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2006年1月24日-2月4日，中国社科院金融研究中心和《银行家》研究中心“农村地区金融机构合理布局”课题组一行6人，赴四川南充市下属仪陇县和阆中市，以及河南驻马店市下属遂平县和确山县的农村农户金融需求行为进行了随机入户调查和走访。目的是了解和摸清业内各方对此前银监会放宽农村地区银行业金融机构准入政策的理解和反应。课题组经过12天的奔波，通过对350多户农户的入户调查走访，采集了大量的样本数据，掌握了许多第一手的资料。在田间地头和床炕行走的同时，我们还与四县人民银行、农行、农发行和农村信用社等金融机构进行了座谈，对四川和河南两地农村金融机构的现状、布局和运行有了一定的了解和认识。作为课题组的一员，参与其中，管中窥豹，断断续续地进行一些思考，我有些许感受如文。
多年来，财政对农村投入相对不足，中央和地方财政支农支出在财政总支出中的比重连年下降，即便是在财政支农资金中，实际投入农村和农业的比重也不大。由于财政投入不够，目前在我国的许多农村欠发达地区，特别是如河南和四川等地广大的中西部地区，因为农村经济基础薄弱，发展滞后，农村经济盈利能力差等原因，长期以来金融服务在农村的效率并未得到充分发挥，信贷对农村经济发展的撬动能力十分有限。在2003年中央决定并在很多省市实施对农村信用社的改革后，2005年央行又启动了只贷不存的小额贷款公司的试点，但效果如何仍有待觀察。此前，一些监管层和学界流行的观点认为，现行农村地区金融机构的存量尚不足以支持农村的建设和发展，金融供给的不足难以体现高层对农村的关注程度，并影响了农村经济的发展。受到2006年获得诺贝尔和平奖的孟加拉格莱岷银行创始人尤努斯发展小额信贷的影响和启示，银监会于2006年12月22日出台《关于调整放宽农村地区银行业机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见》的新政，以降低准入门槛、加强监管约束等政策思路，意图增加对农村地区的金融供给。可是值得思量的是，政策的意图符合基层的想法和实际，具备可实践性并会被有效接受和运用吗？现行农村金融实际情况如何？农户的金融需求行为怎样？农村金融究竟需要什么样的金融机构？这些都是必须要解决和回答的问题。
现实中的农村金融组织
我国目前的正规农村金融组织体系主要由商业性金融、政策性金融和合作性金融三部分组成。从商业性金融的角度来看，在大多数国有银行金融机构已经上市和建立了适当公司治理结构的前提和约束下，其目标函数已经是绝对为股东和投资者创造最大化的经营利润和效益。所以其在农村的分支机构自然会“嫌贫爱富”，以此顺应于上级行的要求和考核。由于商业性金融在农村的收益来源于服务所在地农村经济和农民所创造效益的部分外溢流出，由于中西部农村地区现实经济基础薄弱，许多项目缺乏好的发展，导致农村经济的盈利能力难以满足商业性金融的盈利和考核要求。收益难以覆盖展业成本后的事实使商业性金融机构不愿增加对农村和农民的投入，大量撤并在农村地区的分支机构或者只开展只存不贷的少量业务，于是信贷资金流向发生了变化。从农村流入城市，从中西部地区流向东部沿海地区。可以下判断的是，商业性金融从来就并不是真正意义上的农村金融机构。随着各大银行总行层级发展战略的更趋现代商业银行化和国际化，除非国家政策要求其必须将在农村地区吸收的存款业务量一定比例用于来源地的涉农贷款，否则寄希望于商业性金融今后服务于农村金融是极不现实的。
