的前提下，政府作为公共事务管理者，加强对公用事业的管制，必须成立综合性的监管机构，由政府授权统一，负责全市包括园林绿化等在内的城市公用事业的发展计划，投融资、价格及市场管理，下设水、气、交通等专业监管机构，实行专业化管理。同时，逐步实行监管机构人员重构，突出专业性，吸收法律、经济、会计人才，使人员构成趋于合理。
进一步实行公用事业有效投入和补贴机制,按照公用事业项目自然垄断性和公共物品性的强弱，将其划分为鼓励、允许、限制、禁止四大类，对禁止类公用物品服务由政府负责，增加政府的投入力度；对其他类别公用物品服务，根据市场的经营状况和发展的需求，实行财政补贴，促进正常运转。
进一步营造规范有序的运作环境，一方面，要在总结经验基础上，分行业制定公用事业服务标准，实现改革规范化管理与标准化服务。另一方面，在成功探索基础上建立和健全公平竞争、有效率的基础设施或企业产权的出让、转让交易市场。同时，应以适度降低贷款利息，放宽贷款期限和提供政府贴息贷款为核心，建立优惠信贷制度。
进一步推进法制化建设。长沙应根据公用事业行业、项目的发展，分行业、项目制定地方性规章制度，逐步形成具有长沙特色的公用事业市场化改革的法规和政策体系，依法推进市场化改革和公用事业健康发展。
（作者系湖南省长沙市人民政府副市长）