论文部分内容阅读
摘 要：在我国深化改革的关键时期，对国有企业的监管是进一步增强国有经济活力、控制力、影响力的重要内容。本文分别对国有企业的监管目标和监管模式进行分析，在此基础上，提出构建我国国有企业监管体制的政策建议。
关键词：国有企业 监管体制
国有企业是我国公有制经济的主要形式，为此，对国有企业的监管一直是政府和学术界关注的一个重要话题。随着改革开放的深入与发展，国有企业获得较大发展，但与此同时，缺乏有效监管、国有资产流失等现象依然严重。十八届三中全会指出，必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。在我国深化改革的关键时期，为进一步增强国有企业的经济活力、控制力和影响力，对国有企业的监管就显得尤为重要，为此，展开国有企业的监管体制研究具有重要的现实意义。本文分别对国有企业的监管目标和监管模式进行分析，在此基础上，提出构建我国国有企业监管体制的政策建议。
一、监管目标的确立
确定国有企业的监管目标是选择正确监管模式的基本前提，而国有企业的监管目标又与国有企业的性质与目标直接相关。为此，要分析国有企业的监管目标，需要首先澄清国有企业的性质与目标。我们都知道，从字面意义上来看，国有企业中的“国有”二字体现的是国有企业的特殊属性，即国家作为国有企业的所有者，“企业”二字体现的是国有企业的一般属性。换言之，国有企业具有企业属性，是个经济组织，同样是在市场机制下运行的，遵循了基本的财务生存与价格成本原则，这一点与一般性的企业没有根本性的区别。但与此同时，作为国家的企业，国有企业又区别于一般性的企业，具有较强的社会属性，它是政府维持秩序、实现国家职能目标的一种重要手段和工具，这也是国有企业区别于私人企业的最显著特征。国有企业的企业属性和社会属性直接决定了国有企业目标的二重性，即国有企业具有经济目标和社会目标。
国有企业性质和目标的二重属性直接导致了我国国有企业监管目标的二重性。然而，由于社会目标和增值目标在企业层面是相互矛盾的，这使得我国国有企业监管目标及其业绩评价体系的确定较为困难。因为如果过分强调国有企业的经济目标，就可能导致其社会目标的落空，相反，如果过分强调国有企业的社会目标，就可能导致国有企业日常经营的困难。为此，对国有企业的监管目标应该采取多元化取向。
二、监管模式的选择
纵观世界各国对国有企业的监管模式，大体可以分为三种模式：集权型监管模式、分权型监管模式和统分结合型监管模式。所谓集权型监管模式，指的是国有资产资产管理机构按照一定的法律制度直接对国有企业进行管理。这意味着国有资产管理机构与国有企业之间不设任何其他的中间机构。在这种模式下，国有资产管理机构对国有企业的人事任免、经营方向和财务管理都进行直接的干预与管理。当前，该模式主要存在于国有资产数额较少或市场经济高度发达的国家，比如美国、加拿大等国。而分权型监管模式则与集权型监管模式不同，在国有资产管理机构与国有企业之间设有国有资产产权经营机构。在这种模式下，国有资产管理机构作为出资人，只对国有企业的经营方针政策、重点领域发展等总体方面做出决策，而不对企业的生产经营、财务管理等日常事务进行干预。当前，该模式主要存在于英国、意大利等欧美国家。统分结合型监管模式指的是国有资产管理机构对国有企业实行集权与分权相结合的管理模式。在这种模式下，国有资产管理机构对企业的监管模式因企业的类型不同而异，具体而言，对于资产全部归属国家所有的国有企业，国有资产管理机构进行直接干预，对于公司型国有企业，国有资产管理机构不对其进行直接管理，而是通过董事会进行间接监管，而对于部分国有企业，国有资产管理机构则较少干预，更多的是通过法律和经济手段进行相关的间接监管。当前，实行统分结合型监管模式的典型国家为新加坡。