对于农村政策性金融力量而言，目前其职能由农发行和农业银行共同行使，但以农发行为政策上的主体。必须承认的是，目前我国政策性金融的定位并不清楚，运行机制上的不健全和缺乏保证障机制将使其在农村金融中应起的作用大大受到限制和减弱。农业银行当前仍负有农村扶贫贴息贷款和农业综合开发贷款的政策性金融业务，但受制于本身主要从事商业性业务追求利润的目标，考虑到开展的小额扶贫贷款运营成本较高，以及一些农户和农村企业将其作为财政救济资金而随意拖欠不还的现实，再加上扶贫贷款超过贴息期和展期、逾期则不再享有贴息政策的顾虑，其开展农村扶贫贷款的原动力已大大减弱。农业银行县及县以下一些机构人员撤并后，到户扶贫贷款的总量已连年下降。农业综合开发业务贷款也受制于地方政府的财力与信誉、担保机制的不健全等因素，农行放贷亦不积极。就农业发展银行而言，由于目前一定程度上仍专注服务于粮棉油购销环节和农业产业化龙头企业，政策业务单一。且其法律地位和政府的风险补贴机制并不健全，再加上向现代商业化银行转型的战略提出和实施，因为商业性金融和政策性金融行事规则总是存在冲突等原因，希望农发行在农村金融中充当生力军，担负起建设新农村建设的角色也是需要认真考虑和对待的。事实上因为各方面的因素，农发行并未向农户直接提供多少贷款。所以总的来说，农村地区从事政策性金融的两家机构也不是真正意义上的农村金融机构。
农村合作金融的主体是农信社，自1998年农村合作基金会被取缔后，农信社逐渐借势在农村信贷市场上占据了准垄断地位，尽管民间借贷为代表的非正规金融曾与其有过一定意义上的竞争，但农信社身上的正规金融外衣迅速起了作用，帮助其迅速将有利息支付的民间借贷驱除出了农村金融市场。通过对驻马店下属两县和四川两县大量村庄的农户调查发现，至少95％的农户已未与高利贷等民间借贷进行金融交易。还值得说明的是，现今让农村信用社贴近大多数农户，并提供更多更好的信贷金融服务与产品是短期内难以到达的目标。基层农村信用社去开发和挖掘，以满足和普惠广大农户的动力并不十分充足，河南农村等地很多农信社的存贷比十分明显的事实可以验证这一推断。实际上现在农信社的行为模式已与当初建立时候合作金融的定位背道而驰。2003年的农信社改革试点使大多数地方的农户已经不是农信社的股东，原先的社员地位也随即慢慢丧失。大多数农村地区农信社的社员已不是其服务半径和区域内的农户，许多早期农信社的社员已经退股，农信社的产权已不是农民所有，农信社的经营者也不再真正由社员选取产生，而转由官方性质的上一级联社行政式任命。同时，很多地方省联社功能定位的不明朗化给行政干预基层农信社的经营提供了方便，这使更基层的农信社为中小弱势农户提供金融服务的概率和积极性大大降低。河南一些地方贫困村庄的贫困农户难以得到农信社的贷款支持，最后只好向亲戚朋友进行特殊的无利息的民间信贷。而拥有一定地位和关系（如村干部）的大农户却能一年内基本不受限制的到农信社进行信贷活动，甚至自身“寻租”这一资源。事实说明，农信社的合作金融性质现今已所存无己，农信社因为管理体制和内部人控制等原因正在成为地方政府的“钱袋子”，已经与此前的社员不是利益共同体，其“官办”特征很难使之再从多数农户社员的需求出发提供服务。所以从这个角度来看，农信社已经变成一种特殊的商业金融形式，并不是真正的农村金融机构。
综上所述，中国十多年来农村金融组织机构体系中由商业性金融、政策性金融和合作性金融形成的正规金融供给体系，无一是从广大农户的角度出发运营和发展。其服务农村和广大农户的功能已然失效，农村金融缺位和压抑比较突出，农村尚无真正的农村金融机构。
农村金融市场的需求大吗
