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摘 要：税收管理制度的落实关键在于人才。税收管理制度专业性强、责任性大，强化对制度的落实是当前税务机关面临的重要课题。在认真分析当前税收管理制度建设的现状的基础上，深刻阐述制度不规范与落实不到位的成因及危害性，提出强化制度落实的原则和措施。构建科学、规范、高效的“闭环式”税收管理制度体系，有助于提高税务干部对制度的落实能力和执行力。
关键词：税收管理；制度落实；闭环效应
中图分类号：F810.42 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）01-0069-03
一、基层国税机关制度建设现状
税务管理制度是依照法定职权和程序制定并发布的用于指导、规范、约束税务人员行政行为和调整工作关系的内部准则。近年来，国税系统在制度建设的内容、形式、方法等方面做了大量有益的尝试和探索，许多工作都以制度的方式予以确立，以制度管人和用制度规范各项工作所起的作用已初步显现。以威海某区国税局为例，该局拥有一整套完整的内部管理规章制度，共涉及各类规章制度102项，其中政治文化方面包括思想政治教育类6项、政工党建类14项、精神文明类3项；业务文化方面包括业务培训类5项、税收执法类24项、纳税服务类12项；内部管理文化方面包括：班子建设类4项、队伍建设类5项、政务管理类10项、事务管理类7项；生活文化方面包括：身心健康类8项、建和谐类4项。制度全面涵盖了组织收入、依法治税、征收管理、信息化建设、队伍建设、工作纪律、财务管理、绩效管理等多个方面，比较健全和完善，科学性、系统性、全局性比较强，可操作性也比较强。
随着形势发展和各环境变化，制度建设也存在不少问题，一些深层次的问题没有很好地得到解决，部分内部管理制度由于诸多原因未能得到有效落实，其有效性的发挥与税收工作对制度的要求不相匹配。一些基层国税机关对制度建设重视不够，导致制度缺失或制度落实不力，一些制度建设的质量不高。一方面，制定制度时，照搬照抄的现象较多。威海市某区国税局2011年的制度汇编中，有11项为照搬市局或国税系统其他单位。制度与实际情况脱节现象严重，《乐器室管理规定》《健身房管理规定》等在没有乐器室、健身房的情况下制度无法得到有效落实。自2014威海市国税局年下发《加强管理的意见》后，市局机关和各基层局结合自身岗位职责对税收执法各种制度进行了严格落实，对存在的问题和薄弱环节都进行了整改，目前没有落实到位的以内部行政管理制度居多，如值班制度、指纹考核制度等。内部行政管理制度作为维持正常的机关管理秩序的重要载体，一旦落实不彻底，非但有些工作容易不了了之，甚至连正常的机关管理秩序也难以保障。
二、当前税收管理制度落实不到位的原因分析
（一）税收管理人员方面的因素
1.重视程度不够。少数单位或个人没有完全摆脱习惯做法和传统思维影响，凭经验办事、靠觉悟自律，对税收管理制度建设的重要性认识不足，认为制度可有可无；少数税务干部职工在工作中缺乏责任心，作风浮漂，工作部署下去了，落实起来拖拖拉拉；少数人缺乏全局观念和大局意识，落实税收管理制度时选择性执行，对自己有利的就执行，不利的就不执行。
2.业务素质不高。有的制度制定者综合素质不高、缺乏工作激情、粗心大意、精力分散，其制定出台税收管理制度的有效性必然大打折扣；有的制度执行者的工作水平不高，对制度的理解和接受能力有限，加之对各项制度及其他专业知识的学习培训机会少，对单位各项规章制度的内容不够了解，对如何规范自己的行为不是很清楚，因而在执行过程中有偏差。
3.自我约束力不强。美国学者肯尼思·克洛克指出，最有效并持续不断的控制是“自我管理”，这种自我管理指的就是自我约束力。然而在实际工作中，绝大多数人自我约束力并不强，不能自觉地贯彻执行规章和制度，破坏税收管理制度的行为时有发生。
（二）税收管理制度本身的因素
税收管理制度本身存在缺陷是造成制度难以落实的重要原因。在具体的执行过程中，由于制度设计、配套措施等方面上的缺陷，使其无法落到实处，最后税收管理制度沦为摆设。