通过分析当前存在的监管模式，并结合我国国有企业的监管目标，本文认为，统分结合型的监管模式在我国可能更具参考性。为此，作为国有资产管理机构，国资委对国有企业的监管应该按照统分型监管的总思路，实行“分类监管”的原则。当前，我国国有企业不仅数量众多，而且规模和行业存在显著差异， 其目标也不盡相同，为此，实施“分类监管”就显得尤为重要和迫切了。“分类监管”要求国资委在具体监管国有企业时， 一方面要履行好出资人的职能，强调“管人、管事、管资产”相统一的所有者代表职能， 另一方面也要对不同性质和目标的国有企业进行有差别的监管。对于以经济目标为主的国有企业，国资委应该采取较为间接的监管模式，通过董事会或者经济法律手段进行间接监管，比如对企业负责人的聘任、重大事项决策等，切实履行作为出资人负责监管与考核的职能，实行市场化的管控模式。总之，国资委需要对现有国有企业的目标差异和行业垄断程度进行详细的分类和判断， 在此基础上制定出详细的分类目录， 从而采取有差别的监管模式，提高监管的针对性和效率。
三、监管体制的构建
要对我国的国有企业进行有效监管，防止国有资产流失，明确的国有企业监管目标和监管模式是必要的，但更需要构建一套有效的监管体制，保证国资委进行有效监管。而有效的监管体制主要包括健全的法制、科学合理的外部制衡机制和规范的公司治理结构。首先，健全的法制是国有企业监管体制的必要前提。从长远来看，对国有企业的监督管理必须依靠法律手段，要通过人大等立法机构对国有企业资产监督有关的主体、方式、程序等通过法律形式予以确定，进而为监管国有企业提供法律依据，与此同时，提高国有企业监管的权威性。其次，科学合理的外部制衡机制是分离监管职能和出资职能的重要手段。一方面，可以考虑设立相互竞争的监管机构。如果监管机构过于集中，那么就会导致委托代理关系中的代理人形成一定的垄断，这将不利于政府和社会各界对监管机构进行监督。为此，可以考虑设立为数不多的几个管辖范围大致相当的管理机构，分别承担对一定范围内的企业的管理职能，形成相互的竞争势态。另一方面，可以考虑建立外部制衡和问责机制。当涉及国有企业监管的，各级监管机构必须接受本级人大的监督，各级国有企业监管机构应向本级人大进行工作汇报、主动接受其监督，各级人大也要切实履行监督职能，积极开展监督、评价的工作，并形成定期和不定期相结合的听取和审议本级出资人职责履行情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对国有企业的监管情况进行检查，形成对重大问题进行质询，对重大失误和资产损失进行问责的机制。与此同时，各级人大及相应的各级审计部门也要积极展开对国有企业财务状况的审计工作，并将审计工作结果及时向社会公布，主动接受社会大众的监督。最后，规范合理的公司治理结构是监管体制的微观基础。完善的公司治理结构不仅能够对国企企业的经营管理者产生有效的激励和约束作用，而且能够促进国企有企业内部控制制度和管理全球化的水平。构建规范有效的公司治理结构，能够在一定程度上缓解国有企业的内部控制人问题，约束国有企业的管理层，防止大量在职消费、公款开销等，从而防止国有资产的流失。为此，国有企业监管机构应该积极履行出资人的角色，通过股东大会来行使自己作为股东的法定权利，特别是要积极开展工作，促进国有企业构建一套规范的公司治理结构，具体而言，可以考虑通过选举国有企业的董事和监事并对其进行考评和监督，以约束其行为，然后通过董事和监事参与企业的各项重要决策，并对经营者的勤勉程度和业绩进行考核，以此约束国有企业经营者的行为。
参考文献：
[1]冯能斌.如何有效监管国有企业.中国乡镇企业会计，2013；3
[2]黄群慧.国资委亟待改进对国有企业的监管方式.财经科学，2005；1.