银监会放宽农村地区银行业金融机构的准入政策后，业界普遍对其进行了解读。认为监管部门基于对农村金融竞争不够充分，金融机构的网点覆盖率难以与农村的实际需要相适应，导致农村金融供给不充分考虑，以降低准入门槛等吸引各类银行业金融机构真正为农村和农户提供理想的金融服务。应该说，银监会的逻辑思路是增加农村金融机构的绝对量，以打破目前相对封闭的农村金融市场，并希望用流量推动存量改革，适当通过市场化的方式对现有金融机构存量的改造，提升其效率，以满足当前农村金融多样化的服务需求。但是，供给方面解决后，农村金融市场的现状和农村金融的需求情况如何呢？
从河南的情况，再加上四川的一共四个样本县约350份问卷所反映的情况来看，笔者可以得出一些大致的结论：首先，农户的融资格局显示，目前农村地区正规金融融资渠道中以农村信用社为主体。与商业性金融开展业务时对地区、农户地位、农户生产规模和经济状况存在相对大的歧视并反映到信贷投入上不同，农村信用社由于服务区域较小，信贷员对农户极为熟悉等原因，已经成为广大农村地区正规金融的主要投入渠道。但是农信社仍然不同程度地存在着对农户的信贷投向选择和歧视。例如，一些地方的农信社通过有选择地开展信用评级贷款对象，拒绝为一些农户提供信用评级和额度贷款；利用农户担心参加贷款联保小组受牵连怕麻烦的心理，通过要求贷款农户参加3人或5人的联保小组等方式拒绝对中小农户发放贷款；要求贷款农户在农信社有相当数量的存款，或强制农户在贷款时扣除一定比例的金额作为股金入股等提高门槛，变相拒绝农户贷款申请；要求农户提供严格的抵押物和质押物、提供担保等直接拒绝贷款申请。笔者的调研表明，相当数量的农户融资需求并未从农信社得到满足，后者因为存在风险考量等仍普遍存在有信贷投向歧视。可以猜想和推断一下，农村地区银行业金融机构的准入政策放宽后，那些有意进入农村的银行业金融机构未必能表现出超过农信社的信贷判断力和不良贷款的追索力，这可能影响其進入的积极性和成效而不愿意进入农村金融市场。
其次，在以向亲戚朋友和其他个人为借款对象的农村民间借贷为代表的非正规金融，已经显示出贷款覆盖面远远超过农信社为代表的正规金融的局面。由于农村地区客观存在着农户家庭经济实力和发展潜力（如打工和小孩大学毕业后赚取工资）的差别，加之农户普遍未建立信用档案、缺乏合规和合格的抵押担保品、可能借助于迁移等逃废债等现实，农信社等正规金融的信贷歧视将可能长期存在。这恰好为借贷利息极低或者无利息的民间借贷等非正规金融力量的发展壮大提供了较好的空间，并将在农村具有备长期的不可替代性，甚至有取代正规金融而成为农户和农村中小企业融资主要方式和渠道的势头。从这个角度来考虑，新的农村正规金融将可能面临空间非常有限和狭小的农村金融需求的迎和，即使在其强行进入后也可能面临较大的失败挑战。
第三，以农户入股为主成立的小范围的社区型信用合作金融组织，这种非正规金融组织因为信息成本和交易成本的优势，正在农村金融中发挥其有效的作用，在特定的村庄和区域高效率的配置金融资源。因为农村地区作为农户主要财产的房屋、生产机具、家电和土地经营权、大牲畜等物品，因为处置成本高而难以被正规金融机构接纳为有效的抵押和担保物。但是对于信用合作金融组织等非正规金融机构来说，这些物品却成为其有效而可靠的抵押品和担保物。分析一下原因可知，社区型合作金融组织组织内的成员间一般相互熟悉和接近，各借款成员因为户籍、迁移和流动限制、祖籍居住地等现实和传统观念的因素普遍存在，几乎不存在逃避组织债务的可能和动机。否则借款农户将背负周围社会舆论谴责、家庭信誉降低、社会信誉下降等无形惩罚。在民风相对淳朴的农村地区，祖辈几代人基本都生活在稳定的某一场所，农户将名誉和脸面看得非常重要，逃废债可能遭受大众各种惩罚的风险，这导致客观存在一种农户自觉履约的机制，于是使民间小范围的信用合作金融组织具备正规金融所无法比拟的各种优势，运行良好并深受农户喜爱和依赖。如四川仪陇县江南镇的一些村庄的这种组织，尽管无论借款额度大小，利率均一律超过20％，且要求每半个月还款一次，一年内还清所申请的贷款。表明看起来条件相当苛刻，但组织却经营良好。所以从如上所述的农村农户的实际金融需求行为和模式来看，至少在这些地方农户和中小企业的正规金融需求是非常不足的。