1.制定缺少规划。一些单位抓制度建设的意识淡薄，没有从全局高度去谋划制度建设、去抓制度建设，“制度链”未形成；一些单位制度建设不规范，制定制度时，没有严格按照规程来运作，事前没有深入基层对制度的必要性和可行性进行调查研究，事后没有收集整理制度出台后各方的反馈意见，对制度进行进一步的修改，以保证制度的实用性。
2.存在照搬照抄现象。有不少税收管理制度的出台是应付式，即上级出台了一项制度，下级也相应出台相关制度。但是下级在制定制度时对上级制度研究不够，只是照搬照抄，纯粹是为了制度而定制度，没有考虑到自身的实际管理需要，导致制度规范的边界不够清晰，在实际操作中无法对照执行。
3.缺少配套措施。税收管理制度要求过于原则、规定过于笼统，没有制定相关落实制度的配套制度或实施办法，使税收管理制度难以落实。比如只体现“严肃处理”“严厉处罚”“纳入目标管理考核”等字眼，却没有具体的操作办法，规定得过于宽泛，在执行过程中无法把握操作标准。
4.制度与实际脱节。制度建设缺乏连贯性导致存在制度“脱节”和“缺位”现象。在制度建设的实际工作中，往往不能兼顾时间和效率，对制度的修订、完善或者重新制定总是不够及时和考虑不够周全，致使新的制度没有及时和有效地接替上来，易形成制度“脱节”和“制度真空”，人为地割裂制度的连贯性。
（三）环境因素
1.社会环境的变化影响。税收管理制度一般相对稳定，轻易不做修改。然而当今社会环境和经济环境瞬息万变。税收管理制度设计时是一种情形，实施一段时间后，政治、经济环境的变化会导致其业务性质发生根本变化，对其处理无章可循，基层税务人员可能凭主观判断做出处理，使制度管理落空。 2.潜规则对制度落实的负效应。制度执行中存在一个“破窗效应”，即大楼上的一扇窗户被人打破，如不及时修理，就会有第二扇、第三扇被打破。“破窗效应”体现在对违反制度的追究和问责不力上面，对违反制度者的查处震慑力不够，给其他人造成“税收管理制度是否遵守都一个样”的错觉。长此以往，破坏制度的人越来越多、制度必然形同虚设。上述因素造成制度的建设、制度的落实、制度落实的监督、制度的及时修订没有形成一个完整的链条，在其中某个或多个环节存在断链现象，因此导致有些制度难以落实到位。
三、打造税收管理制度，落实“闭环效应”及发挥制度管人管事作用的探索
（一）打造制度落实“闭环效应”应该遵循的原则
1.科学性原则。税收管理制度的制定、修改和废止必须谨慎、严密、周全，不仅要反映时代发展要求，符合实事求是精神，遵从有关法律法规的规定，而且要使必要性与可能性相统一，严格按照程序规范来运行。
2.系统性原则。制度建设应涵盖税收工作的各个方面，是一个长期的复杂的系统工程，具有全面、完备、系统的特征。各种制度间应互相联系、互相依存，形成一个严密的体系；同时，各种制度要彼此呼应，对作用对象的行为进行全过程的监控。不仅要有实体性制度，而且要有程序性制度和相应的监督制度，使任何行为都有章可依，任何错误都能被依法惩处。
3.权威性及针对性原则。作为规范组织和个人言行的制度一旦实行，任何组织和个人都应在它的制约之下，任何组织和个人都不得违背。新时期税收管理制度建设要突出“依法治税、依法行政”，紧紧围绕税收中心工作、重点项目和薄弱环节来开展，做到有的放矢。
4.法制性原则。制定税收管理制度从某种意义上讲，是机关的一项“立法”工作。尤其是在全面推进依法治国的时代背景下，制定制度时更要注意与国家法律法规的协调配合。
5.实用有效及连贯性原则。要根据形势发展的要求，不断地调整完善管理制度，与税收工作紧密结合，适应出现的新情况、新问题，能在实际工作中较好地应用，具有现实意义和较强的操作性。税收管理制度要能充分发挥指导、规范、约束税务人员行政行为和调整工作关系的作用，促进行政效能的提高和税收事业的发展。税收管理制度应贯穿于税收工作的始终，保持制度的连续和相对稳定，防止税收管理制度链条的脱节。
（二）打造制度落实“闭环效应”的措施
1.提高制度建设的科学化水平。（1）规范税收管理制度制定流程。在制定制度前要把握住新常态下税收工作特点与规律，认真研究相关法律法规，深入基层对制度的必要性和可行性进行调研，充分掌握第一手资料；起草过程中要充分调查论证以确保制度科学合理可行、保证制定的各项规章制度行得通；（2）强化税收管理制度的刚性约束力。设计制度时要使指定的要求明确化、减少弹性内容，让大家清楚什么事情可以做、什么事情不可以做、该怎样去做，使制度更具有针对性、操作性。即使对确实无法量化、难以硬性规定的内容，也同样不能破例授予执行者以自由裁量权，而必须坚持推进制度创新，按照民主、公平、公正、公开的原则，通过科学合理的程序设计，实现结果最大限度的公平。