[3]刘长琨.澳大利亚国有企业监管模式及成功经验.中国财政，2005；8.
关键词：国有企业 监管体制
国有企业是我国公有制经济的主要形式，为此，对国有企业的监管一直是政府和学术界关注的一个重要话题。随着改革开放的深入与发展，国有企业获得较大发展，但与此同时，缺乏有效监管、国有资产流失等现象依然严重。十八届三中全会指出，必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。在我国深化改革的关键时期，为进一步增强国有企业的经济活力、控制力和影响力，对国有企业的监管就显得尤为重要，为此，展开国有企业的监管体制研究具有重要的现实意义。本文分别对国有企业的监管目标和监管模式进行分析，在此基础上，提出构建我国国有企业监管体制的政策建议。
一、监管目标的确立
确定国有企业的监管目标是选择正确监管模式的基本前提，而国有企业的监管目标又与国有企业的性质与目标直接相关。为此，要分析国有企业的监管目标，需要首先澄清国有企业的性质与目标。我们都知道，从字面意义上来看，国有企业中的“国有”二字体现的是国有企业的特殊属性，即国家作为国有企业的所有者，“企业”二字体现的是国有企业的一般属性。换言之，国有企业具有企业属性，是个经济组织，同样是在市场机制下运行的，遵循了基本的财务生存与价格成本原则，这一点与一般性的企业没有根本性的区别。但与此同时，作为国家的企业，国有企业又区别于一般性的企业，具有较强的社会属性，它是政府维持秩序、实现国家职能目标的一种重要手段和工具，这也是国有企业区别于私人企业的最显著特征。国有企业的企业属性和社会属性直接决定了国有企业目标的二重性，即国有企业具有经济目标和社会目标。
国有企业性质和目标的二重属性直接导致了我国国有企业监管目标的二重性。然而，由于社会目标和增值目标在企业层面是相互矛盾的，这使得我国国有企业监管目标及其业绩评价体系的确定较为困难。因为如果过分强调国有企业的经济目标，就可能导致其社会目标的落空，相反，如果过分强调国有企业的社会目标，就可能导致国有企业日常经营的困难。为此，对国有企业的监管目标应该采取多元化取向。
二、监管模式的选择
纵观世界各国对国有企业的监管模式，大体可以分为三种模式：集权型监管模式、分权型监管模式和统分结合型监管模式。所谓集权型监管模式，指的是国有资产资产管理机构按照一定的法律制度直接对国有企业进行管理。这意味着国有资产管理机构与国有企业之间不设任何其他的中间机构。在这种模式下，国有资产管理机构对国有企业的人事任免、经营方向和财务管理都进行直接的干预与管理。当前，该模式主要存在于国有资产数额较少或市场经济高度发达的国家，比如美国、加拿大等国。而分权型监管模式则与集权型监管模式不同，在国有资产管理机构与国有企业之间设有国有资产产权经营机构。在这种模式下，国有资产管理机构作为出资人，只对国有企业的经营方针政策、重点领域发展等总体方面做出决策，而不对企业的生产经营、财务管理等日常事务进行干预。当前，该模式主要存在于英国、意大利等欧美国家。统分结合型监管模式指的是国有资产管理机构对国有企业实行集权与分权相结合的管理模式。在这种模式下，国有资产管理机构对企业的监管模式因企业的类型不同而异，具体而言，对于资产全部归属国家所有的国有企业，国有资产管理机构进行直接干预，对于公司型国有企业，国有资产管理机构不对其进行直接管理，而是通过董事会进行间接监管，而对于部分国有企业，国有资产管理机构则较少干预，更多的是通过法律和经济手段进行相关的间接监管。当前，实行统分结合型监管模式的典型国家为新加坡。