综上几点，可以发现河南和四川的一些农村非正规金融力量和覆盖面超过正规金融，这不禁使人对新的银行业金融机构进入后的展业和运行效益心存疑问。农信社的经营受到极大局限和挑战的同时，后来者行吗？
建立真正的农村金融机构
回顾此前中国农村金融供给的问题而导致农村未建立真正的农村金融机构这一结论，我们需要从中吸取若干教训。这些教训包括：一是必须正面对待而不能忽视在农村经营的金融机构正常逐利的客观本性。要求其真正面向农村经济发展，服务农户，则首先应需要尊重金融机构从业行为的客观显性规则。金融活动本身是一种特殊性商业性交易活动，这与政府财政贴息的扶贫信贷不同，并不是公共产品和资源，不可过度依赖，政府与金融机构博弈的前提是金融机构的利益应该得以可靠确保。否则可能导致金融机构在被迫“给政府面子”的场面上声称部分转向为政府发展农村经济政策的公共目标，但事实上却暗中遵循其利润最大化经营目标和预算成本等约束条件，将显规则转为潜规则执行与政府暗中博弈，最后将农村的金融资源吸纳后投向农村之外。
二是面向农户的农村金融机构应该是不带歧视地服务于所有的农户的金融机构，而不应在信贷投向上瞻前顾后，进行事先的过滤选择。一旦如此，则此信贷对象结构型失衡的直接表现必将是金融机构信贷资金大量流向少量的富裕农户和农村优质企业，而在农村中实际上占有绝对比例的中小农户和微小企业却得不到本应得到的支持。长此以往，最终不仅是造成农村贫富差距拉大，社会矛盾尖锐，最后金融机构也必然越走越窄，经营在经历一个处于上升通道并达到波峰的壮观景象后开始走下坡路，出现亏损，重蹈以前农村合作基金会和农信社的困境和覆辙。
三是要求农村金融机构真正发挥作用，则必须的外部支持机制应当尽快建立。适当的法律制度需要健全，必要的监管体制必须灵活，市场化或者半市场化的金融基础设施应当及时跟上。
不过，理想的真正农村金融机构，还是产权为全部服务对象所有的合作金融组织形式，农村金融中应强调发展和建立这种目前仍属于非正规金融范畴的金融组织。监管部门对于在农村金融领域实行合作制应充分解放思想和加以推进。必须承认，我国农村地区，尤其是那些在农村处于较为偏远位置，正规金融即使有心开展工作也实在有点鞭长莫及的地区，建立农民自发的为入股社员服务的合作金融组织非常必要。资金取之于社员，又被合作组织内的社员所用。这种依托农民为基础建立的组织既可解决资金来源的问题，又可低风险地开展资金的运用，因为参与的社员原本参与的原因就是有着旺盛的资金需求，前面分析的原因又可确保这类机构资金运作的低风险。没有人比农户更了解自己的金融需求，也没有人会滥用自己的资产。合作金融为什么能体现对农民的服务，除运营方式适当、治理结构合理、信息对称以外，最根本的在于合作金融组织与社员结成了利益共同体，形成了产权上的对等、互补和统一。合作金融是农村弱小农户的联合体，其资本从下而上进行积聚，运行过程是定向服务，因此在产品设计和信贷投向上也必定首先考虑服务于社员等弱势群体。还需要澄清的问题是，建立的农村社区型合作金融组织也可以追求市场盈利的目标，实际上也只有在追求盈利，使组织得以生存和发展的前提下，才可以谈得上为社员提供良好的服务，合作金融与适当的商业化并不冲突。但是合作金融应该注意的是：只有社员得到良好发展和满意，合作金融组织才能继续生存和发展，合作金融组织在趋利时必须保持长期的理性。所以农村金融的发展在机构设立和布局中改变以前的“面向农民，帮助农民”的观点，而改为“农民自有，农民管理”，真正的农村金融机构建立时重点强调“农民进入机构管理，机构参与农民决策”的思路和定位进行准确的体系设计，这或许是农村金融发展的最佳路径，中国农村金融必须建立真正的农村金融机构组织体系。