2.营造税收管理制度落实的良好环境。（1）发挥领导的导向和示范作用。领导干部要带头学习制度、严格遵守制度、自觉维护制度。强化制度平等意识，牢固树立制度面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，自觉破除等级观念和特权思想。领导干部要自觉接受组织和群众的监督；（2）加强教育宣传，强化制度意识。一方面要提高制度制定者的素质，确保制度的科学性；另一方面要不断进行业务素质培训，使制度的执行人员对具体业务能做出正确的判断、处理，提高落实制度的能力。同时要不断增强制度意识和自我约束力，牢固树立严格按制度办事的观念，养成自觉执行制度的习惯。
3.建立制度落实监督、考核和责任追究机制。（1）建立制度落实的监督机制。上级部门和各级监督部门要加强制度落实的检查监督，维护制度的权威性和保证制度的正常运转。要通过定期检查制度执行情况、通报检查结果，督促整改提高等工作机制，不折不扣地将制度落实到位；（2）建立制度落实的考核机制。以绩效管理为契机落实以能定岗、以岗定责，让绩效考评系统成为推动制度落实的“主抓手”和重要“载体”，确保绩效考核人人有指标、人人有责任；（3）建立制度落实的责任追究机制。通过严格责任追究对制度落实不力者必须处罚，坚决遏止失责不究、违责不罚现象。严格运用责任追究成果，将责任追究与干部运用、员工考核、晋升相结合。
4.做好制度的补充完善、修订工作。按照“合理的要落实到位，不合理的要修订完善，缺乏制度规范的要及时建立”的方针，对现有规章制度进行全面清理和规范。对已经过和不起作用的制度要予以废除；对交叉重叠相互矛盾的制度要重新整合；对“真空”、新兴领域要研究制定相关制度；对制度进行分类整理归集以方便贯彻执行和指导税收工作。
参考文献：
[1] 高培勇.论完善税收制度的新阶段[J].经济研究，2015，（2）.
[2] 施正文.落实税收法定原则 加快完善税收制度[J].国际税收，2014，（3）.
[3] 刘佐.2013年税收政策与制度调整概述[J].财会通讯，2014，（4）.
[责任编辑 陈丽敏]
关键词：税收管理；制度落实；闭环效应
中图分类号：F810.42 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）01-0069-03
一、基层国税机关制度建设现状
税务管理制度是依照法定职权和程序制定并发布的用于指导、规范、约束税务人员行政行为和调整工作关系的内部准则。近年来，国税系统在制度建设的内容、形式、方法等方面做了大量有益的尝试和探索，许多工作都以制度的方式予以确立，以制度管人和用制度规范各项工作所起的作用已初步显现。以威海某区国税局为例，该局拥有一整套完整的内部管理规章制度，共涉及各类规章制度102项，其中政治文化方面包括思想政治教育类6项、政工党建类14项、精神文明类3项；业务文化方面包括业务培训类5项、税收执法类24项、纳税服务类12项；内部管理文化方面包括：班子建设类4项、队伍建设类5项、政务管理类10项、事务管理类7项；生活文化方面包括：身心健康类8项、建和谐类4项。制度全面涵盖了组织收入、依法治税、征收管理、信息化建设、队伍建设、工作纪律、财务管理、绩效管理等多个方面，比较健全和完善，科学性、系统性、全局性比较强，可操作性也比较强。
随着形势发展和各环境变化，制度建设也存在不少问题，一些深层次的问题没有很好地得到解决，部分内部管理制度由于诸多原因未能得到有效落实，其有效性的发挥与税收工作对制度的要求不相匹配。一些基层国税机关对制度建设重视不够，导致制度缺失或制度落实不力，一些制度建设的质量不高。一方面，制定制度时，照搬照抄的现象较多。威海市某区国税局2011年的制度汇编中，有11项为照搬市局或国税系统其他单位。制度与实际情况脱节现象严重，《乐器室管理规定》《健身房管理规定》等在没有乐器室、健身房的情况下制度无法得到有效落实。自2014威海市国税局年下发《加强管理的意见》后，市局机关和各基层局结合自身岗位职责对税收执法各种制度进行了严格落实，对存在的问题和薄弱环节都进行了整改，目前没有落实到位的以内部行政管理制度居多，如值班制度、指纹考核制度等。内部行政管理制度作为维持正常的机关管理秩序的重要载体，一旦落实不彻底，非但有些工作容易不了了之，甚至连正常的机关管理秩序也难以保障。