通过分析当前存在的监管模式，并结合我国国有企业的监管目标，本文认为，统分结合型的监管模式在我国可能更具参考性。为此，作为国有资产管理机构，国资委对国有企业的监管应该按照统分型监管的总思路，实行“分类监管”的原则。当前，我国国有企业不仅数量众多，而且规模和行业存在显著差异， 其目标也不盡相同，为此，实施“分类监管”就显得尤为重要和迫切了。“分类监管”要求国资委在具体监管国有企业时， 一方面要履行好出资人的职能，强调“管人、管事、管资产”相统一的所有者代表职能， 另一方面也要对不同性质和目标的国有企业进行有差别的监管。对于以经济目标为主的国有企业，国资委应该采取较为间接的监管模式，通过董事会或者经济法律手段进行间接监管，比如对企业负责人的聘任、重大事项决策等，切实履行作为出资人负责监管与考核的职能，实行市场化的管控模式。总之，国资委需要对现有国有企业的目标差异和行业垄断程度进行详细的分类和判断， 在此基础上制定出详细的分类目录， 从而采取有差别的监管模式，提高监管的针对性和效率。
三、监管体制的构建
要对我国的国有企业进行有效监管，防止国有资产流失，明确的国有企业监管目标和监管模式是必要的，但更需要构建一套有效的监管体制，保证国资委进行有效监管。而有效的监管体制主要包括健全的法制、科学合理的外部制衡机制和规范的公司治理结构。首先，健全的法制是国有企业监管体制的必要前提。从长远来看，对国有企业的监督管理必须依靠法律手段，要通过人大等立法机构对国有企业资产监督有关的主体、方式、程序等通过法律形式予以确定，进而为监管国有企业提供法律依据，与此同时，提高国有企业监管的权威性。其次，科学合理的外部制衡机制是分离监管职能和出资职能的重要手段。一方面，可以考虑设立相互竞争的监管机构。如果监管机构过于集中，那么就会导致委托代理关系中的代理人形成一定的垄断，这将不利于政府和社会各界对监管机构进行监督。为此，可以考虑设立为数不多的几个管辖范围大致相当的管理机构，分别承担对一定范围内的企业的管理职能，形成相互的竞争势态。另一方面，可以考虑建立外部制衡和问责机制。当涉及国有企业监管的，各级监管机构必须接受本级人大的监督，各级国有企业监管机构应向本级人大进行工作汇报、主动接受其监督，各级人大也要切实履行监督职能，积极开展监督、评价的工作，并形成定期和不定期相结合的听取和审议本级出资人职责履行情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对国有企业的监管情况进行检查，形成对重大问题进行质询，对重大失误和资产损失进行问责的机制。与此同时，各级人大及相应的各级审计部门也要积极展开对国有企业财务状况的审计工作，并将审计工作结果及时向社会公布，主动接受社会大众的监督。最后，规范合理的公司治理结构是监管体制的微观基础。完善的公司治理结构不仅能够对国企企业的经营管理者产生有效的激励和约束作用，而且能够促进国企有企业内部控制制度和管理全球化的水平。构建规范有效的公司治理结构，能够在一定程度上缓解国有企业的内部控制人问题，约束国有企业的管理层，防止大量在职消费、公款开销等，从而防止国有资产的流失。为此，国有企业监管机构应该积极履行出资人的角色，通过股东大会来行使自己作为股东的法定权利，特别是要积极开展工作，促进国有企业构建一套规范的公司治理结构，具体而言，可以考虑通过选举国有企业的董事和监事并对其进行考评和监督，以约束其行为，然后通过董事和监事参与企业的各项重要决策，并对经营者的勤勉程度和业绩进行考核，以此约束国有企业经营者的行为。
参考文献：
[1]冯能斌.如何有效监管国有企业.中国乡镇企业会计，2013；3
[2]黄群慧.国资委亟待改进对国有企业的监管方式.财经科学，2005；1.
[3]刘长琨.澳大利亚国有企业监管模式及成功经验.中国财政，2005；8.