（作者单位：中国社科院金融研究所）
多年来，财政对农村投入相对不足，中央和地方财政支农支出在财政总支出中的比重连年下降，即便是在财政支农资金中，实际投入农村和农业的比重也不大。由于财政投入不够，目前在我国的许多农村欠发达地区，特别是如河南和四川等地广大的中西部地区，因为农村经济基础薄弱，发展滞后，农村经济盈利能力差等原因，长期以来金融服务在农村的效率并未得到充分发挥，信贷对农村经济发展的撬动能力十分有限。在2003年中央决定并在很多省市实施对农村信用社的改革后，2005年央行又启动了只贷不存的小额贷款公司的试点，但效果如何仍有待觀察。此前，一些监管层和学界流行的观点认为，现行农村地区金融机构的存量尚不足以支持农村的建设和发展，金融供给的不足难以体现高层对农村的关注程度，并影响了农村经济的发展。受到2006年获得诺贝尔和平奖的孟加拉格莱岷银行创始人尤努斯发展小额信贷的影响和启示，银监会于2006年12月22日出台《关于调整放宽农村地区银行业机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见》的新政，以降低准入门槛、加强监管约束等政策思路，意图增加对农村地区的金融供给。可是值得思量的是，政策的意图符合基层的想法和实际，具备可实践性并会被有效接受和运用吗？现行农村金融实际情况如何？农户的金融需求行为怎样？农村金融究竟需要什么样的金融机构？这些都是必须要解决和回答的问题。
现实中的农村金融组织
我国目前的正规农村金融组织体系主要由商业性金融、政策性金融和合作性金融三部分组成。从商业性金融的角度来看，在大多数国有银行金融机构已经上市和建立了适当公司治理结构的前提和约束下，其目标函数已经是绝对为股东和投资者创造最大化的经营利润和效益。所以其在农村的分支机构自然会“嫌贫爱富”，以此顺应于上级行的要求和考核。由于商业性金融在农村的收益来源于服务所在地农村经济和农民所创造效益的部分外溢流出，由于中西部农村地区现实经济基础薄弱，许多项目缺乏好的发展，导致农村经济的盈利能力难以满足商业性金融的盈利和考核要求。收益难以覆盖展业成本后的事实使商业性金融机构不愿增加对农村和农民的投入，大量撤并在农村地区的分支机构或者只开展只存不贷的少量业务，于是信贷资金流向发生了变化。从农村流入城市，从中西部地区流向东部沿海地区。可以下判断的是，商业性金融从来就并不是真正意义上的农村金融机构。随着各大银行总行层级发展战略的更趋现代商业银行化和国际化，除非国家政策要求其必须将在农村地区吸收的存款业务量一定比例用于来源地的涉农贷款，否则寄希望于商业性金融今后服务于农村金融是极不现实的。
对于农村政策性金融力量而言，目前其职能由农发行和农业银行共同行使，但以农发行为政策上的主体。必须承认的是，目前我国政策性金融的定位并不清楚，运行机制上的不健全和缺乏保证障机制将使其在农村金融中应起的作用大大受到限制和减弱。农业银行当前仍负有农村扶贫贴息贷款和农业综合开发贷款的政策性金融业务，但受制于本身主要从事商业性业务追求利润的目标，考虑到开展的小额扶贫贷款运营成本较高，以及一些农户和农村企业将其作为财政救济资金而随意拖欠不还的现实，再加上扶贫贷款超过贴息期和展期、逾期则不再享有贴息政策的顾虑，其开展农村扶贫贷款的原动力已大大减弱。