二、当前税收管理制度落实不到位的原因分析
（一）税收管理人员方面的因素
1.重视程度不够。少数单位或个人没有完全摆脱习惯做法和传统思维影响，凭经验办事、靠觉悟自律，对税收管理制度建设的重要性认识不足，认为制度可有可无；少数税务干部职工在工作中缺乏责任心，作风浮漂，工作部署下去了，落实起来拖拖拉拉；少数人缺乏全局观念和大局意识，落实税收管理制度时选择性执行，对自己有利的就执行，不利的就不执行。
2.业务素质不高。有的制度制定者综合素质不高、缺乏工作激情、粗心大意、精力分散，其制定出台税收管理制度的有效性必然大打折扣；有的制度执行者的工作水平不高，对制度的理解和接受能力有限，加之对各项制度及其他专业知识的学习培训机会少，对单位各项规章制度的内容不够了解，对如何规范自己的行为不是很清楚，因而在执行过程中有偏差。
3.自我约束力不强。美国学者肯尼思·克洛克指出，最有效并持续不断的控制是“自我管理”，这种自我管理指的就是自我约束力。然而在实际工作中，绝大多数人自我约束力并不强，不能自觉地贯彻执行规章和制度，破坏税收管理制度的行为时有发生。
（二）税收管理制度本身的因素
税收管理制度本身存在缺陷是造成制度难以落实的重要原因。在具体的执行过程中，由于制度设计、配套措施等方面上的缺陷，使其无法落到实处，最后税收管理制度沦为摆设。
1.制定缺少规划。一些单位抓制度建设的意识淡薄，没有从全局高度去谋划制度建设、去抓制度建设，“制度链”未形成；一些单位制度建设不规范，制定制度时，没有严格按照规程来运作，事前没有深入基层对制度的必要性和可行性进行调查研究，事后没有收集整理制度出台后各方的反馈意见，对制度进行进一步的修改，以保证制度的实用性。
2.存在照搬照抄现象。有不少税收管理制度的出台是应付式，即上级出台了一项制度，下级也相应出台相关制度。但是下级在制定制度时对上级制度研究不够，只是照搬照抄，纯粹是为了制度而定制度，没有考虑到自身的实际管理需要，导致制度规范的边界不够清晰，在实际操作中无法对照执行。
3.缺少配套措施。税收管理制度要求过于原则、规定过于笼统，没有制定相关落实制度的配套制度或实施办法，使税收管理制度难以落实。比如只体现“严肃处理”“严厉处罚”“纳入目标管理考核”等字眼，却没有具体的操作办法，规定得过于宽泛，在执行过程中无法把握操作标准。
4.制度与实际脱节。制度建设缺乏连贯性导致存在制度“脱节”和“缺位”现象。在制度建设的实际工作中，往往不能兼顾时间和效率，对制度的修订、完善或者重新制定总是不够及时和考虑不够周全，致使新的制度没有及时和有效地接替上来，易形成制度“脱节”和“制度真空”，人为地割裂制度的连贯性。
（三）环境因素
1.社会环境的变化影响。税收管理制度一般相对稳定，轻易不做修改。然而当今社会环境和经济环境瞬息万变。税收管理制度设计时是一种情形，实施一段时间后，政治、经济环境的变化会导致其业务性质发生根本变化，对其处理无章可循，基层税务人员可能凭主观判断做出处理，使制度管理落空。 2.潜规则对制度落实的负效应。制度执行中存在一个“破窗效应”，即大楼上的一扇窗户被人打破，如不及时修理，就会有第二扇、第三扇被打破。“破窗效应”体现在对违反制度的追究和问责不力上面，对违反制度者的查处震慑力不够，给其他人造成“税收管理制度是否遵守都一个样”的错觉。长此以往，破坏制度的人越来越多、制度必然形同虚设。上述因素造成制度的建设、制度的落实、制度落实的监督、制度的及时修订没有形成一个完整的链条，在其中某个或多个环节存在断链现象，因此导致有些制度难以落实到位。
三、打造税收管理制度，落实“闭环效应”及发挥制度管人管事作用的探索
（一）打造制度落实“闭环效应”应该遵循的原则
1.科学性原则。税收管理制度的制定、修改和废止必须谨慎、严密、周全，不仅要反映时代发展要求，符合实事求是精神，遵从有关法律法规的规定，而且要使必要性与可能性相统一，严格按照程序规范来运行。