农业银行县及县以下一些机构人员撤并后，到户扶贫贷款的总量已连年下降。农业综合开发业务贷款也受制于地方政府的财力与信誉、担保机制的不健全等因素，农行放贷亦不积极。就农业发展银行而言，由于目前一定程度上仍专注服务于粮棉油购销环节和农业产业化龙头企业，政策业务单一。且其法律地位和政府的风险补贴机制并不健全，再加上向现代商业化银行转型的战略提出和实施，因为商业性金融和政策性金融行事规则总是存在冲突等原因，希望农发行在农村金融中充当生力军，担负起建设新农村建设的角色也是需要认真考虑和对待的。事实上因为各方面的因素，农发行并未向农户直接提供多少贷款。所以总的来说，农村地区从事政策性金融的两家机构也不是真正意义上的农村金融机构。
农村合作金融的主体是农信社，自1998年农村合作基金会被取缔后，农信社逐渐借势在农村信贷市场上占据了准垄断地位，尽管民间借贷为代表的非正规金融曾与其有过一定意义上的竞争，但农信社身上的正规金融外衣迅速起了作用，帮助其迅速将有利息支付的民间借贷驱除出了农村金融市场。通过对驻马店下属两县和四川两县大量村庄的农户调查发现，至少95％的农户已未与高利贷等民间借贷进行金融交易。还值得说明的是，现今让农村信用社贴近大多数农户，并提供更多更好的信贷金融服务与产品是短期内难以到达的目标。基层农村信用社去开发和挖掘，以满足和普惠广大农户的动力并不十分充足，河南农村等地很多农信社的存贷比十分明显的事实可以验证这一推断。实际上现在农信社的行为模式已与当初建立时候合作金融的定位背道而驰。2003年的农信社改革试点使大多数地方的农户已经不是农信社的股东，原先的社员地位也随即慢慢丧失。大多数农村地区农信社的社员已不是其服务半径和区域内的农户，许多早期农信社的社员已经退股，农信社的产权已不是农民所有，农信社的经营者也不再真正由社员选取产生，而转由官方性质的上一级联社行政式任命。同时，很多地方省联社功能定位的不明朗化给行政干预基层农信社的经营提供了方便，这使更基层的农信社为中小弱势农户提供金融服务的概率和积极性大大降低。河南一些地方贫困村庄的贫困农户难以得到农信社的贷款支持，最后只好向亲戚朋友进行特殊的无利息的民间信贷。而拥有一定地位和关系（如村干部）的大农户却能一年内基本不受限制的到农信社进行信贷活动，甚至自身“寻租”这一资源。事实说明，农信社的合作金融性质现今已所存无己，农信社因为管理体制和内部人控制等原因正在成为地方政府的“钱袋子”，已经与此前的社员不是利益共同体，其“官办”特征很难使之再从多数农户社员的需求出发提供服务。所以从这个角度来看，农信社已经变成一种特殊的商业金融形式，并不是真正的农村金融机构。
综上所述，中国十多年来农村金融组织机构体系中由商业性金融、政策性金融和合作性金融形成的正规金融供给体系，无一是从广大农户的角度出发运营和发展。其服务农村和广大农户的功能已然失效，农村金融缺位和压抑比较突出，农村尚无真正的农村金融机构。
农村金融市场的需求大吗
银监会放宽农村地区银行业金融机构的准入政策后，业界普遍对其进行了解读。认为监管部门基于对农村金融竞争不够充分，金融机构的网点覆盖率难以与农村的实际需要相适应，导致农村金融供给不充分考虑，以降低准入门槛等吸引各类银行业金融机构真正为农村和农户提供理想的金融服务。应该说，银监会的逻辑思路是增加农村金融机构的绝对量，以打破目前相对封闭的农村金融市场，并希望用流量推动存量改革，适当通过市场化的方式对现有金融机构存量的改造，提升其效率，以满足当前农村金融多样化的服务需求。但是，供给方面解决后，农村金融市场的现状和农村金融的需求情况如何呢？
从河南的情况，再加上四川的一共四个样本县约350份问卷所反映的情况来看，笔者可以得出一些大致的结论：首先，农户的融资格局显示，目前农村地区正规金融融资渠道中以农村信用社为主体。与商业性金融开展业务时对地区、农户地位、农户生产规模和经济状况存在相对大的歧视并反映到信贷投入上不同，农村信用社由于服务区域较小，信贷员对农户极为熟悉等原因，已经成为广大农村地区正规金融的主要投入渠道。但是农信社仍然不同程度地存在着对农户的信贷投向选择和歧视。例如，一些地方的农信社通过有选择地开展信用评级贷款对象，拒绝为一些农户提供信用评级和额度贷款；利用农户担心参加贷款联保小组受牵连怕麻烦的心理，通过要求贷款农户参加3人或5人的联保小组等方式拒绝对中小农户发放贷款；要求贷款农户在农信社有相当数量的存款，或强制农户在贷款时扣除一定比例的金额作为股金入股等提高门槛，变相拒绝农户贷款申请；要求农户提供严格的抵押物和质押物、提供担保等直接拒绝贷款申请。笔者的调研表明，相当数量的农户融资需求并未从农信社得到满足，后者因为存在风险考量等仍普遍存在有信贷投向歧视。可以猜想和推断一下，农村地区银行业金融机构的准入政策放宽后，那些有意进入农村的银行业金融机构未必能表现出超过农信社的信贷判断力和不良贷款的追索力，这可能影响其進入的积极性和成效而不愿意进入农村金融市场。
其次，在以向亲戚朋友和其他个人为借款对象的农村民间借贷为代表的非正规金融，已经显示出贷款覆盖面远远超过农信社为代表的正规金融的局面。由于农村地区客观存在着农户家庭经济实力和发展潜力（如打工和小孩大学毕业后赚取工资）的差别，加之农户普遍未建立信用档案、缺乏合规和合格的抵押担保品、可能借助于迁移等逃废债等现实，农信社等正规金融的信贷歧视将可能长期存在。这恰好为借贷利息极低或者无利息的民间借贷等非正规金融力量的发展壮大提供了较好的空间，并将在农村具有备长期的不可替代性，甚至有取代正规金融而成为农户和农村中小企业融资主要方式和渠道的势头。从这个角度来考虑，新的农村正规金融将可能面临空间非常有限和狭小的农村金融需求的迎和，即使在其强行进入后也可能面临较大的失败挑战。
第三，以农户入股为主成立的小范围的社区型信用合作金融组织，这种非正规金融组织因为信息成本和交易成本的优势，正在农村金融中发挥其有效的作用，在特定的村庄和区域高效率的配置金融资源。因为农村地区作为农户主要财产的房屋、生产机具、家电和土地经营权、大牲畜等物品，因为处置成本高而难以被正规金融机构接纳为有效的抵押和担保物。但是对于信用合作金融组织等非正规金融机构来说，这些物品却成为其有效而可靠的抵押品和担保物。分析一下原因可知，社区型合作金融组织组织内的成员间一般相互熟悉和接近，各借款成员因为户籍、迁移和流动限制、祖籍居住地等现实和传统观念的因素普遍存在，几乎不存在逃避组织债务的可能和动机。否则借款农户将背负周围社会舆论谴责、家庭信誉降低、社会信誉下降等无形惩罚。在民风相对淳朴的农村地区，祖辈几代人基本都生活在稳定的某一场所，农户将名誉和脸面看得非常重要，逃废债可能遭受大众各种惩罚的风险，这导致客观存在一种农户自觉履约的机制，于是使民间小范围的信用合作金融组织具备正规金融所无法比拟的各种优势，运行良好并深受农户喜爱和依赖。如四川仪陇县江南镇的一些村庄的这种组织，尽管无论借款额度大小，利率均一律超过20％，且要求每半个月还款一次，一年内还清所申请的贷款。表明看起来条件相当苛刻，但组织却经营良好。所以从如上所述的农村农户的实际金融需求行为和模式来看，至少在这些地方农户和中小企业的正规金融需求是非常不足的。