2.系统性原则。制度建设应涵盖税收工作的各个方面，是一个长期的复杂的系统工程，具有全面、完备、系统的特征。各种制度间应互相联系、互相依存，形成一个严密的体系；同时，各种制度要彼此呼应，对作用对象的行为进行全过程的监控。不仅要有实体性制度，而且要有程序性制度和相应的监督制度，使任何行为都有章可依，任何错误都能被依法惩处。
3.权威性及针对性原则。作为规范组织和个人言行的制度一旦实行，任何组织和个人都应在它的制约之下，任何组织和个人都不得违背。新时期税收管理制度建设要突出“依法治税、依法行政”，紧紧围绕税收中心工作、重点项目和薄弱环节来开展，做到有的放矢。
4.法制性原则。制定税收管理制度从某种意义上讲，是机关的一项“立法”工作。尤其是在全面推进依法治国的时代背景下，制定制度时更要注意与国家法律法规的协调配合。
5.实用有效及连贯性原则。要根据形势发展的要求，不断地调整完善管理制度，与税收工作紧密结合，适应出现的新情况、新问题，能在实际工作中较好地应用，具有现实意义和较强的操作性。税收管理制度要能充分发挥指导、规范、约束税务人员行政行为和调整工作关系的作用，促进行政效能的提高和税收事业的发展。税收管理制度应贯穿于税收工作的始终，保持制度的连续和相对稳定，防止税收管理制度链条的脱节。
（二）打造制度落实“闭环效应”的措施
1.提高制度建设的科学化水平。（1）规范税收管理制度制定流程。在制定制度前要把握住新常态下税收工作特点与规律，认真研究相关法律法规，深入基层对制度的必要性和可行性进行调研，充分掌握第一手资料；起草过程中要充分调查论证以确保制度科学合理可行、保证制定的各项规章制度行得通；（2）强化税收管理制度的刚性约束力。设计制度时要使指定的要求明确化、减少弹性内容，让大家清楚什么事情可以做、什么事情不可以做、该怎样去做，使制度更具有针对性、操作性。即使对确实无法量化、难以硬性规定的内容，也同样不能破例授予执行者以自由裁量权，而必须坚持推进制度创新，按照民主、公平、公正、公开的原则，通过科学合理的程序设计，实现结果最大限度的公平。
2.营造税收管理制度落实的良好环境。（1）发挥领导的导向和示范作用。领导干部要带头学习制度、严格遵守制度、自觉维护制度。强化制度平等意识，牢固树立制度面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，自觉破除等级观念和特权思想。领导干部要自觉接受组织和群众的监督；（2）加强教育宣传，强化制度意识。一方面要提高制度制定者的素质，确保制度的科学性；另一方面要不断进行业务素质培训，使制度的执行人员对具体业务能做出正确的判断、处理，提高落实制度的能力。同时要不断增强制度意识和自我约束力，牢固树立严格按制度办事的观念，养成自觉执行制度的习惯。
3.建立制度落实监督、考核和责任追究机制。（1）建立制度落实的监督机制。上级部门和各级监督部门要加强制度落实的检查监督，维护制度的权威性和保证制度的正常运转。要通过定期检查制度执行情况、通报检查结果，督促整改提高等工作机制，不折不扣地将制度落实到位；（2）建立制度落实的考核机制。以绩效管理为契机落实以能定岗、以岗定责，让绩效考评系统成为推动制度落实的“主抓手”和重要“载体”，确保绩效考核人人有指标、人人有责任；（3）建立制度落实的责任追究机制。通过严格责任追究对制度落实不力者必须处罚，坚决遏止失责不究、违责不罚现象。严格运用责任追究成果，将责任追究与干部运用、员工考核、晋升相结合。
4.做好制度的补充完善、修订工作。按照“合理的要落实到位，不合理的要修订完善，缺乏制度规范的要及时建立”的方针，对现有规章制度进行全面清理和规范。对已经过和不起作用的制度要予以废除；对交叉重叠相互矛盾的制度要重新整合；对“真空”、新兴领域要研究制定相关制度；对制度进行分类整理归集以方便贯彻执行和指导税收工作。
参考文献：
[1] 高培勇.论完善税收制度的新阶段[J].经济研究，2015，（2）.
[2] 施正文.落实税收法定原则 加快完善税收制度[J].国际税收，2014，（3）.
[3] 刘佐.2013年税收政策与制度调整概述[J].财会通讯，2014，（4）.
[责任编辑 陈丽敏]