综上几点，可以发现河南和四川的一些农村非正规金融力量和覆盖面超过正规金融，这不禁使人对新的银行业金融机构进入后的展业和运行效益心存疑问。农信社的经营受到极大局限和挑战的同时，后来者行吗？
建立真正的农村金融机构
回顾此前中国农村金融供给的问题而导致农村未建立真正的农村金融机构这一结论，我们需要从中吸取若干教训。这些教训包括：一是必须正面对待而不能忽视在农村经营的金融机构正常逐利的客观本性。要求其真正面向农村经济发展，服务农户，则首先应需要尊重金融机构从业行为的客观显性规则。金融活动本身是一种特殊性商业性交易活动，这与政府财政贴息的扶贫信贷不同，并不是公共产品和资源，不可过度依赖，政府与金融机构博弈的前提是金融机构的利益应该得以可靠确保。否则可能导致金融机构在被迫“给政府面子”的场面上声称部分转向为政府发展农村经济政策的公共目标，但事实上却暗中遵循其利润最大化经营目标和预算成本等约束条件，将显规则转为潜规则执行与政府暗中博弈，最后将农村的金融资源吸纳后投向农村之外。
二是面向农户的农村金融机构应该是不带歧视地服务于所有的农户的金融机构，而不应在信贷投向上瞻前顾后，进行事先的过滤选择。一旦如此，则此信贷对象结构型失衡的直接表现必将是金融机构信贷资金大量流向少量的富裕农户和农村优质企业，而在农村中实际上占有绝对比例的中小农户和微小企业却得不到本应得到的支持。长此以往，最终不仅是造成农村贫富差距拉大，社会矛盾尖锐，最后金融机构也必然越走越窄，经营在经历一个处于上升通道并达到波峰的壮观景象后开始走下坡路，出现亏损，重蹈以前农村合作基金会和农信社的困境和覆辙。
三是要求农村金融机构真正发挥作用，则必须的外部支持机制应当尽快建立。适当的法律制度需要健全，必要的监管体制必须灵活，市场化或者半市场化的金融基础设施应当及时跟上。
不过，理想的真正农村金融机构，还是产权为全部服务对象所有的合作金融组织形式，农村金融中应强调发展和建立这种目前仍属于非正规金融范畴的金融组织。监管部门对于在农村金融领域实行合作制应充分解放思想和加以推进。必须承认，我国农村地区，尤其是那些在农村处于较为偏远位置，正规金融即使有心开展工作也实在有点鞭长莫及的地区，建立农民自发的为入股社员服务的合作金融组织非常必要。资金取之于社员，又被合作组织内的社员所用。这种依托农民为基础建立的组织既可解决资金来源的问题，又可低风险地开展资金的运用，因为参与的社员原本参与的原因就是有着旺盛的资金需求，前面分析的原因又可确保这类机构资金运作的低风险。没有人比农户更了解自己的金融需求，也没有人会滥用自己的资产。合作金融为什么能体现对农民的服务，除运营方式适当、治理结构合理、信息对称以外，最根本的在于合作金融组织与社员结成了利益共同体，形成了产权上的对等、互补和统一。合作金融是农村弱小农户的联合体，其资本从下而上进行积聚，运行过程是定向服务，因此在产品设计和信贷投向上也必定首先考虑服务于社员等弱势群体。还需要澄清的问题是，建立的农村社区型合作金融组织也可以追求市场盈利的目标，实际上也只有在追求盈利，使组织得以生存和发展的前提下，才可以谈得上为社员提供良好的服务，合作金融与适当的商业化并不冲突。但是合作金融应该注意的是：只有社员得到良好发展和满意，合作金融组织才能继续生存和发展，合作金融组织在趋利时必须保持长期的理性。所以农村金融的发展在机构设立和布局中改变以前的“面向农民，帮助农民”的观点，而改为“农民自有，农民管理”，真正的农村金融机构建立时重点强调“农民进入机构管理，机构参与农民决策”的思路和定位进行准确的体系设计，这或许是农村金融发展的最佳路径，中国农村金融必须建立真正的农村金融机构组织体系。
（作者单位：中国社科院金融研究所）